Мониторинг правоприменения

В связи с принятием Постановления Президиума ВАС РФ от 28.06.2011 № 913/11 по делу № А27-4849/2010 (далее – Постановление ВАС РФ № 913/11) была решена определенная часть проблем, связанных с оспариванием кадастровой стоимости земельных участков, внесенной в государственный кадастр недвижимости (далее – ГКН), по причине её несоответствием рыночной стоимости. В первую очередь ВАС РФ установил, что кадастровая стоимость земельного участка может быть определена исходя из его рыночной стоимости. Во-вторых, ВАС РФ определил процессуальную форму, в рамках которой необходимо осуществлять оспаривание кадастровой стоимости. Ранее заявители шли по пути оспаривания отчета оценщика о государственной кадастровой оценке земельных участков либо акта исполнительного органа субъекта РФ об утверждении результатов государственной кадастровой оценки, либо действий кадастровых органов по внесению сведений о кадастровой стоимости в ГКН. Каждый из этих способов обладал рядом недостатков, в результате чего ВАС РФ констатировал, что «требование, предъявленное к органу кадастрового учета, осуществляющему в том числе и функции по государственной кадастровой оценке, подлежит рассмотрению по общим правилам искового производства», «причем сами по себе достоверность кадастровой стоимости земельного участка и законность нормативного акта о ее утверждении предметом оспаривания в этом случае не являются».
Заинтересованные лица получили четкие ориентиры по вопросу о том, как оспаривать кадастровую стоимость земельного участка – посредством предъявления иска об установлении кадастровой стоимости земельного участка, равной его рыночной стоимости. Но этим решением проблемы не исчерпались, а в определенной степени оно спровоцировало возникновение новых вопросов.
Несмотря на приведенную позицию ВАС РФ в некоторых случаях заинтересованные лица продолжают предъявлять требования, направленными на приведение кадастровой стоимости в соответствие с рыночной в форме заявлений о признаний тех или иных действий (бездействий) незаконными:
 о признании незаконными действий Росреестра по организации государственной кадастровой оценки земель, акта субъекта РФ, которым были утверждены результаты государственной кадастровой оценки и средние уровни кадастровой стоимости ;
 о признании незаконными действий, выраженных в установлении кадастровой стоимости и о признании недействительной кадастровой стоимости земельного участка ;
 о понуждении Росреестра к установлению кадастровой стоимости равной рыночной и понуждении Росреестра внести новую кадастровую стоимость в государственной кадастр недвижимости ;
 о признании незаконным отказа филиала ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по соответствующему субъекту (далее – Кадастровая палата) во внесении изменений в ГКН на основании предоставленного отчета оценщика об установлении рыночной стоимости .
В первом случае суды трех инстанций отказали в удовлетворении требований истца в связи с тем, что им был выбран ненадлежащий способ защиты своих прав, поскольку ему следовало обратиться с иском, как это предусмотрено Постановлением ВАС РФ № 913/11. В остальных трех случаях суды первой и апелляционной инстанции также отказали в удовлетворении требований по мотиву выбору неверного способа защиты. Однако суды кассационной инстанции посчитали возможным вслед за ВАС РФ выявить существо заявленных требований и пришли к выводу, что они имеют своим предметом изменение внесенной в государственный кадастр недвижимости органом кадастрового учета кадастровой стоимости земельного участка на его рыночную стоимость, а не оспаривание соответствующих действий (бездействий). Следовательно, такие требования, подлежат рассмотрению по общим правилам искового производства. На основании этого решения судов первой и апелляционной инстанций были отменены.
Второй подход представляется в большей степени отвечающим логике, заложенной в Постановлении ВАС РФ № 913/11 – в данном случае суд обязан выявить право, защиту которого стремится получить истец, и на этом основании определить существо заявляемого требования.
В качестве заявителей, как правило, выступают либо собственники земельных участков , либо их арендаторы . Во втором случае обязательно привлечение к участию в деле публично-правового образования, выступающего собственником соответствующего участка, в лице того или иного органа, поскольку решение по делу будет влиять на размер арендной платы . В противном случае решение может быть отменено . В то же время, в ситуациях, когда с иском обращается собственник земельного участка, муниципальные образования, являющиеся получателями земельного налога, не признаются лицами, имеющими процессуальную заинтересованность в исходе дела об установлении кадастровой стоимости , хотя данные решения и могут привести к уменьшению налоговых доходов бюджета муниципального образования. Этот подход следует признать правильным, поскольку в данном случае контроль за установлением экономически обоснованной кадастровой стоимости, составляющей налоговую базу по земельному налогу, осуществляется участвующим в деле органом кадастрового учета, а также судом, оценивающим представленные доказательства рыночной стоимости участка на предмет достоверности.
В некоторых округах обязательным участником дела об установлении кадастровой стоимости признается администрация субъекта РФ, поскольку она принимает непосредственное участие в процессе определения и утверждения кадастровой стоимости земель на территории субъекта . Заметим, что, по мнению ВАС РФ, в рамках дела об установлении кадастровой стоимости равной рыночной, сами по себе достоверность кадастровой стоимости земельного участка и законность нормативного акта о ее утверждении предметом оспаривания не являются. В этом аспекте обоснованность требования об обязательном привлечении к участию в деле администрации субъекта РФ вызывает серьезные сомнения.
Само оспаривание кадастровой стоимости обусловлено тем, что она определяется методами массовой оценки , индивидуальная оценка проводится лишь там, где невозможно применить методы массовой оценки. Массовая оценка имманентно предполагает игнорирование ряда индивидуальных признаков земельного участка и смещение акцентов исследования на типовые характеристики участка: целевое назначение, вид разрешенного использования и др. В результате рыночная (кадастровая) стоимость конкретного земельного участка определяется лишь приблизительно. Если приблизительная кадастровая стоимость оказывается завышенной, у частных лиц возникает заинтересованность в её снижении посредством установления действительной рыночной стоимости соответствующего участка в судебном порядке. Таким образом, в рамках судебного разбирательства по существу рассматривается вопрос об уточнении кадастровой стоимости земельного участка с приблизительной рыночной стоимости, определенной методами массовой оценки до реальной рыночной стоимости конкретного земельного участка. Однако определение лишь приблизительной стоимости, с точки зрения действующего регулирования, является правомерным в связи со «сложностью стоявших перед законодателем задач в условиях несформированного рынка земли в Российской Федерации» . Поэтому обязательное привлечение к участию в деле администрации субъекта, которая правомерно утвердила приблизительную стоимость в ходе государственной кадастровой оценки, лишь уточняемую, но не оспариваемую в ходе судебного разбирательства сложно признать обоснованным.
В отношении субъектного состава участников дел об оспаривании кадастровой стоимости, необходимо внимание на фигуру ответчика. В этом вопросе подходы судов разнятся. В одних случаях суды указывают, что ответчиком должна выступать Кадастровая палата . Это объясняется тем, что на основании приказами Росреестра федеральные государственные учреждения «Земельная кадастровая палата» по субъектам РФ наделены полномочиями по ведению государственного кадастра недвижимости. В дальнейшем, приказами Росреестра федеральные государственные учреждения «Земельная кадастровая палата» по субъектам РФ были присоединены к ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии». На территории всех субъектов РФ созданы филиалы ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии», в полномочия которых входит ведение ГКН. Таким образом на настоящий момент Кадастровая палата является органом, реализующим функции кадастрового учета и именно она является непосредственным исполнителем по внесению сведений о кадастровой стоимости земельного участка в ГКН.
В других случаях суды считают необходимым привлечение в качестве ответчика помимо Кадастровой палаты само управление Росреестра по соответствующему субъекту . В качестве основания к этому указывается либо то, что Росреестр, функция которого делегирована, сохраняет контрольные полномочия в отношении Кадастровой палаты и не перестает являться органом кадастрового учета, либо то, что Росреестр являлся органом, осуществляющим кадастровый учет и государственную кадастровую оценку земель в период определения спорной кадастровой стоимости земельного участка.
Также иногда в качестве ответчика привлекается только управление Росреестра по соответствующему субъекту , а в некоторых округах помимо прочих ответчиком указывается организация, проводившая оценку в ходе государственной кадастровой оценки земель .
При установлении фигуры надлежащего ответчика по иску об установлении кадастровой стоимости равной рыночной следует учитывать, что сами по себе достоверность кадастровой стоимости земельного участка и законность нормативного акта о ее утверждении предметом оспаривания в этом случае не являются. Действия, связанные с проведением государственной кадастровой оценки и утверждением её результатов, в рассматриваемых ситуациях являются законными. Предъявление иска провоцируется тем, что по результатам этих законных действий устанавливается лишь приблизительная рыночная стоимость, которая может нуждаться в уточнении. Поэтому при выборе надлежащего ответчика не имеет значения, кто отвечал за кадастровый учет и кадастровую оценку в период, когда определялась уточняемая кадастровая стоимость, поскольку действия этого органа не ставятся под сомнение как незаконные или необоснованные. По этой же причине нет оснований для привлечения в качестве ответчика организации, проводившей оценку.
Исходя из текста Постановления ВАС РФ № 913/11 можно прийти к выводу, что иск об изменении кадастровой стоимости следует предъявлять к «органу кадастрового учета, осуществляющему в том числе и функции по государственной кадастровой оценке». Привлечение именно этого органа оправдано специализацией его деятельности. Характер профессионально выполняемых им публичных функций по государственной кадастровой оценке обеспечивает осуществление квалифицированного контроля за устанавливаемой в ходе судебного разбирательства экономически-обоснованной кадастровой стоимостью земельного участка. Поэтому в качестве ответчика следует привлекать то лицо, которое фактически выполняет данные функции в период судебного разбирательства, а не то, которое выполняло их в прошлом.
С учетом сказанного наиболее обоснованным представляется привлечение в качестве ответчика Кадастровой палаты по соответствующему субъекту.
В отношении используемых доказательств с учетом того, что предметом требования заявителей является установление кадастровой стоимости равной рыночной, несложно предположить, что основное доказательство по таким делам – отчет о рыночной стоимости земельного участка. В некоторых случаях для вынесения положительного решения суду достаточно предоставленного истцом внесудебного отчета о рыночной стоимости участка , в других случаях в дополнение к отчету, представленному истцом, назначается судебная экспертиза по установлению рыночной стоимости земельного участка .
В соответствии с абз. 18 ст. 24.19 Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон об оценочной деятельности) к заявлению о пересмотре кадастровой стоимости прилагаются положительное экспертное заключение о соответствии отчета об оценке рыночной стоимости объекта оценки требованиям законодательства РФ. В связи с этим в ряде случаев уже при обращении в суд помимо отчета заявители представляют и экспертное заключение на данный отчет , кроме того, в рамках судебного разбирательства, вместо проведения экспертизы по установлению рыночной стоимости земельного участка, суды иногда назначают экспертизы о соответствии отчета установленным требованиям .
Более того, в ряде дел встречается указание на то, что при оспаривании кадастровой стоимости отчет о рыночной стоимости земельного участка является допустимым доказательством если дополнительно представлено экспертное заключение, подтверждающее соответствие данного отчета требованиям законодательства РФ . Как правило, к такому выводу суды приходят при наличии существенного расхождения между установленной по результатам государственной кадастровой оценки кадастровой стоимости и отраженной в отчете рыночной стоимостью земельного участка .
В связи с этим необходимо отметить следующее. Системное толкование абз.абз. 7, 13 и 18 ст. 24.19 Закона об оценочной деятельности позволяет прийти к выводу, что требование о представлении экспертного заключения, подтверждающего соответствие отчета установленным требованиям относится только к процедуре административно-правового оспаривания кадастровой стоимости посредством подачи заявления в комиссию по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости. Следовательно, положение абз. 18 ст. 24.19 Закона об оценочной деятельности не может рассматриваться как задающее критерии допустимости доказательств в рамках судебного спора о пересмотре кадастровой стоимости.
В то же время, как справедливо указано в Постановлении ВАС РФ № 913/11, при существенном расхождением между кадастровой стоимостью спорного земельного участка и его рыночной стоимостью, определенной в отчете, подготовленном оценщиком по заказу общества, суд вправе назначить экспертизу этого отчета в целях его проверки при соблюдении правил АПК РФ.
В связи со сказанным экспертное заключение, подтверждающее соответствие отчета о рыночной стоимости участка установленным требованиям, не может быть признано необходимым условием допустимости данного отчета, как доказательства по делам об установлении кадастровой стоимости участка равной рыночной.
Следующая проблема – это определение момента, по состоянию на который следует устанавливать рыночную стоимость земельного участка в ходе пересмотра кадастровой. В соответствии с абз. 2 ст. 24.19 Закона об оценочной деятельности в случае оспаривания результатов определения кадастровой стоимости рыночная стоимость объекта недвижимости должна быть установлена на дату, по состоянию на которую была установлена его кадастровая стоимость. Что следует понимать под датой установления кадастровой стоимости? В большинстве случаев суды отождествляют её с датой оценки, то есть датой, по состоянию на которую определялась кадастровая стоимость в ходе государственной кадастровой оценки земель . Как правило, эта дата отражается в отчетах и актах об утверждении результатов государственной кадастровой оценки, а в противном случае может быть определена как дата формирования перечня объектов недвижимости для целей проведения государственной кадастровой оценки .
Вместе с тем в судебной практике встречается и иная позиция, в рамках которой предлагается разграничивать дату установления и дату определения кадастровой стоимости . Датой определения кадастровой стоимости является как раз дата оценки, в то время как под датой установления предлагается понимать дату возникновения правоотношений, связанных с конкретной кадастровой стоимостью земельного участка. Таким образом, датой установления кадастровой стоимости является дата вступления в законную силу акта субъекта РФ об утверждении кадастровой стоимости земельных участков. Однако в этом случае даты определения кадастровой стоимости и рыночной стоимости будут расходиться, в то же время «сопоставимыми, сравнимыми результаты таких оценок будут только тогда, когда стоимость участка и в том и в другом отчете определена на одну и ту же дату» . Поэтому данный подход нельзя признать соответствующим ст. 24.19 Закона об оценочной деятельности.
Во многих делах судами принималась рыночная стоимость, определенная не на дату установления кадастровой стоимости, а на дату проведения оценки независимым оценщиком . В ряде случаев это было обосновано тем, что положения ст. 24.19 Закона об оценочной деятельности не могли быть применены к спорным правоотношениям .
В практике встречаются также позиции о возможности определения рыночной стоимости на дату принятия акта субъекта РФ об утверждении кадастровой стоимости и на дату утверждения акта определения кадастровой стоимости управлением Росреестра , однако серьезного обоснования в текстах судебных актов такие подходы не получили.
Очевидно, что рыночная стоимость земельного участка может значительно отличаться в зависимости от того, на какую дату её определять, поэтому решение данной проблемы существенным образом затрагивает и интересы частных лиц, и интересы публично-правовых образований. В то же время данная проблема тесно связана с вопросом о том, как применяется новая кадастровая стоимость, внесенная в ГКН на основании судебного акта: только на будущее время или может применяться и ретроспективно?
Доминирующий подход судебной арбитражной практики состоит в том, что кадастровая стоимость равная рыночной вносится в ГКН на основании вступившего в законную силу судебного акта, а потому действует только на будущее время .
Так, п. 11 ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Закон о ГКН) предусмотрено, что в ГКН вносятся в том числе сведения о кадастровой стоимости объекта недвижимости.
В соответствии с ч. 5 ст. 4 Закона о ГКН сведения вносятся в ГКН органом кадастрового учета на основании поступивших в этот орган в установленном законом порядке документов.
Согласно ч. 3 ст. 66 Земельного кодекса Российской Федерации в её истолковании, данном в Постановлении ВАС РФ № 913/11 в случаях определения рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость этого земельного участка устанавливается равной его рыночной стоимости.
Статьей 24.19 Закона об оценочной деятельности предусмотрена возможность оспаривания в судебном порядке результатов кадастровой оценки соответствующего земельного участка по мотиву их несоответствия рыночной стоимости.
Таким образом, определение судебным актом рыночной стоимости земельного участка является основанием для внесения такой стоимости в качестве новой кадастровой стоимости в государственный кадастр недвижимости с момента вступления в силу судебного акта.
Следствиями данной позиции выступает невозможность пересчета величины налогов и арендной платы за период до вступления в силу судебного акта , а также невозможность пересмотра кадастровой стоимости в случаях, если к моменту удовлетворения иска заявитель перестал быть заинтересованным лицом: заявитель утратил право аренды или участок уже был снят с кадастрового учета (удовлетворение иска не сможет привести к защите его прав).
Следует отметить, что в некоторых случаях судами принимаются решения, в резолютивной части которых содержится указание на установлении кадастровой стоимости «по состоянию на» дату её первоначального определения . Это может рассматриваться в качестве основания для придания кадастровой стоимости, установленной таким решением ретроактивного характера , хотя встречается и обратный подход . Тем не менее, в большинстве случаев подобные решения изменяются судами вышестоящих инстанций с указанием на то, что кадастровая стоимость может быть установлена только на будущее время .
Вопросы о том, на какую дату следует определять рыночную стоимость земельного участка и как применяется новая кадастровая стоимость, установленная решением суда, во времени, взаимосвязаны в аспекте концепции, лежащей в основе пересмотра кадастровой стоимости. Что представляет собой пересмотр кадастровой стоимости – её оспаривание или её актуализацию?
Если пересмотр кадастровой стоимости возможен только в форме её оспаривания, то рыночная стоимость должна определяться на ту же дату, по состоянию на которую определялась и кадастровая, поскольку, оспаривая, заинтересованное лицо указывает на то, что кадастровая стоимость на тот момент была определена неправильно, а потому должен доказать какая стоимость была правильной на тот же самый момент. С другой стороны, концепция оспаривания предполагает, что новая кадастровая стоимость должна применяться ретроспективно, с момента внесения оспоренной кадастровой стоимости в ГКН, так как заинтересованное лицо доказало её экономическую необоснованность.
С другой стороны, если пересмотр кадастровой стоимости возможен и в форме актуализации сведений, содержащихся в ГКН, то рыночная стоимость может определяться и на текущую дату, то есть дату проведения оценки независимым оценщиком. В этом случае новая кадастровая стоимость, очевидно, может действовать только на будущее время.
Статья 24.19 Закона об оценочной деятельности и по своему названию и по нормативному тексту основана на концепции оспаривании кадастровой стоимости, что не вызывает особых сомнений. Этим и предопределен абз. 2 этой статьи, предписывающий устанавливать рыночную стоимость на ту же дату, на которую была определена стоимость кадастровая. Однако означает ли это, что пересмотр в форме актуализации не предусмотрен действующим законодательством. Отнюдь.
Обратим внимание на ч. 3 ст. 66 Земельного кодекса РФ, согласно которой в случаях определения рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость этого земельного участка устанавливается равной его рыночной стоимости. Значение данной части в её истолковании окружными арбитражными судами было сужено до оспаривания кадастровой стоимости, она стала восприниматься исключительно в контексте ст. 24.19 Закона об оценочной деятельности. Однако если мы взглянем на её текст еще раз, то обнаружим, что он существенно шире и охватывает пересмотр кадастровой стоимости не только в форме её оспаривания, но и в форме её актуализации.
Согласно ст. 4 Закона о ГКН одним из принципов ведения ГКН выступает непрерывная актуализация содержащихся в нем сведений. Государство заинтересовано в том, чтобы, в том числе, сведения о кадастровой стоимости объектов недвижимости были максимально актуальны. Но поскольку ежедневный пересмотр кадастровой стоимости сопряжен с несоразмерными материальными затратами, государство установило необходимость пересмотра не реже чем раз в пять лет , это однако не исключает того, что кадастровая стоимость, по возможности, должна быть как можно более актуальна. Достижению, в частности, этой цели служит ч. 3 ст. 66 Земельного кодекса – заинтересованное лицо может в любой момент обновить сведения о кадастровой стоимости земельного участка, установив его реальную рыночную стоимость на текущий момент. Данные положения по своему буквальному смыслу не только не привязаны к оспариванию кадастровой стоимости, но и предполагают возможность многократной актуализации сведений о кадастровой стоимости .
Текст Постановления ВАС РФ № 913/11 не позволяет однозначно сказать, на каком из подходов к пересмотру кадастровой стоимости основывался ВАС РФ при формулировании соответствующих выводов. Однако, следует подчеркнуть, что ВАС РФ не мог применить положения ст. 24.19 Закона об оценочной деятельности, основанной на концепции оспаривания кадастровой стоимости, в силу уже упоминаемой ч. 1 ст. 5 Закона № 167-ФЗ. Поэтому свои заключения он основывал на общих положениях ч. 3 ст. 66 Земельного кодекса РФ о пересмотре кадастровой стоимости. В этом смысле указание на то, что «установление судом рыночной стоимости земельного участка должно являться основанием для обязания органа кадастрового учета внести такую стоимость в качестве новой кадастровой стоимости в государственный кадастр недвижимости с момента вступления в силу судебного акта» может быть истолковано, как основывающееся на концепции актуализации, а не оспаривания кадастровой стоимости.
Таким образом, существующие подходы судебной арбитражной практики основаны на неверном понимании ч. 3 ст. 66 Земельного кодекса, как предполагающей альтернативное существование двух моделей пересмотра кадастровой стоимости: в результате оспаривания и в результате актуализации. Только в одном решении суд учел данное обстоятельство .
Решение суда по иску об оспаривании (а не актуализации) кадастровой стоимости может и должно иметь только ретроактивное действие. Подобно тому, как решение об исправлении технической ошибки предполагает применение исправленных сведений с момента первоначального внесения ошибочных, в том числе и в отношении определения кадастровой стоимости , так и решение по делу, в рамках которого заявитель доказал экономическую необоснованность изначально внесенной кадастровой стоимости, предполагает применение новой кадастровой стоимости с момента внесения первоначальной. Заметим, что положения абз. 3 ст. 24.20 Закона об оценочной деятельности, согласно которому сведения о кадастровой стоимости используются для целей, предусмотренных законодательством РФ, с момента их внесения в ГКН, не порочат сделанный вывод, поскольку по своему смыслу предполагают момент первоначального внесения.
Только придание ретроспективного характера новой кадастровой стоимости, определенной по результатам оспаривания, способно привести к полному восстановлению прав заявителей в части пересчета земельного налога и арендной платы, определенных исходя из экономически необоснованного размера кадастровой стоимости.
По итогам сказанного можно прийти к выводу, что проблемы, связанные с государственной кадастровой оценкой земли далеко не исчерпаны. Большинство из обозначенных проблем могут быть решены посредством судебного толкования существующих положений законодательства со стороны ВАС РФ. Что касается вопроса о разграничении моделей пересмотра кадастровой стоимости, то, на наш взгляд, он нуждается в более пристальном изучении и получении четкого законодательного урегулирования.
В заключение необходимо обратить внимание на Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июля 2013 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 5 и статьи 391 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Омскшина», в котором Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации об утверждении кадастровой стоимости земельных участков в той части, в какой они порождают правовые последствия для граждан и их объединений как налогоплательщиков, действуют во времени в том порядке, который в Налоговом кодексе Российской Федерации определен для вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах.
Практика применения данного подхода на настоящий момент еще только формируется, но, несомненно, что он будет иметь серьезное значение для всей системы государственной кадастровой оценки земель.