Методика сбора правоприменительной практики
Сбор правоприменительной практики осуществлялся по решениям арбитражных судов и судов общей юрисдикции. При осуществлении мониторинга осуществлялся сбор опубликованных судебных решений за 2011-2015 гг. (в том числе размещенных в БД КонсультантПлюс раздел Судебная практика и на информационных ресурсах, содержащих судебную практику – gcourts.ru, судебныерешения.рф, ras.arbitr.ru, pravo.ru). Целью мониторинга было выявление и анализ судебных споров, связанных с применением региональных нормативных положений, предусматривающих ответственность за размещение (стоянку, парковку) автомобилей на газонах (или зелёных насаждениях). Особое внимание было обращено на единообразие толкование термина «газон» в судебных и нормативных актах.
Особая важность правильного применения и толкования данного термина заключается в том, что от этого зависит наличие или отсутствие самого события правонарушения.
Примеры нормативных актов, предусматривающих ответственность за парковку автомобилей на газонах:
Ч. 1 ст. 3.6 КоАП Республики Татарстан установлена административная ответственность за нарушение правил благоустройства территорий поселений и городских округов.
В соответствии с п.155.9 Правил благоустройства г. Казани, на придомовой территории не допускается парковать и хранить транспортные средства на детских площадках, газонах, территориях с зелеными насаждениями вне зависимости от времени года, в том числе разукомплектованные (неисправные).
В соответствии со ст.32 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 от 31.05.2010 г. «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» запрещено размещение транспортных средств на газонах, а также нахождение механических транспортных средств на территории парков, садов, скверов, бульваров, детских и спортивных площадок.
В соответствии со ст.3.4 ч.1 Закона Вологодской области «Об административных правонарушениях в Вологодской области» размещение транспортных средств на участках с зелеными насаждениями, в том числе на газонах, цветниках, озелененных площадках придомовых территорий многоквартирных домов или административных зданий, детских и спортивных площадках влечёт привлечение к ответственности.
В соответствии со ст. 11.8 Закона Удмуртской Республики от 13.10.2011 года №57-РЗ «Об установлении административной ответственности за отдельные виды правонарушений» нарушение требований муниципальных правовых актов по обеспечению благоустройства, чистоты и порядка, совершенное с использованием транспортных средств, не повлекшее нарушения экологических и санитарно-эпидемиологических требований, выразившееся в размещении транспортного средства на газонах, цветниках, пешеходных дорожках (не являющихся элементами дороги), детских и спортивных площадках влечёт привлечение к ответственности.
Рассмотрение подобных положений Верховным Судом РФ:
Сложности в понимании и применении подобных норм, закреплённых в различных региональных актах неоднократно становились предметом судебного разбирательства. Одно из таких дел ещё в 2007 году рассматривал ВС РФ[1]. Согласно пункту 2 статьи 35 Закона Санкт-Петербурга "Об административных правонарушениях в сфере благоустройства в Санкт-Петербурге" нахождение транспортных средств на газонах запрещено и влечёт привлечение к ответственности. Заявитель обратил внимание суда на проблемы с пониманием термина «нахождение». В обоснование своих требований заявитель указал, что согласно нормам русского языка "нахождение" означает либо действие по глаголу "находить" (синоним - обнаружение), либо действие по глаголу "находиться" (пребывание). По мнению заявителя, пребывание транспортных средств на газоне, равно как и пребывание механических транспортных средств на территории парков, садов, скверов, бульваров, детских и спортивных площадок не может образовывать состав административного правонарушения, так как в соответствии с ч. 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица. Между тем, транспортное средство таковым не является. Тут заявитель толкует термин «нахождение» и конструкцию объективной стороны правонарушения аналогично, например, случаю нахождения человека в каком-либо запрещённом для этого месте.
Кроме того, заявитель, используя редакцию оспариваемой нормы в значении "находить", полагал, что ущемляются его права свободно находить транспортное средство, так как это влечет за собой наказание в виде штрафа.
Суд, в итоге, отверг доводы заявителя. Ключевым аргументом было то, что в соответствии с нормами русского языка термин "нахождение" означает состояние по глаголу "находиться". Многозначность данного глагола предусматривает такое значение как "быть расположенным". Таким образом, суд правильно указал, что законодатель имел возможность воспользоваться применением существительного "нахождение". Из действующей нормы следует, что административная ответственность в соответствии с оспариваемой нормой наступает в случае, если транспортное средство находится на газоне, на территории парков, садов, скверов, бульваров, детских и спортивных площадок.
В 2011 году ВС РФ рассмотрел ещё один подобный спор[2]. Частью 1 статьи 19 Закона Сахалинской области "Об административных правонарушениях в Сахалинской области", принятого 18 марта 2007 г. Сахалинской областной Думой, была установлена ответственность за мойку транспортных средств вне специально отведенных для этого органами местного самоуправления Сахалинской области мест, стоянку на газонах и других участках с зелеными насаждениями, движение по газонам и другим участкам с зелеными насаждениями, стоянку на проезжей части дворовых территорий, препятствующую механизированной уборке и вывозу бытовых отходов, вне специально отведенных для этого органами местного самоуправления мест.
Суд первой инстанции рассматривал эту норму лишь с позиции того, что её формулировки не отвечают требования ясности нормативного акта. Судебная коллегия ВС РФ согласилась с выводом суда первой инстанции, что использование термина "и другим участкам с зелеными насаждениями" в контексте диспозиции статьи допускает произвольное ее толкование правоприменителем, а это не согласуется с требованиями ясности и недвусмысленности законодательного регулирования. Однако, для нас важным является анализ характера данной нормы, который даёт в своём определении ВС РФ.
Из диспозиции оспариваемой части 1 статьи 19 Закона Сахалинской области "Об административных правонарушениях в Сахалинской области" следует, что ответственность установлена за несоблюдение правил, стандартов, требований к стоянке транспортных средств. При этом предмет правонарушения составляют зеленые насаждения, зеленый фонд территории поселений, то есть объект природной среды, создающий благоприятные условия жизнедеятельности на территории области.
Между тем эти требования регламентированы федеральным законодательством, что и предопределило установление административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Невыполнение требований законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения означает нарушение требований Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Запрет на стоянку автомашин на озелененных территориях предусмотрен Правилами создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации (приказ Госстроя России от 15 декабря 1999 г. N 153), Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда (приказ Госстроя России от 27 сентября 2003 г. N 170), Санитарными правилами содержания территорий населенных мест (СанПиН 42-128-4690-88).
Понимание термина «газон» в судебной практике и доказывание его наличия
Основной проблемой является то, что как у судов, так и муниципальных органов власти в РФ отсутствует единое понимание данного термина. Результатом это является то, что создавая схожие нормы мы получаем их различное применение, которое зависит от того, как такие термины понимаются в том месте, где рассматривается спор.
Актами, в которых часто можно встретить определение термина «газон» являются Правила благоустройства. Но, даже имея такое определение, суды часто ему не следуют. Ниже рассмотрим ряд типичных ситуаций, демонстрирующих отсутствие единообразия как в судебной практике, так и в нормативном закреплении подобных терминов.
п.2.31 Правил благоустройства, санитарного содержания, обращения с отходами производства и потребления, использования природных и водных ресурсов на территории городского округа Краснотурьинск, утвержденных решением Думы городского округа Краснотурьинск от 31.03.2014 № 192, газон - это площадка (в саду, парке, на улице, бульваре, во дворе, около дома), засеянная травой в результате искусственного или естественного осеменения, а также земельные участки, предназначенные для высадки и произрастания зеленых насаждений и обозначенные на территориях городской застройки элементами дорожной инфраструктуры (ограждения, бордюры, обочины дорог и т.п.).
При рассмотрении конкретного случая, суд, руководствуясь данным определением сделал вывод, что то место, где был оставлен автомобиль, это газон - площадка, засеянная травой в результате естественного осеменения. Данный довод был подтверждён тем, что согласно письму из управляющей компании в летний период на придомовой территории выполняются работы по кошению травы. При этом суд никак не рассмотрел вопрос о документальном подтверждении существования газона. Кроме этого, используя понятия «площадки» необходимо признать необходимость наличия обозначенных и явных границ такой площадки, однако и это не было сделано, а факт нарушения был подтверждён наличием передних колёс автомобиля на траве. Фактически суд, в данном деле, признал газоном любую траву, растущую в любом месте.
В другом же деле суд не анализировал состояние травы и т.д., наличие газона было подтверждено муниципальными контрактами и актами выполненных работ[3].
Нахождение автомобиля именно на газоне может быть подтверждено тем, что газон был обрамлен поребриком и находился на более высоком уровне от проезжей части[4]. Именно там и был обнаружен автомобиль. Однако в данном конкретном деле интересным оказалось другое обстоятельство – на этой огороженной территории отсутствовали зелёные насаждения из-за холодного времени года. Но суд категорично установил, что ставить автомашины на газонах и цветниках запрещено вне зависимости от времени года. Нельзя поспорить с таким доводом, но только в том случае, если бы в деле имелись доказательства того, что это место является газоном или цветником, а не просто огороженным участком земли. Подтверждающие это документы в большинстве дел отсутствуют.
Следующее решение было основано на совокупности доказательств: как следует из представленного суду фотоматериала, автомобиль был расположен на газоне, что следует также из плана границ земельного участка. Данная территория ограждена от пешеходной части бордюром[5].
В другом деле заявитель привёл ряд доводов, доказывающих отсутствие газона на месте парковки автомобиля, однако суд их отклонил: доводы жалобы заявителя о том, что автомобиль стоит не на газоне, а на грунтовой парковке возле дома, которая отсыпана песчано-гравийной смесью, имеет отдельный въезд с проезжей части, находится на одном уровне с дворовыми асфальтированными дорожками; не имеет ограничения для въезда в виде бортиков, соответственно не является газоном или детской площадкой, судом отклоняются. Так, в соответствии с Правилами благоустройства города Ижевска, утвержденными решением Городской думы города Ижевска от 28 июня 2012 года № 308 газон – это земельный участок, являющийся элементом благоустройства, занятый зелеными насаждениями и (или) предназначенный для выращивания травяного покрова и древесно-кустарниковой растительности. Как следует из представленного суду фотоматериала, автомобиль расположен на газоне, а именно на земельном участке, предназначенном для выращивания травяного покрова, что также подтверждается планом границ земельного участка. Данная территория ограждена от пешеходной части бордюром, не имеет асфальтового покрытия. При этом учитывая, что правонарушение зафиксировано <дата>, отсутствие травяного покрытия на месте, где расположен автомобиль заявителя, не является основанием для освобождения от административной ответственности[6]. Но если в аналогичной ситуации доказать, что стоянка производилась на территории, которая относится на земельному участку, на котором расположен многоквартирный дом (представить схему придомовой территории или обратиться к суду с просьбой её истребовать), то можно оспорить законность привлечения к ответственности[7].
Выше мы рассмотрели ряд дел Первомайского районного суда г. Ижевска Удмуртской Республики, в которых суд хоть и не всегда единообразно, но последовательно аргументировал свои решения отталкиваясь от доказательств наличия газона на месте парковки (огороженная территория, план границ земельного участка и т.д.). В этот же период времени данный суд рассматривая аналогичное дело пришёл к выводу о виновности лица и при отсутствии подобных доказательств. Доводы жалобы заявителя о том, что автомобиль стоит не на газоне, а на земле вдоль проезжей части параллельно, на месте нет бордюров и других элементов, отгораживающих проезжую часть от остальной территории, судом отклоняются. Как следует из представленных фотоснимков территория, на которой находится автомобиль, не имеет асфальтового покрытия, автомобиль расположен на земле, на территории, предназначенной для выращивания травяного покрова и древесно-кустарниковой растительности. Данная территория находится непосредственно около детской площадки, не отделена от нее[8]. То есть суд сам подтверждает доводы заявителя о том, что территория предполагаемого газона никак не обозначена. Складывается ощущение, что суд не смог определить, что именно совершил заявитель – оставление автомобиля на газоне или на детской площадке, и в итоге таким образом описал объективную часть правонарушения.
Основная тенденция, которая прослеживается в судебной практике, это признание газоном практически любой поверхности земли, не покрытой асфальтом. Независимо от наличия на земле растительности или от наличия признаков обработки такой растительности. К примеру, довод заявителя о том, что спорное место стоянки не является газоном (транспортное средство им было припарковано на участке земли не похожем на газон, поскольку за этим участком земли никто не ухаживает, землю не обрабатывают и т.д.), судом не принимается. Из представленных доказательств следует, что указанная территория отделена от проезжей части поребриком и преимущественно покрыта травянистыми растениями естественного происхождения – травой, растениями. Из фотографий следует, что автомобиль был припаркован на не отведенном для этого месте, не являющемся элементом дороги, отделенным от дороги бордюром. Отсутствие надлежащего содержания травяного покрытия не может явиться основанием для освобождения от административной ответственности[9].
В соответствии с примечанием к ст.32 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 от 31.05.2010 г. «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» под газоном понимается не имеющая твердого покрытия поверхность земельного участка, имеющая ограничение в виде бортового камня (поребрика, бордюра) или иного искусственного ограничения, покрытая травянистой и(или) древесно-кустарниковой растительностью естественного или искусственного происхождения либо предназначенная для озеленения. Используя данную норму суд применил подход, который не встречался в указанных ранее делах. Суд, отталкиваясь от формулировки термина «газон» на основании фотоснимков сделал вывод о его отсутствии, при этом указав, что если этот участок только предназначается для озеленения – то должны быть представлены соответствующие доказательства: «из приложенных к данному протоколу фотоснимков не представляется возможным расценить изображенный на них земельный участок как газон, поскольку искусственных ограничений на нем не имеется, на поверхности участка отсутствуют какая-либо травянистая и(или) древесно-кустарниковая растительность; сведений о том, что данный участок предназначен для озеленения, материалы дела не содержат. Таким образом, административный орган лишь констатировал факт нахождения автомобиля на земельном участке, окруженном древесной и кустарниковой растительностью, при этом объективная сторона правонарушения не подтверждена достаточными и объективными доказательствами»[10].
Определение вины в совершении подобного правонарушения в зимний период не является таким простым делом, как описано в некоторых представленных выше решениях, где суды просто указывали, что отсутствие на участке травы из-за времени года не освобождает от ответственности и значения для дела не имеет. И судебная практика по данному вопросу не однородна. Заявитель в одном из дел указал, что в зимний период времени определить границы участка с «зелеными насаждениями» крайне затруднительно, поэтому лицо, возбуждающее производство по делу об административном правонарушении должно представить достоверные и достаточные доказательства, устанавливающие факт допущенного нарушения. Решение о привлечении к ответственности принято на основании одной фотофиксации, протокола об административном правонарушении, акта от ДД.ММ.ГГГГ, остальные документы по своей сути доказательствами не являются. Паркуя автомобиль он не увидел препятствий для стоянки: на том месте, где он оставил машину, имелись следы автомобилей, ранее там припаркованных, дорога была заснежена, а место парковки очищено от сугробов, что не позволяло сделать вывод о наличии на нем зеленых насаждений. В материалах дела отсутствуют доказательства: план территории вокруг дома с указанием «зеленой» зоны и т.п., того, что место парковки его автомобиля находится на участке с зелеными насаждениями, что исключает привлечение его к административной ответственности. И суд поддержал такие доводы, так как судя по имеющимся в деле фотографиям, машина припаркована на заснеженной площадке рядом к кустами и деревьями. А иных доказательств наличия на месте парковки газона в деле нет[11].
Примеры определения термина «газон» в других актах и общий анализ
газон - элемент благоустройства, представляющий собой искусственно созданный участок поверхности, в том числе с травяным покрытием и возможным размещением зеленых насаждений и парковых сооружений (ст. 4, Закона Московской области от 30.12.2014 N 191/2014-ОЗ "О благоустройстве в Московской области" (принят постановлением Мособлдумы от 18.12.2014 N 17/110-П)
Газон - элемент благоустройства, представляющий собой участок земли с естественным или искусственно созданным травяным покровом (Постановление Правительства Ленинградской области от 22.03.2012 N 83 "Об утверждении Региональных нормативов градостроительного проектирования Ленинградской области").
зеленые насаждения - древесная, древесно-кустарниковая, кустарниковая и травянистая растительность как искусственного, так и естественного происхождения;
повреждение зеленых насаждений - механическое, химическое и иное повреждение надземной части и корневой системы зеленых насаждений, не влекущее прекращение роста. Повреждением является загрязнение зеленых насаждений либо почвы в корневой зоне нефтепродуктами, иными вредными или пачкающими веществами;
ст. 4, Закон Московской области от 30.12.2014 N 191/2014-ОЗ "О благоустройстве в Московской области" (принят постановлением Мособлдумы от 18.12.2014 N 17/110-П)
газон - это участок, занятый преимущественно естественно произрастающей или засеянной травянистой растительностью, обычно коротко или ровно подстригаемой (п. 13 ст. 3 Правил благоустройства обеспечения чистоты и порядка в Петрозаводском городском округе Республики Карелия).
Можем также для сравнения обратиться не к нормативным актам, а к различным словарям:
Газон - участок земли со специально созданным травянистым покровом, большей частью ровно и коротко подстриженным. Семена трав на Г. высевают главным образом весной, вручную или сеялкой в двух взаимно перпендикулярных направлениях, заделывают граблями или механизированным путём и прикатывают. Состав трав для Г. подбирают так, чтобы получить густой травостой и плотный дёрн. Уход за Г. состоит в поливах, удобрении, стрижке травы, полке сорняков, подсеве трав (Большая советская энциклопедия. — М.: Советская энциклопедия 1969—1978)
Газон - площадка (в саду, парке, на бульваре, около дома), засеянная травой, а также трава, посеянная на этой площадке (Толковый словарь Ожегова)
Газон - участок земли с искусственно созданным травяным покровом, коротко подстригаемый (БЭС)
Проанализировав все представленные выше определения и их судебное толкование можно сделать ряд выводов:
Не юридические источники характеризуют газон в первую очередь как искусственное творение, в то время как определения, содержащиеся в нормативных актах в большинстве случаев допускают естественное происхождение газона. Хотя Приказ Госстроя РФ от 15.12.1999 N 153 "Об утверждении Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации" очень подробно описывает и порядок создания зелёных насаждений (в том числе газонов), в котором нет случая создания такого объекта полностью естественным путём.
Газон должен обрабатываться соответствующим образом, подстригаться, очищаться от сорняков и т.д. без нужного ухода газон по сути перестанет являться газоном. Но судебная практика не обращает на это никакого внимания. Состояние газона существенным обстоятельством в суде не является.
Газон должен быть обозначен соответствующим образом. На это часто не указывается в нормативных актах. В свою очередь судебная практика пользуется этим критерием, но применяет его не всегда корректно. Само наличие ограждения не делает любой участок земли газоном – необходимо наличия совокупности признаков.
Разные нормативные акты по разному трактуют соотношение терминов «газон» и «зелёные насаждения». Они то разделяют их, то признают «газон» одним из видов «зелёных насаждений». Это может быть существенным аспектом, если в данном нормативном акте предусмотрено какое-либо регулирование, распространённое только на одно из этих понятий.
Документальное подтверждение наличия газона – ниже будет рассмотрено несколько дел, где мы увидим как судебная практика в иных спорах использует паспорт на объект озеленения, ведомости осмотра и т.д. До этого мы видели как суды иногда обращаются к актам по планированию территории и ещё реже к договорам на создание объекта озеленения. Это представляется наибольшей ошибкой, так как наличие такого документального подтверждения может являться универсальным критерием для разрешения подобных споров. Если имеется газон – объект озеленения, то данный объект должен быть документально закреплён. Будет проводиться оценка его состояния в соответствии с Приказом Госстроя РФ, будет поддерживаться его надлежащее состояние и не будут возникать те разногласия, которые мы видели, по поводу наличия газона как такового. В свою очередь видится ошибочным признание газоном для целей привлечения к административной ответственности любой территории, которая по нескольким признака похожа на газон, но не имеется никакого документального подтверждения этого факта. Такая тенденция в судебной практике видится ошибочной.
Иные доказательства, использующиеся при рассмотрении споров
Доказательством, которое присутствует почти во всех делах является протокол об административном правонарушении. Он содержит информацию об обстоятельствах выявленного правонарушения.
Частым случаем является выявление подобных правонарушений и составление протокола об административном правонарушении без участия владельца транспортного средства. При этом, в силу частей 3-5 статьи 28.2 КоАП РФ при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе. Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомиться с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу. Протокол об административном правонарушении подписывается физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.
По смыслу статьи 28.2 КоАП РФ административный орган обязан предоставить лицу, привлекаемому к административной ответственности, возможность реализовать гарантии защиты, предусмотренные названной нормой, в том числе известить его о месте и времени составления протокола об административном правонарушении.
Не соблюдение данных требований, в частности, если заявитель не был извещен о времени и месте составления административного материала, влечёт отмену постановления о привлечении к административной ответственности так как невыполнение должностным лицом требований КоАП РФ, обеспечивающих создание надлежащих процессуальных условий влечёт нарушение права лица привлекаемого к административной ответственности на реализацию гарантий, предусмотренных нормами КоАП РФ[12].
Распространённым доказательством, используемым в таких делах являются фотографии автомобиля, расположенного на газоне. К примеру, в подробно рассмотренной практике Первомайского районного суда г. Ижевска Удмуртской Республики фотографии были единственным доказательством, которое присутствовало во всех выявленных по теме нашего исследования делах, во многих из них являясь основным доказательством, на которое ссылался суд при вынесении решения. При этом не имеет значения весь автомобиль находился на газоне или только его часть – к примеру, 2 колеса из 4[13]. Однако, не любые фотографии считаются надлежащим доказательством. Если нет возможности идентифицировать автомобиль на фотографии, то фотография не является доказательством совершения правонарушения. Также, не является доказательством времени и места совершения правонарушения записи, сделанные на фотографии[14]. На наш взгляд, это должно касаться не только записей, сделанных вручную, но и записей, которые автоматически наносятся на фотографию при печати исходя из настроек аппарата (дата, время), однако суды не согласны с таким подходом и принимают порой такие данные как доказательство времени совершения правонарушения[15].
В некоторых делах суды крайне мало внимания уделяют аргументации виновности лица, совершившего административное правонарушения. К примеру, суд указал, что довод жалобы о том, что заявительница не знала о нахождении на месте ее парковки участка газона, не может быть принят во внимание. Заявительница была обязана убедиться в правомерности своих действий, имела такую возможность. Обстановка на месте парковки явно свидетельствовала об отсутствии на этом участке проезжей части[16]. Такая формулировка решения выглядит крайне спорной. Во-первых, суд никак не обосновывает вывод о том, что автомобиль был припаркован именно на газоне. Во-вторых, суд явно необоснованно делает вывод о том, что правонарушение имело место, так как автомобиль находился не на проезжей части. Этот факт не свидетельствует о нахождении автомобиля на газоне, проезжая часть" – это элемент дороги, предназначенный для движения безрельсовых транспортных средств. Это часть дороги. Но указание на то, что автомобиль находился не на проезжей части не достаточно для утверждения о том, что было совершено указанное правонарушение. К примеру, парковка, в соответствии с ПДД также находится не на проезжей части.
Использование термина «газон» в иных спорах
В ходе мониторинга правоприменения была выявлена ещё одна категория споров, в которой широко применяются понятия «газон», «зелёные насаждения» и т.д. Это оспаривание отказа в предоставление земельного участка на основании того, что на участке расположен подобный объект.
Согласно пункту 4 статьи 34 ЗК РФ орган местного самоуправления на основании указанного в пункте 2 настоящей статьи заявления либо обращения исполнительного органа государственной власти, предусмотренного статьей 29 ЗК РФ, с учетом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории.
В соответствии с пунктом 5 этой же статьи исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, в двухнедельный срок со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка принимает решение о предоставлении этого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка заявителю, указанному в пункте 4 настоящей статьи, и направляет ему копию такого решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка.
В развитие указанных положений органами местного самоуправления часто принимаются акты, регламентирующие данную процедуру. Такие акты содержат и основания для отказа в предоставлении земельного участка. Так, например, Городской Думой Петропавловск-Камчатского городского округа Камчатского края было принято Решение от 27.12.2013 № 163-нд «О процедурах и критериях предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, на территории Петропавловск-Камчатского городского округа»
В соответствии с частью 8 статьи 3 Решения №163-нд основаниями для отказа в предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством, являются, в том числе:
-наличие прав третьих лиц на испрашиваемый земельный участок (пункт 4);
-нахождение на испрашиваемом земельном участке инженерных коммуникаций и (или) охранных зон инженерных коммуникаций (при отсутствии согласования) (пункт 8);
-нахождение на испрашиваемом земельном участке зеленых насаждений (деревьев, кустарников), газонов, существующих проездов, дорог, пешеходных связей пункт 10).
Каких-либо определений упомянутых понятий в подобных актах обычно не содержится, в лучшем случае мы видим перечисление тех объектов, которые подразумевались под этими понятиями. А акты органов местного самоуправления содержат лишь ссылку на то, что на спорном участке имеются зелёные насаждения, газон и т.д.
При рассмотрении споров суды в ряде случаев указывают на недопустимость такого подхода, так как он может вести к принятию незаконных решений. Согласно статье 61 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» к зеленому фонду городских поселений относятся территории, на которых расположены лесные и иные насаждения, в том числе в зеленых зонах, лесопарковых зонах, и других озелененных территориях в границах этих поселений.
Охрана зеленого фонда городских и сельских поселений предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды.
На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения.
Приказом Госстроя России от 15.12.1999 №153 утверждены Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации.
Согласно пункту 1.1.1 Правил зеленый фонд города является составной частью природного комплекса города и включает в себя озелененные и лесные территории всех категорий и видов, образующие систему городского озеленения в пределах городской черты, а также озелененные территории, лесные территории за пределами городской черты, если эти территории решениями федеральных органов управления или органов управления субъектов Федерации переданы в ведение местного городского самоуправления для экологической защиты и организации рекреации городского населения.
По смыслу данных норм, ограничения на осуществление деятельности в границах территории, занятой деревьями и кустарниками, могут применяться только в том случае, если данная территория включена в состав зеленого фонда.
«Между тем Департаментом не представлены доказательства того, что испрашиваемый земельный участок находится в границах территории зеленого фонда г. Петропавловск-Камчатского, в пределах которого запрещается хозяйственная и иная деятельность»[17].
Следовательно, одно лишь указание Департамента о наличии на земельном участке зеленых насаждений, без документального подтверждения данного факта, не свидетельствует о правомерности действий уполномоченного органа. Но в ряде случаев суды расценивают указание Департамента или иного уполномоченного органа как достаточное подтверждение того факта, на который в этом указании обозначен[18].
Стоит, к примеру, отметить, что при ссылке Департамента на другое основание отказа – расположение на запрашиваемом участке охранных зон инженерных коммуникаций, суду предоставляются соответствующие доказательства – планы, карты и т.д.[19]
В другом аналогичном споре мы можем наблюдать, какие именно доказательства наличия зелёных насаждений (в том числе газона) принимаются судами:
«Из приложенных к этому акту фотографий следует, что на части участка находится древесно-кустарниковая растительность (л.д. 20-21).
Кроме того, разрешение от 11.10.2012 № 3529 «На производство земляных работ» (л.д. 14), разрешение от 23.12.2010 № 651 (л.д. 71) выданы для производства работ по восстановлению благоустройства территории, расположенной в районе домов № 149, №151 и №153, в частности, обустройство парковки, и не связаны с возведением объектов бытового обслуживания. Факт нахождения на испрашиваемом земельном участке газона также подтверждается разрешением от 11.10.2012 № 3529 «На производство земляных работ» и разрешением от 23.12.2010 № 651[20].
Важно отметить и то, что заявители обращают внимание суда на отсутствие доказательств наличия газона или других зелёных насаждений. Заявители указывают, что проверить данный факт можно только по проекту планировки, содержащего красные линии, и по паспорту на объект озеленения, которые, обычно, в деле отсутствуют. При этом, в соответствии с Приказом Госстроя РФ от 15.12.1999 N 153"Об утверждении Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации" кроме паспорта, в отношении такого объекта могут существовать и ведомости ежегодного осмотра, которые также могут подтвердить наличие газона, кустарника и т.д. Однако такие документы в суды представляются крайне редко. А суды их и не требуют. В некоторых случаях, в качестве доказательства наличия на земельном участке газона принимается указание, что спорный земельный участок является землями общего пользования, на которых расположен газон, без указанных выше документов[21].
[1] Определение ВС РФ от 25 июля 2007 года по делу № 78-Г07-29
[2] Определение ВС РФ от 23 марта 2011 года по делу № 64-Г11-8
[3] Решение Увигского районного суда Удмуртской Республики от 08 декабря 2014 года по делу № 12-180-2014
[4] Решение Приволжского районного суда г. Казани от 20 апреля 2015 года по делу № 12-729-2015
[5] Решение Первомайского районного суда г. Ижевска Удмуртской Республики от 23 июня 2015 года по делу № 12-351-2015; Решение Первомайского районного суда г. Ижевска Удмуртской Республики от 03 июля 2015 года по делу № 12-373-2015
[6] Решение Первомайского районного суда г. Ижевска Удмуртской Республики от 16 июля 2015 года по делу № 12-398-2015
[7] Решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 13 января 2014 года по делу № 12-2-14-12
[8] Решение Первомайского районного суда г. Ижевска Удмуртской Республики от 02 июля 2015 года по делу № 12-368-2015
[9] Решение Октябрьского районного суда г. Ижевска Удмуртской Республики от 12 мая 2015 года по делу № 12-307-2015
[10] Решение Выборгского районного суда г. Санкт-Петербурга от 19 января 2015 года по делу № 12-23-2015
[11] Решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 08 мая 2015 года по делу № 12-447-2015
[12] Определение ВС Республики Татарстан от 17 октября 2012 года по делу № 77-1293-2012; Определение ВС Республики Татарстан от 26 сентября 2012 по делу № 77-1191-2012
[13] Постановление Краснотурьинского городского суда Свердловской области от 08 сентября 2015 года по делу № 12-103-2015
[14] Решение Увигского районного суда Удмуртской Республики от 08 декабря 2014 года по делу № 12-180-2014
[15] Решение Приволжского районного суда г. Казани от 20 апреля 2015 года по делу № 12-729-2015
[16] Определение ВС Республики Татарстан от 18 июня 2014 года по делу № 77-922-2014
[17] Постановление 5 ААС от 05 августа 2015 года по делу № А24-732-2015
[18] Постановление 17 ААС от 25 декабря 2014 года по делу № А50-8738-2014
[19] Постановление 5 ААС от 10 августа 2015 года по делу № А24-93-2015; Постановление 5 ААС от 24 июля 2015 года по делу № А24-35-2015; Постановление 5 ААС от 30 июня 2015 года по делу № А24-5757-2014
[20] Постановление 11 ААС от 13 марта 2015 года по делу № А55-14085-2014
[21] Постановление АС УО от 13 мая 2015 года по делу № А50-8738-2014
