Методика сбора правоприменительной практики
Сбор правоприменительной практики осуществлялся по решениям арбитражных судов и судов общей юрисдикции. При осуществлении мониторинга осуществлялся сбор опубликованных судебных решений за 2011-2015 гг. (в том числе размещенных в БД КонсультантПлюс раздел Судебная практика и на информационных ресурсах, содержащих судебную практику – gcourts.ru, судебныерешения.рф, ras.arbitr.ru, pravo.ru). Целью мониторинга было выявление и анализ судебных споров, связанных с обжалование положений нормативных регламентов различных органов власти. По данному вопросу в поисковых системах было выявлено 170 судебных решений. В отчёте представлены 50 судебных решений, демонстрирующие основные особенности рассмотрения подобных дел.
Перечень проанализированных судебных актов представлен ниже.
Распространённые основания оспаривания положений административных регламентов и особенности рассмотрения дел в суде
Самым распространённым основанием для обжалования положений административного регламента является ссылка на нарушение требования пункта 1 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ, в соответствии с которым органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.
В результате рассмотрения таких споров суду необходимо привести нормы законодательства, в соответствии с которыми граждане имеют право на получение определённой услуги, положения административного регламента по оказанию которой оспариваются, и дать им оценку. А именно, выяснить, содержит ли административный регламент такие требования, которые не предусмотрены законодательством.
Соответственно можно указать возможные варианты итогового разрешения спора:
Суд может установить, что положения административного регламента соответствуют нормам законодательства и нарушение части 1 статьи 7 ФЗ № 210-ФЗ отсутствует. В таком случае нужно говорить о том, что причиной возникновения судебного спора было неправильное толкование норм законодательства заявителем. В качестве наглядного примера можно привести дело из практики Верховного суда Республики Башкортостан[1]. Доводы заявителя заключались в том, что любое лицо вправе получить справку о реабилитации на основании только заявления, без предоставления иных документов. В свою очередь в пунктах 17, 18 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче справок о реабилитации жертв политических репрессий содержалось требование к заявителю представить документы, подтверждающие его личность, полномочия на подачу в интересах репрессированного заявления о реабилитации, а в случае смерти репрессированного документы, подтверждающие родственные отношения с ним. Суд установил, что данное требование не противоречит положениям федерального законодательства (а именно положениям Закона N 1761-1, ФЗ N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации, ФЗ N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"), направлено на установление личности заявителя и его права на подачу заявления и получение справки о реабилитации.
Суд может установить, что положения Административного регламента, нарушают права и свободы граждан, так как содержат требования, не предусмотренные законодательными предписаниями, во исполнение которых принят административный регламент[2]. Анализ правоприменительной практики показал, что выявление таких случаев часто является результатом работы органов прокуратуры, именно прокуроры часто обращаются в суд в интересах неопределенного круга лиц с заявлением о признании недействующими спорных положений административных регламентов. А разбирательству в суде обычно предшествует протест прокуратуры на спорные положения, но до момента обращения в суд регламенты остаются не приведёнными в соответствии с действующим законодательством. Само нарушение в большинстве случаев заключаются в том, что положения административного регламента предусматривают обязанность заявителей по предоставлению тех документов, предоставление которых не предусмотрено актами, имеющими большую юридическую силу. Ещё необходимо обратить внимание на то, что в большинстве дел прокуроры требуют признать недействующими конкретные положения спорного административного регламента, однако в ряде дел требование звучало как: «признать недействующим акт, которым был утверждён регламент»[3] или «о признании административного регламента противоречащим федеральному законодательству и недействующим»[4]. Однако, при рассмотрении дела суды всё же акцентируют своё внимание на конкретных положениях спорного регламента и принимают решение именно в отношении этих конкретных положений. На Наш взгляд суды демонстрируют верный подход, так как данные споры касаются лишь отдельных положений акта, а не процедуры его принятия, наличия полномочий на его принятие и т.д.
К примеру[5], административный регламент предоставления муниципальной услуги по постановке граждан на учет для улучшения жилищных условий на территории МО ГО "Сыктывкар" содержал положения, в соответствии с которыми обязательными для представления документами являются паспорта или иные документы, удостоверяющие личность и подтверждающие гражданство РФ заявителя; всех граждан указанных в качестве членов семьи; граждан, зарегистрированных совместно с заявителем; граждан, находящихся в браке с членами семьи заявителя. Одновременно с этим, как и установил суд, положениями Жилищного кодекса РФ, Закона Республики Коми от 07.12.2012 N 104-РЗ, Закона Республики Коми от 05.04.2005 N 30-РЗ, Закона Республики Коми от 28.06.2005 N 59-РЗ, Подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2011 - 2015 годы, Федерального закона от 25.10.2002 N 125-ФЗ не предусмотрено обязанности заявителей по предоставлению паспортов всех граждан, зарегистрированных совместно с заявителями. Это требование влекло необходимость предоставления документов в отношении тех людей, которые при этом могут не являться членами семьи заявителей.
Нужно отметить, что ответчики по таким спорам, обычно, это органы местного самоуправления, пытаются отстаивать законность требования документов, однако при этом ими не приводится никаких ссылок на нормы права в подтверждение своей позиции. Более того, многие обнаруженные в результате мониторинга дела прошли более чем через одну судебную инстанцию, и при этом позиции ОМС и аргументация оставались неизменными независимо от инстанции, в которой рассматривалось дело[6].
Включение в административный регламент требований о предоставлении документов, не предусмотренных актами большей юридической силы ответчиками порой обосновывается тем, что данные акты не содержат прямого запрета на требование этих документов. А действия прокуроров, которые обращаются в суд с требованием о признании недействительных таких положений административных регламентов они оценивают как вмешательство в нормотворческую деятельность органа местного самоуправления, которое нарушает принцип самостоятельности органов местного самоуправления[7]. На Наш взгляд подобная аргументация основана на неверном толковании норм федерального законодательства, в том числе положений ФЗ № 210-ФЗ. Суды в таких случаях акцентируют внимание на том, что нормативные акты большей юридической силы не обязательно должны содержать запрет на требование от заявителей предоставить определённые документы. Такой подход в целом не является эффективным, так как предусматривал бы включение в тексты закона перечней документов, предоставления которых запрещено требовать от заявителей. Включение таких запретов можно признать эффективным лишь в исключительных случаях, но при этом данный запрет должен быть мотивирован особым характером информации, содержащийся в данных документах. И в любом случае должен действовать существующий сегодня принцип, заключающийся в том, что на основании административного регламента можно требовать от заявителя только те документы, которые прямо предусмотрены в актах большей юридической силы. Ещё одним распространённым аргументом является ссылка на то, что непредоставление документа не влечёт безоговорочного отказа в оказании услуги. В таком случае решение суда зависит от текста самого спорного регламента – если непредоставление такого «дополнительного» документа указано как возможное основание для отказа в тексте регламента, то требование о его предоставлении признаётся незаконным[8].
Так же необходимо отметить то, что ответчики в таких спорах неправильно понимают смысл контрольных полномочий Органов прокуратуры РФ, которые заключаются не в попытке осуществлять нормотворческую деятельность вместо ОМС, а в контроле за тем, чтобы эта деятельность осуществлялась в соответствии с законом.
В некоторых случаях суды сталкиваются с затруднениями в разрешении возникшего спора, которые удаётся разрешить только после прохождения дела через несколько инстанций. Причиной таких затруднений является то, что для разрешения дела необходимо обратиться к нормативным актам, которые прямо не регулируют правоотношения по оказанию соответствующей государственной услуги, но гарантируют определённые права. К примеру, Административный регламент по представлению муниципальной услуги "Социальная поддержка семей с детьми, детей и женщин, находящихся в трудной жизненной ситуации" в пункте 2.7.2.1 устанавливал перечень основных документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги, подлежащих предоставлению заявителем самостоятельно, в который входил документ, подтверждающий регистрацию по месту жительства или по месту пребывания. Законно такое требование или нет смог разобраться только апелляционный суд применив ч. 1 ст. 27 Конституции РФ, и абз. 2 ч. 3 ФЗ от 25.06.1993 N 5242-1 "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах РФ". При этом сославшись на ч. 4 ст. 7 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ, которой установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации[9]. Эту проблему, связанную с требованием обязательного подтверждения регистрации по месту жительства или пребывания можно обнаружить в самых различных областях: в сфере социальной поддержки, в образовании[10] (отказ в приёме детей в учебные заведения при отсутствии регистрации у родителей) и т.д.
Оспаривание отказов органов власти в оказании государственной (муниципальной) услуги в соответствии с положением административного регламента
В отличии от обращений в суд прокуроров, обращения граждан связаны с тем, что они получили отказ в оказании определённой услуги. При принятии отказного решения в нём указывается на основании чего вынесен отказ, в частности указывается на положения административного регламента оказания соответствующей услуги, в соответствии с которыми заявителю было отказано в получении услуги. И для разрешения некоторых дел судам необходимо обратиться к самим основным понятиям ФЗ № 210-ФЗ. Одним из важнейших понятий является п. 1 ст. 2 данного закона: государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги. Это связано с тем, что при принятии некоторых административных регламентов их создатели пытаются необоснованно вывести ряд случаев возможных обращений граждан в число тех, когда в оказании услуги можно отказать. При таких обстоятельства суд устанавливает, является ли государственной (муниципальной) услугой то, зачем обратился заявитель и входит ли это действие в функциональные обязанности органа-ответчика. Если ответ на оба этих вопроса будет положительным, то суд признаёт противоречащим закону установление подобного основания для отказа в оказании услуги.
Пример такой ситуации[11]: пунктом 2.6.2.7 Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительного плана земельного участка, расположенного на территории муниципального образования "Город Киров", утвержденного постановлением администрации г. Кирова от 11.03.2012 N 851-п, было установлено, что в предоставлении муниципальной услуги может быть отказано в случае, если градостроительным регламентом территориальной зоны создание объектов капитального строительства не предусматривается. Суд первой инстанции, разрешая дело и удовлетворяя заявленные требования, пришел к выводу, что выдача градостроительного плана земельного участка является муниципальной услугой и непосредственной функциональной обязанностью администрации муниципального образования, в связи с чем орган местного самоуправления не вправе отказать заявителю в выдаче градостроительного плана только по мотиву невозможности строительства. Суд апелляционной инстанции поддержал данное решение. Может оказаться и так, что орган власти принял административный регламент, положения которого не соответствуют полномочиям такого органа. В этом случаи они признаются не имеющими силы[12].
В таких случаях ответчики ссылаются также на то, что на момент принятия соответствующего решения законность спорного основания для отказа в оказании муниципальной услуги оспорена не была и, следовательно, решение было принято на основании действующих законных положений. Суды, в свою очередь, акцентируют своё внимание на том, что такой отказ нарушает права граждан, установленные актами большей юридической силы. Итогом разбирательства по такому делу является признание отказа незаконным. При этом решением суда положение административного регламента недействующим не признаётся[13].
Соответственно, ряд дел связан с неверным толкованием нормативных положений самими заявителями, которые ошибочно усматривали нарушение своих прав действиями органов власти соответствующего уровня[14].
Основные выводы по результатам проведённого мониторинга:
Основной причиной возникновения ситуации, когда в соответствии с положениями административного регламента у заявителя возникает обязанность по предоставлению документов, не предусмотренных актами большей юридической силы является стремление государственных органов власти (ОМС) детализировать процедуру получения государственной услуги и сделать её оказание «более удобным» для себя в большей степени, чем предусмотрено актами большей юридической силы. При этом большинство подобных нарушений было выявлено при создании административных регламентов оказания именно муниципальных услуг. Это может свидетельствовать о том, что имеются сложности кадрового характера - недостаток профессиональных кадров для осуществлений нормотворческой деятельности на уровне муниципальных образований.
Необходимо отметить активность сотрудников прокуратуры РФ в деятельности по контролю за соответствием закону нормативных актов муниципальных органов. В большинстве выявленных дел суды вставали на сторону истца – сотрудника прокуратуры. Однако стоит указать на то, что всем этим судебным делам предшествовало принятие соответствующих актов прокурорского реагирования, которые были проигнорированы ОМС. Это свидетельствует о том, что своевременная реакция ОМС на акты прокурорского реагирования позволит достигать таких же результатов, как и после судебного заседания, но в гораздо более сжатые сроки.
Судебные органы достаточно единообразно рассматривают приведённые выше случаи и не имеют особых проблем в правильном разрешении возникающих споров. Исключением является практика судов первой инстанции в случаях, когда для разрешения спора необходимо применение актов, не содержащих специального регулирования по тем вопросам, в отношении которых приняты спорные положения административного регламента. Они игнорируют эти акты, ограничиваясь более специальными законами. Самым ярким примером является требование о наличии регистрации для получения определённой услуги. Суды апелляционной инстанции исправляли эту ошибку расширяя круг актов, применение которых необходимо для разрешения споров (применяя в том числе и положения Конституции РФ и практику Конституционного Суда РФ).
[1] Апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 23.04.2015 по делу N 33-6820-2015
[2] Апелляционное определение Костромского областного суда от 30.06.2014 по делу N 33-1006
[3] Апелляционное определение Нижегородского областного суда от 06.05.2015 по делу N 33-3676-2015
[4] Апелляционное определение Омского областного суда от 24.12.2014 N 33-8515-2014
[5] Апелляционное определение Верховного суда Республики Коми от 19.03.2015 N 33-1211-2015
[6] Апелляционное определение Верховного суда Республики Коми от 19.03.2015 по делу N 33-1211-2015
[7] Апелляционное определение Иркутского областного суда от 08.12.2014 по делу N 33-10031-2014
[8] Апелляционное определение Омского областного суда от 24.12.2014 N 33-8515-2014
[9] Апелляционное определение Кемеровского областного суда от 23.07.2014 N 33А-7379
[10] Апелляционное определение Московского областного суда от 18.02.2015 по делу N 33-3702-2015
[11] Апелляционное определение Кировского областного суда от 09.06.2015 по делу N 33-2413-2015; Апелляционное определение Свердловского областного суда от 04.03.2015 по делу N 33-3308-2015
[12] Апелляционное определение Свердловского областного суда от 12.11.2014 по делу N 33-14818-2014; Апелляционное определение Свердловского областного суда от 15.07.2015 по делу N 33-10748-2015; Апелляционное определение Свердловского областного суда от 20.05.2015 по делу N 33-6935-2015
[13] Апелляционное определение Кировского областного суда от 09.06.2015 по делу N 33-2413-2015; Апелляционное определение Кировского областного суда от 09.06.2015 по делу N 33-2414-2015; Апелляционное определение Кировского областного суда от 09.06.2015 по делу N 33-2415-2015
[14] Апелляционное определение Мособлсуда от 26.01.2015 по делу N 33-1574-2015; Апелляционное определение Мурманского областного суда от 12.08.2015 N 33-2381-2015
