Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» установлено, что лица, виновные в его нарушении, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации[1]. К административной ответственности лицо привлекается на основании положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ)[2].
Редакции статьи 9.1 КоАП РФ свидетельствуют об усилении ответственности за нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий. Значительно увеличен размер административного штрафа, налагаемого за правонарушение; установлена возможность назначения дисквалификации в отношении должностных лиц; для целей привлечения к административной ответственности индивидуальные предприниматели приравнены к юридическим лицам; увеличен срок давности привлечения к административной ответственности до одного года[3].
Назначение административного наказания за грубое нарушение
Максимальный размер установлен за грубые нарушения требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.
В случае нарушения условий лицензии для целей квалификации нарушения по части 3 ст. 9.1 грубым деяние признается в зависимости от содержания положения о лицензировании соответствующего вида деятельности (перечень грубых нарушений определяется применительно к конкретному виду деятельности)[4].
Относительно оценки нарушения требований промышленной безопасности ситуация иная. Требования промышленной безопасности - это условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в Федеральном законе «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность[5].
Требования установлены по отношению к опасным объектам, обязательным мероприятиям, организации технического обслуживания, эксплуатации и, в отличие от условий лицензирования, не содержат перечня грубых нарушений[6].
Применительно к нарушениям требований промышленной безопасности категория «грубое нарушение» достаточно пространно определена в примечании к ст. 9.1 КоАП РФ как нарушение, приведшее к возникновению непосредственной угрозы жизни или здоровью людей [7].
В отдельных случаях реальность угрозы не вызывает сомнений. Например, когда нарушение требований промышленной безопасности при эксплуатации опасного производственного объекта привело к неконтролируемому взрыву нефтепродуктов в резервуаре и гибели людей[8], произошел несчастный случай с работником в результате нарушения правил эксплуатации мостового крана[9]. Однако грубость нарушений не всегда не столь очевидна. К числу грубых судом отнесены, например, нарушение безопасной эксплуатации опасного производственного объекта с учетом близости общественных мест[10], непроведение в установленные сроки технического диагностирования трубопроводов в результате чего снижен уровень промышленной безопасности при эксплуатации объектов такого рода и повышен риск возникновения аварий[11]. Грубым нарушением признается и несоблюдение требований, предъявляемых к документации. Например, в случае если отсутствует документация, подтверждающая проведение контроля после устранения дефектов, не занесены в полном объеме сведения о ремонтных работах, не обеспечено надлежащее ведение и хранение технической документации[12].
В качестве угрозы признаются и вероятные последствия нарушения. Нарушение, в результате которого на опасных производственных объектах произошла «авария, создающая непосредственную угрозу жизни и здоровью людей из-за вероятного размыва и провалов дорожного покрытия»[13]; нарушение в процессе эксплуатации, так как достаточно высока вероятность наступления аварийной ситуации[14], признаны грубыми и квалифицированы в соответствии с частью 3 статьи 9.1 КоАП РФ.
Таким образом, при формальном составе правонарушения наличие последствий нарушения (угрозы наступления) подтверждает грубость нарушения, тем самым, влияет на размер административного штрафа, который может быть назначен за нарушение требований промышленной безопасности[15].
Оценка реальности и значимости угрозы играет ключевую роль и в решении вопроса о назначении административного приостановления деятельности - более строго наказания, альтернативного административному штрафу.
Назначение административного приостановления деятельности правоприменитель связывает с оценкой всех обстоятельств дела, характера совершенного правонарушения, степени допущенных нарушений[16]. По итогам оценки административные и судебные органы не всегда приходят к единому знаменателю. Так, постановлением административного органа о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 9.1 КоАП РФ, обществу назначено наказание в виде административного приостановления деятельности газопровода сроком на 90 суток. Решением арбитражного суда постановление оставлено без изменения, постановлением апелляционной инстанции решение арбитражного суда отменено, постановлением ФАС округа постановление апелляционного суда отменено, решение арбитражного суда оставлено без изменения[17]. ВАС РФ подтвердил правильность выводов апелляционной инстанции относительно реальности угрозы и признал, что обществом грубо нарушены требования промышленной безопасности опасного производственного объекта, что привело к возникновению угрозы для жизни и здоровья людей[18].
Признание нарушения грубым влияет на квалификацию деяния, выбор вида и размера наказания. С точки зрения формальной определенности, квалификация грубости различается в случаях нарушения требований промышленной безопасности и нарушения условий лицензии. Примечательно, что если нарушителем не была переоформлена лицензия, деяние признается грубым нарушением требований промышленной безопасности[19].
Соразмерность назначенного административного штрафа
Положение статьи 9.1 КоАП РФ проверялось Конституционным Судом РФ и было признано не соответствующим Конституции РФ в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования во взаимосвязи с общими правилами применения административных наказаний не допускает назначения административного штрафа ниже низшего предела и не позволяет обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания[20]. С учетом позиции Конституционного Суда РФ в статью 4.1 КоАП РФ были внесены изменения, позволяющие назначить административное наказание ниже низшего предела[21].
Отметим, что в «переходный период» имела место практика значительного снижения судами размеров административных штрафов[22]. В отдельных случаях штрафы, назначенные административным органом, снижались судами в 20 раз со ссылкой на «позицию Конституционного Суда РФ»[23]. Примечательно, что в соответствующих судебных решениях не всегда приводились обстоятельства, на основании которых был снижен размер административного штрафа. Жалобы административных органов на необоснованное снижение по ряду дел оставлены без удовлетворения[24]. Подобная практика явно не отвечала принципу назначения соразмерного наказания.
В настоящий момент, принимая решение о снижении административного штрафа, установленного административным органом, судьи наряду с позицией Конституционного Суда РФ учитывают и условия снижения размера штрафа ниже низшего предела, установленные статьей 4.1 КоАП РФ (размер административного штрафа не может составлять менее половины минимального размера)[25].
Более того, зачастую суд не находит оснований для снижения размера штрафа, назначенного административным органом, ниже низшего предела санкции мотивируя решение характером совершенного правонарушения, защищаемого интереса, необходимостью достижения целей административного наказания.
Также, разрешая вопрос о снижении штрафа ниже низшего предела, судом оценивается достаточность доказательств, свидетельствующих о том, что назначенный размер штрафа (минимальный порог которого предусмотрен положением статьи 9.1 КоАП РФ) является чрезмерным и приводит к ограничению экономической свободы и права собственности лица при его привлечении к административной ответственности[26].
Административное приостановление деятельности
С 1 января 2011 года изменен порядок применения наказания в виде приостановления деятельности субъекта правонарушения. Установлено, что назначать это наказание могут не только судьи, но и уполномоченные органы, и должностные лица (в случае грубого нарушения). Одновременно было отменено ограничение приостановления деятельности максимальным сроком[27].
Выбор правоприменителя в пользу административного приостановления деятельности должен быть ориентирован на его исключительность. Назначение данного наказания законодатель связывает с невозможностью обеспечить достижение цели административного наказания назначением менее строго вида (ст.3.12 КоАП РФ). Соответствующий вывод должен быть мотивирован в постановлении по делу об административном правонарушении. Обстоятельства, создающие угрозу причинения вреда, также должны быть указаны в постановлении[28].
Административное приостановление деятельности в системе мер административного принуждения
Административное приостановление деятельности как мера административного наказания входит в систему мер административного принуждения наряду с временным запретом деятельности. Временный запрет деятельности осуществляется должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности (статья 27.16 КоАП РФ). Не зависимо от окончательно назначенного административного наказания в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении деятельность субъекта может быть временно запрещена.
Нередко нарушение требований безопасности, равно как и условий лицензии допускают работники организации. Привлечение к административной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо (часть 3 статьи 2.1 КоАП РФ). На практике это приводит к тому, что в отношении должностного лица назначается административный штраф, тогда как деятельность юридического лица (работодателя) приостанавливается. Несмотря на то, что реальность непосредственной угрозы жизни и здоровью людей будет единой[29], такой подход соответствует положениям КоАП РФ, позициям ВАС РФ и ВС РФ[30]. Недопустимость применения временного запрета деятельности юридического лица имеет место только в случае, если протокол об административном правонарушении составлен в отношении должностного лица[31].
Учитывая, что временный запрет как мера, обеспечивающая производство, применяется в зависимости от того предусмотрено ли за данное нарушение административное приостановление деятельности, заметим, что достаточно распространенная ошибка в квалификации противоправного деяния позволяет осуществить временный запрет деятельности при формальном соблюдении требований статьи 27.16 КоАП РФ.
Верховный Суд РФ разъяснил, что в тех случаях, когда административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) или с нарушением предусмотренных в нем условий помимо общих норм, содержащихся в частях 2 и 3 статьи 14.1 КоАП РФ, установлена другими статьями КоАП РФ, действия лица подлежат квалификации по специальной норме. То есть нарушение условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов надлежит квалифицировать по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ[32].
Разрешая дела, связанные с осуществлением деятельности без лицензии, судебные и административные органы исходят из того, что действия по эксплуатации опасных производственных объектов без лицензии (в том числе, если лицензия не переоформлена) образуют состав правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 9.1 КоАП РФ[33].
Вместе с тем имеет место и иная практика. Так, решение административного органа о квалификации нарушения, которое выразилось в осуществлении деятельности без лицензии эксплуатация сети газопотребления, по части 1 статьи 9.1 признано ошибочным. Несмотря на специальный характер части 1 статьи 9.1 КоАП РФ, отсутствие лицензии судом квалифицировано как деяние, посягающее на установленный порядок осуществления предпринимательской деятельности[34].
Спорная квалификация нарушений по специальной норме статьи 9.1 КоАП РФ против части 2,3 статьи 14.1 КоАП РФ связана с допустимостью применения временного запрета, в качестве меры обеспечивающей производство по делу об административном правонарушении. В соответствии с часть 1 статьи 27.16 КоАП РФ временный запрет деятельности может применяться, если за совершение административного правонарушения возможно назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности. Санкция части 2 статьи 14.1 КоАП РФ, в отличие от санкции части 3 статьи 9.1 КоАП РФ административное приостановление деятельности не предусматривает.
Кроме того, разрешая спорную квалификацию в пользу общей нормы, суды ссылаются на недопустимость переквалификации (с учетом значительного ухудшения положения привлеченного к ответственности лица)[35].
Исполнение административного приостановления деятельности
Применение административного приостановления деятельности нацелено на побуждение своевременного устранение нарушения. Досрочное прекращение исполнения возможно при наличии условий, предусмотренных КоАП РФ (часть 3 ст. 3.12 КоАП РФ). Заключение должностного лица об устранении замечаний не обязательно для суда, однако судебное решение должно быть мотивировано. При этом в случае, если имело место досрочное прекращение исполнения административного приостановления, убытки в пользу хозяйствующего субъекта не подлежат взысканию[36].
Освобождение от исполнения административного наказания в силу малозначительности и отмены закона
Диспозиции положений статьи 9.1 КоАП РФ носят бланкетный характер и устанавливают ответственность за нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий, которые установлены соответствующими нормативными правовыми актами, в том числе подзаконными актами федеральных органов исполнительной власти[37]. В этой связи отмену или изменение установленного порядка (отмену требования, устранение обязанности) следует рассматривать как обстоятельство, смягчающее или отменяющее административную ответственность или иным образом улучшающее положение лица[38]. Вместе с тем, далеко не во всех случаях административные и судебные органы признают отмену / изменение отраслевой нормы, определяющей требования промышленной безопасности условием устранения / смягчения ответственности[39].
Административное наказание к лицу не применяется и в случае признания деяния малозначительным. Учитывая формальный состав правонарушений, наличие потенциальной угрозы жизни и здоровья людей применение малозначительности к нарушениям требований промышленной безопасности при первом приближении представляется спорным. Тем не менее, формулировка статьи 2.9 КоАП РФ не содержит критериев признания деяния малозначительным, Конституционный Суд РФ признал допустимость такого подхода с учетом практики ее судебного толкования, конкретизирующего условия освобождения от административной ответственности[40].
Вместе с тем, добровольное устранение нарушений не свидетельствует о малозначительности, а, следовательно, может лишь смягчить наказание, не освобождая от него[41].
[1] Статья 17 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" // http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 28.11.2015)
[2]Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 03.11.2015) // http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 28.11.2015)
[3] Федеральный закон от 23.07.2010 № 171-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"// http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 28.11.2015)
[4] Например, Постановление Правительства РФ от 10.06.2013 № 492 (ред. от 15.04.2014) "О лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности" (вместе с "Положением о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности")
[5] Часть 1 статьи 3 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" // http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 28.11.2015)
[6] Например, Постановление Правительства РФ от 10.03.1999 № 263 (ред. от 30.07.2014) "Об организации и осуществлении производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте", Приказ Ростехнадзора от 15.11.2013 № 542 "Об утверждении федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила безопасности сетей газораспределения и газопотребления", Приказ Ростехнадзора от 21.11.2013 № 558 "Об утверждении федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила безопасности для объектов, использующих сжиженные углеводородные газы"
[7] Под грубым нарушением требований промышленной безопасности опасных производственных объектов понимается нарушение требований промышленной безопасности, приведшее к возникновению непосредственной угрозы жизни или здоровью людей. Понятие грубого нарушения условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов устанавливается Правительством Российской Федерации в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.
[8] Административный штраф был назначен в размере 750000 рублей. Суды поддержали позицию административного органа. См.: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 28.03.2012 по делу № А24-2941/2011, Определение ВАС РФ от 17.07.2012 № ВАС-9248/12 по делу № А24-2941/2011
[9] Решение Пермского краевого суда от 26.09.2014 по делу № 7-1131-2014-21-671-2014
[10] Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.12.2013 по делу № А56-35951/2013 Постановлением ФАС СЗО от 28.04.2014 № Ф07-2105/2014 оставлено без изменения
[11] Постановление ФАС СЗО от 24.12.2012 г. по делу № А56-19742/2012
[12] Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 30.07.2013 по делу № А56-27516/2013 оставлено без изменения Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.10.2013 по делу № А56-27516/2013, Постановление ФАС СЗО от 31.01.2014 № Ф07-11175/2013 по делу № А56-27516/2013
[13] Постановление ФАС СЗО от 31.01.2014 № Ф07-11175/2013 по делу № А56-27516/2013
[14] Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.12.2013 по делу № А56-35951/2013
[15] Часть 1 и 3 статьи 9.1 КоАП РФ
[16] Решение Московского городского суда от 06.02.2015 по делу № 7-774/15
[17] Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 04.05.2012 г., Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2012 г., Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20.09.2012
[18] Определение ВАС РФ от 10.01.2013 № ВАС-17648/12 по делу № А32-1926/2012
[19] Постановление ФАС СЗО от 24.12.2012 г. по делу № А56-19742/2012
[20] Постановление Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2014 № 4-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 и 19.7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Арбитражного суда Нижегородской области и жалобами обществ с ограниченной ответственностью "Барышский мясокомбинат" и "ВОЛМЕТ", открытых акционерных обществ "Завод "Реконд", "Эксплуатационно-технический узел связи" и "Электронкомплекс", закрытых акционерных обществ "ГЕОТЕХНИКА П" и "РАНГ" и бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики "Детская городская больница N 3 "Нейрон" Министерства здравоохранения Удмуртской Республики"
[21] Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 515-ФЗ "О внесении изменений в статью 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"// http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 28.11.2015)
[22] Имеется в виду период с момента принятия решения Конституционным Судом РФ до внесения соответствующих изменений в статью 4.1 КоАП РФ
[23]Решение Арбитражного суда Иркутской области от 12.08.2014 по делу № А19-7735/2014, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 10.10.2014 года по тому же делу, Решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 02.10.2014 по делу № А74-1986/2014
[24] Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 23.12.2014 № Ф02-5741/2014 по делу № А19-7735/2014, Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 05.11.2014 по делу № А74-1986/2014; Постановления Третьего арбитражного апелляционного суда от 28.08.2014 и Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 05.11.2014 по делу № А74-1986/2014, Определение Верховного Суда РФ от 21.05.2015 № 302-АД15-4500
[25] Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 03.04.2015 № Ф01-864/2015 по делу № А28-10632/2014, Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 29.05.2015 № 02АП-3689/2015 по делу № А82-16982/2014, Постановление Волгоградского областного суда от 25.11.2014 по делу № 7а-1014/14
[26] Решение Арбитражного суда Ивановской области от 14.07.2015 по делу № А17-3808/2015 оставлено в силе Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 01.10.2015 № 02АП-7446/2015; Решение Арбитражного суда Костромской области от 16.01.2014 по делу № А31-11236/2013 оставлено без изменения Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 26.03.2014
[27] Федеральный закон от 23.07.2010 № 171-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"// http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 28.11.2015)
[28] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», Решение Свердловского областного суда от 05.12.2011 по делу № 71-447/2011
[29] Решение Пермского краевого суда от 26.09.2014 по делу № 7-1131-2014-21-671-2014
[30] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 № 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", Постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 (ред. от 10.11.2011) "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (п.16)
[31] Постановление ФАС Дальневосточного округа от 27.08.2009 № Ф03-4159/2009
[32] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.10.2006 № 18 (ред. от 09.02.2012) "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"
[33] Постановление ФАС СЗО от 24 декабря 2012 г. по делу № А56-19742/2012, Постановление ФАС СЗО от 18.04.2013 по делу № А66-8995/2012, Постановление ФАС СЗО от 17.04.2013 по делу № А66-8997/2012
[34] Решение Арбитражного суда Ярославской области от 08.05.2014 по делу № А82-2236/2014, Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28.10.2014 по делу № А82-2236/2014, оставлено без изменения Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 15.07.2014 по делу № А82-2236/2014, Постановление Верховного Суда РФ от 02.03.2015 № 301-АД14-9043 по делу № А82-2236/2014
[35] В соответствии с пунктом 20 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"
[36] Определение Верховного Суда РФ от 24.07.2015 № 305-КГ15-7976 по делу № А40-90208/2014
[37] Например, Приказ Ростехнадзора от 15.11.2013 № 542 "Об утверждении федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила безопасности сетей газораспределения и газопотребления", Приказ Ростехнадзора от 21.11.2013 № 558 "Об утверждении федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила безопасности для объектов, использующих сжиженные углеводородные газы"
[38] В соответствии со статьей 1.7 КоАП РФ
[39] Постановлением Верховного Суда РФ от 31.01.2013 № 11-АД12-14 отменены решения административного органа, нижестоящих судов, производство по делу о привлечении к административной ответственности за нарушение требований промышленной безопасности прекращено на основании пункта 5 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ в связи с отменой закона, установившего административную ответственность.
[40] Определение Конституционного Суда РФ от 29.05.2014 № 1013-О
[41] Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2014 по делу № А56-53544/2013, Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.06.2013 по делу № А57-37/2013 (Постановлением ФАС Поволжского округа от 20.08.2013 оставлено без изменения), Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.06.2013 по делу № А66-3099/2013 (Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 01.10.2013 оставлено без изменения).
