Рабочей группой проекта «Мониторинг правоприменения» в области «Образовательное право» были исследованы основания и причины, по которым нарушаются или ограничиваются права граждан на получение общедоступного и бесплатного образования, в частности, порядка проведения Единого государственного экзамена в отношении его организаторов, руководителей пунктов проведения, экзаменуемых. В целях изучения юридической техники правовых актов и возможных проблем в процессе правоприменения, были произведены первоначальный отбор, обобщение, анализ правоприменительной практики, а также отдельных законодательных и подзаконных актов (в том числе утративших силу позднее вступления в юридическую силу федерального закона «Об образовании в Российской Федерации») по указанной проблематике.
Приказ Министерства образования и науки РФ от 11 октября 2011 г. № 2451 «Об утверждении порядка проведения Единого государственного экзамена» выступил в качестве основания обобщения правоприменительной практики, осуществляемой экспертной группой в течение сентября-декабря 2013 г. до момента утраты данным нормативным правовым актом юридической силы 26 декабря 2013 г. вследствие принятия Приказа Министерства образования и науки РФ от 26 декабря 2013 г. № 1400 «Об утверждении Порядка проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования». Обобщение репрезентативных решений позволит в одном из последующих отчётов экспертной группы, основываясь на правоприменительных решениях после выполнения процедуры ГИА (ранее использовался термин – ЕГЭ) 2014 г., сделать положительные и (или) отрицательные выводы об устранении нормотворцем в действующем в настоящий момент Порядке потенциальных пробелов, находивших место в предшествующем и анализируемом нами Порядке. Обобщение правоприменительной практики позволяет нам выделить актуальные и в настоящий момент две линии признания действия или бездействия должностных лиц, ответственных за проведения экзамена, противоправным или не обладающим подобным качеством, а значит добросовестным. Один из последующих отчётов экспертной группы будет посвящён анализу действующего Приказа Министерства образования и науки РФ от 26 декабря 2013 г. № 1400 «Об утверждении Порядка проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования» и появившейся на основании действия его норм правоприменительной практики на предмет повторного выявления отмеченных в настоящем отчёте пробелов и указанных, расходящихся по некоторым проблемам, направлений правоприменительной практики.
Предметом исследования также выступали решения первой и инстанций органов судебной власти Белгородской области, Вологодской области, Волгоградской области, Еврейской автономной области, Курской области, Ленинградской области, Липецкой области, Московской области, Орловской области, Республики Коми, Республики Саха (Якутия).
Вид правоприменительного судебного производства – общая юрисдикция, гражданское судопроизводство; тип найденных правоприменительных решений: постановление, решение; количество правоприменительных решений по заявленной проблематике раздела: 33.
Проблемы, выявленные в ходе мониторинга правоприменительной практики и соответствующие им позиции правоприменительных органов государственной власти
Согласно нормам Приказа Министерства образования и науки РФ от 11 октября 2011 г. № 2451 «Об утверждении порядка проведения Единого государственного экзамена» (утратившего юридическую силу 26 декабря 2013 г. вследствие принятия Приказа Министерства образования и науки РФ от 26 декабря 2013 г. № 1400 «Об утверждении Порядка проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования»), во время экзамена участники ЕГЭ не вправе общаться друг с другом, свободно перемещаться по аудиториям пунктов проведения экзаменов, пользоваться справочными материалами. Участникам ЕГЭ и лицам, привлекаемым к его проведению, запрещается иметь при себе и использовать средства связи и электронно-вычислительной техники (в том числе калькуляторы), за исключением случаев, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации. При установлении факта наличия и (или) использования указанными лицами средств связи и электронно-вычислительной техники во время проведения ЕГЭ или иного нарушения ими установленного порядка проведения уполномоченные представители ГЭК (ФЭК) удаляют указанных лиц и составляют акт об удалении с экзамена. Допускаемые организаторами и руководителями пунктов проведения экзаменов нарушения процедуры проведения приводят к возникновению у участников ЕГЭ нелегальной возможности пользоваться средствами связи, а также фототехникой для копирования содержания контрольно-измерительных материалов (заданий). Ещё встречаются случаи, когда сами организаторы используют средства связи во время проведения экзамена, что является грубым нарушением порядка проведения. Все нарушения ведут за собой привлечение к ответственности в соответствии с нормами ч. 4 ст. 19.30 Кодекса об административных правонарушениях за «Умышленное искажение результатов государственной итоговой аттестации и предусмотренных законодательством об образовании олимпиад школьников, а равно нарушение установленного законодательством об образовании порядка проведения государственной итоговой аттестации».
1. Нарушение порядка проведения ЕГЭ его участниками и (или) руководителями пунктов проведения экзаменов.
Изучив первоначально отобранные нами правоприменительные решения по данной проблематике, возможно выделить два примера регулярно встречающихся нарушений. Во-первых, это использование участниками ЕГЭ справочных материалов. Во-вторых, использование различных средств связи. Использование средств связи часто направлено не только на поиск с помощью средства связи нужной информации для сдачи экзамена, но также и на обеспечение передачи вариантов заданий, после их фотографирования, для всеобщего или ограниченного, нелегального ознакомления в сети Интернет. Подобные действия позволяют участникам ЕГЭ из других населённых пунктов, воспользовавшись часовыми поясами, получить доступ к вариантам заданий и улучшить свою подготовку по конкретным общеобразовательным предметам.
Обобщённые нами в отчёте правоприменительные решения позволяют усмотреть позицию судебных инстанций о презюмировании в случае инструктирования участника ЕГЭ и отсутствии зафиксированных нарушений им порядка проведения экзамена (общение с другими участниками, использование технических средств, передвижение по аудитории) не противоправности действий и бездействий организаторов пунктов проведения экзамена. Правоприменитель, таким образом, обозначает презумпцию добросовестности поведения участника и отсутствия обязанности проверять наличие нескольких средств связи, помимо выключенных и сданных, в качестве доказательства при рассмотрении вопроса о привлечении к юридической ответственности должностных лиц, отвечающих за проведение экзамена. Использование подобной презумпции правомерности поведения участника ЕГЭ позволяет органам судебной власти требовать представления иных доказательств, подтверждающих неправомерность бездействия (косвенного умысла) со стороны организатора пункта проведения экзамена, в процессе рассмотрения вопроса о привлечении подобного должностного лица к административной ответственности. Подобная позиция в правоприменительной практике не является последовательной и имеет диаметрально противоположное понимание правомерности или неправомерности поведения организатора, которое мы впоследствии отметим в настоящем отчёте.
В нормах п. 37 Порядка также указано, что до начала экзамена организаторы проводят инструктаж участников ЕГЭ и информируют участников ЕГЭ о правилах проведения. Правоприменительная практика указывает, что каждый организатор (равно как имеет право и руководитель) пунктов проведения экзаменовперед началом экзамена проходит личный инструктаж и знакомится с инструктивными материалами, подтверждая оба факта своей личной подписью, отсутствие которой снимает с него соответствующие обязанности. Если подобный организатор (руководитель), не подтвердившей своей подписью возложение на него обязанностей, и тем не менее не отстранён от проведения ЕГЭ, то его действия уже не охватываются нормами Порядка, следовательно, и привлечение к юридической ответственности не является обоснованным. Подобное функционирование, по сути вне правового поля, не наделённого полномочиями организатора или руководителя существенным образом может повлиять на права участников ЕГЭ, поскольку действия данных лиц могут нарушать интересы участников. Тем не менее, адекватного механизма правового регулирования привлечения к ответственности для них не предусмотрено. Действующий Приказ Министерства образования и науки РФ от 26 декабря 2013 г. № 1400 «Об утверждении Порядка проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования» в нормах п. 39 регламентировал момент наделения полномочиями руководителя пункта проведения экзамена, указав на назначение подобного должностного лица органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющим государственное управление в сфере образования, учредителем, МИД России по согласованию с ГЭК. Подобная формулировка должна исключать возможные ошибки правоприменителя по определению некого должностного лица в качестве руководителя пункта проведения экзамена, не оставляя разночтения по поводу отсутствия юридической природы в факте подписания или не подписании некого документа об ознакомлении со своими правами и обязанностями.
После изучения правоприменительных решений, можно выделить две группы нарушений порядка проведения руководителями пунктов проведения экзаменов. Во-первых, это проведение работы, которую должны выполнять организаторы ЕГЭ. Руководители пунктов проведения экзаменов лично обеспечивают раздачу вариантов заданий, что является обязанностью организаторов. Подобные действия не являются нарушением порядка проведения экзамена, но указывают на некорректное разграничение должностных обязанностей, которое может привести к неисполнению своих непосредственных обязанностей руководителем пункта проведения экзамена. Во-вторых, осуществление ненадлежащего контроля за соблюдением процедур, входящих в обязанности руководителей пунктов проведения экзаменов. Примерами подобного нарушения в правоприменительной практике признаётся бездействие в части подготовки в необходимом количестве вариантов контрольно-измерительных материалов для проведения экзамена, проверки нумерации аудиторий, закрытии и опечатания аудиторий (этажей), которые не задействованы во время ЕГЭ. Осуществляя ненадлежащий контроль за какой-либо процедурой, как считают отдельные правоприменители, руководитель пунктов проведения экзаменов нарушает порядок проведения экзамена.
В отдельном комментарии нуждаются случаи присутствия во время проведения ЕГЭ в пунктах проведения общественных наблюдателей и (или) лиц, сопровождающих участников из других образовательных организаций без документов, удостоверяющих их личность. Нормы п. 34 рассматриваемого нами Порядка указывают, что в пунктах проведения экзаменов могут присутствовать общественные наблюдатели, сопровождающие участников ЕГЭ лица, допуск которых осуществляется только при наличии у них документов, удостоверяющих личность. Нарушение подобной нормы руководителем пункта проведения экзаменов заключается, по мнению правоприменителей, в бездействии – не осуществлении проверки упомянутых документов, даже в случае устного опроса подобных лиц о наличии у них документов, и влечёт юридическую ответственность. Открытым, тем не менее, остаётся вопрос о малозначительности подобного правонарушения, поскольку данная категория является оценочной в административном праве и основывается на совокупности фактов о противоправных действиях или бездействиях и соответствующих последствиях.
Пример правоприменительных решений: Решение Московского областного суда Московской области по делу №33-13786/2012 от 5 июля 2012 г.; Решение судебного участка №59 Вологодской области по делу №5-942/2013 г.; Решение судебного участка №1 Вологодской области по делу №5-1729/2013 г.; Решение Якутского судебного участка №45 Республики Саха (Якутия) по делу №5-399/2013 от 2 августа 2013 г.; Решение Октябрьского судебного участка Еврейской автономной области по делу №5-415/2012 от 20 июля 2012 г.; Решение Сосновоборского судебного участка города Печоры Республики Коми по делу №5-309/2012 от 21 июня 2012 г.; Решение судебного участка №37 Вологодской области по делу №5-565/2013 от 26 августа 2013 г.; Решение судебного участка №4 Ливенского района Орловской области по делу №3-467/2012 от 5 июля 2012 г.; Решение судебного участка №1 мирового судьи Краснояружского района Белгородской области по делу №5-129/2013 от 5 июля 2013 г.; Решение судебного участка №1 мирового судьи Алексеевского района и города Алексеевка Белгородской области по делу №5-243/2013 от 19 июня 2013 г.; Решение судебного участка №1 мирового судьи Алексеевского района и города Алексеевка Белгородской области по делу №5-242/2013 от 19 июня 2013 г.; Решение судебного участка №1 мирового судьи Алексеевского района и города Алексеевка Белгородской области по делу №5-241/2013 от 19 июня 2013 г.; Решение судебного участка №1 мирового судьи Алексеевского района и города Алексеевка Белгородской области по делу №5-240/2013 от 19 июня 2013 г.; Решение судебного участка №1 мирового судьи Алексеевского района и города Алексеевка Белгородской области по делу №5-259/2012 от 18 июня 2012 г.; Решение Куратовского судебного участка города Сыктывкара Республики Коми по делу №2-13/2012 от 11 января 2012 г.; Решение Усть-Цилемского судебного участка Республики Коми по делу №5-430/2012 г.; Решение судебного участка мирового судьи Поныровского района Курской области по делу №5-225/2013 от 2 июля 2013 г.; Решение судебного участка мирового судьи №2 города Льгова и Льговского района Курской области по делу №5-278/2013 от 25 июня 2013 г.; Решение судебного участка мирового судьи Советского района Курской области по делу №5-236/2013 от 4 июля 2013 г.; Решение судебного участка №17 Советского округа Липецкой области по делу №5-197/2013 от 26 июня 2013 г.; Решение судебного участка №27 Октябрьского округа Липецкой области по делу №5-129/2012 от 2 августа 2012 г.; Решение судебного участка №27 Октябрьского округа Липецкой области по делу №5-127/2012 от 2 августа 2012 г.; Решение судебного участка №1 мирового судьи Краснояружского района Белгородской области по делу №5-128/2013 от 5 июля 2013 г.
2. Нарушение порядка проведения ЕГЭ организаторами пунктов проведения экзаменов.
Наиболее часто встречающимися нарушениями порядка проведения ЕГЭ организаторами пунктов проведения экзаменов являются следующие. Во-первых, использование организаторами средств связи. Во-вторых, бездействии во время проведения экзамена. Как следует из норм п. 36, 37 утратившего юридическую силу Порядка проведения, организатор обязан следить за аудиторией и не допускать:
1. Общения участников ЕГЭ между собой;
2. Обмена любыми материалами и предметами между участниками ЕГЭ;
3. Использования мобильных телефонов, иных средств связи и электронно-вычислительной техники; справочных материалов, кроме разрешённых;
4. Перемещения по пункту проведения экзаменов во время экзамена без сопровождения организатора вне аудитории.
Бездействие организатора пунктов проведения экзаменов в аудитории, как следует из репрезентативных решений, влияет на возможность осуществления участниками ЕГЭ противоправных действий, к примеру, использования средств связи для получения информации, или технических устройств в целях для фотографирования вариантов заданий.
Правоприменительная практика указывает нам и на казусы, когда организаторы пунктов проведения экзаменов пренебрегают своими обязанностями умышленно, в частности, выявляют факт наличия и (или) использования, например, средства связи участником ЕГЭ, но не удаляют его с экзамена и, соответственно, не выполняют установленную для этого процедуру, чем нарушают порядок проведения. К примеру, организатором был выявлен факт использования участником средств связи, но не поставила в известность уполномоченное должностное лицо ГЭК (ФЭК), считая, что его уведомит представитель контрольно-надзорного органа государственной власти субъекта федерации, присутствующий в аудитории и осуществляющий контрольное мероприятие, тем самым допустив противоправное бездействие в нарушение норм п. 37, являющееся основанием для привлечения её к юридической ответственности.
Рассматриваемый нами Порядок в нормах п. 37 предусматривает проведение организатором пункта проведения экзаменов инструктажа участников ЕГЭ до его начала об основной информации, как то порядок проведения экзамена, правила заполнения бланков, продолжительность экзамена, порядок подачи апелляций о нарушении установленного порядка проведения ЕГЭ по общеобразовательному предмету и о несогласии с выставленными баллами, основания удаления с экзамена, время и место ознакомления с результатами (п. 37). Следовательно, неполное информирование участников экзамена является нарушением их законного права и является основанием для использования института юридической ответственности в отношении конкретного организатора. Вместе с тем, противоправность действия, выразившаяся в неполном информировании и не оспариваемая нами, в зависимости от характера наступивших последствий может влечь за собой возможность освобождения от административной ответственность по основанию малозначительности правонарушения. Правоприменитель использует право на признание противоправного деяния малозначительным в нашем случае вследствие наличия уважительной причины и отсутствия нарушения прав участников (например, никто из них не заявлял своей жалобы на отсутствие информирования о времени и месте ознакомления с результатами). Подобной причиной, к примеру, было признано неполное изложение нормативных требований Порядка в специальных методических материалах, на основании которых организаторы пунктов проведения экзаменов знакомятся с процедурой и узнают свои права и обязанности. Упомянутые материалы могут разрабатываться на уровне субъекта федерации органами государственной власти или юридическими лицами в указанных ранее нами целях. В целом, рассматриваемая линия правоприменителя на признание уважительности такой причины, как введение в заблуждение методическими рекомендациями, противоправного действия, выразившегося в не полном информировании о правах и обязанностях участников ЕГЭ, в качестве основания для признания деяния малозначительным, нами подвергается сомнению. Наделение лица-сотрудника образовательной организации статусом организатора пункта проведения экзамена указывает на появление у него особого статуса должностного лица, связанного с комплексом новых прав и обязанностей, знать о которых он должен был в силу статуса и принципа «знания норм опубликованного закона нормативного правового акта».
В соответствии с нормами п. 69 Порядка апелляцию о нарушении установленного порядка проведения по общеобразовательному предмету участник ЕГЭ подает в день проведения экзамена по соответствующему общеобразовательному предмету уполномоченному представителю ГЭК, не покидая пункты проведения экзаменов. Проецируя действие нормы, заметим, участник подает апелляцию руководителю пункта проведения экзаменов, который перемещается в момент проведения экзамена по всему пункту, но так участник свободно перемещаться по упомянутому пункту не может, следовательно, он не может покинуть аудиторию. При желании подать апелляцию, участник ЕГЭ вынужден обращаться к организатору для того, чтобы последний, в свою очередь, пригласить руководителя пункта проведения экзаменов. Согласно смыслу норм абз. 5 п. 37 Порядка, как указывает правоприменитель, аудитории являются составной частью пунктов проведения экзаменов, что, в совокупности с репрезентативной позицией о необходимости подтверждения во время проведения инструктажа организатором пункта проведения экзаменов до начала ЕГЭ факта его корректности, позволяет нам констатировать возможность расширительного толкования нормы о месте подачи апелляции участником. В подобном случае отсутствуют, объективно, и основания привлечения организаторов пунктов проведения экзаменов к юридической ответственности за искажение норм Порядка.
Правильным понимание норм действовавшего Порядка, продемонстрированного правоприменителем, являлось распространение в сферу ответственности организатора пункта проведения экзаменов контроля за поведением всех присутствующих в аудитории лиц, включая общественных наблюдателей. Нарушение норм, регулирующих проведения ЕГЭ, любым лицом, задействованным при проведении экзамена, оставленное без соответствующего внимания организатора, признаётся проступком последнего.
Отдельным вопросом является произвольное включение мобильного телефона (к примеру, вследствие срабатывания функции «будильника»), принадлежащего организатору пункта проведения экзаменов. Правоприменитель предлагает трактовать подобный казус даже в случае наличия телефона в аудитории, при условии фиксации выключения мобильного телефона во время инструктажа до ЕГЭ, как малозначительное административное правонарушение. При этом обязательным условием является отсутствие доказательств, подтверждающих, что подобное нарушение организатором пункта проведения экзаменов норм Порядка причинило вред или существенно нарушил охраняемые законом общественные отношения (как вариант, - помешало участникам ЕГЭ в процессе его проведения по соответствующему заявлению).
Возвращаясь к вопросу о противоправном или добросовестном бездействии организатора пункта проведения экзамена-должностного лица, обратимся к отмеченной нами ранее причинно-следственной связи поведения участника ЕГЭ и адекватных им действий со стороны организатора. Так, в соответствии с нормами п. 37 Порядка, при установлении факта наличия и (или) использования участником средства связи или электронно-вычислительной техники во время проведения экзамена или иного нарушения установленного порядка проведения, уполномоченные представители ГЭК (ФЭК) удаляют указанных лиц из пункта проведения экзамена и составляют акт об удалении с экзамена. Вопрос возникает в связи с оценкой бездействия организатора, находившегося в аудитории с участником, использовавшим открыто или тайно средства связи или электронно-вычислительной техники. Правоприменительная практика расходится при попытке ответа на данный вопрос. С одной стороны, если участник был удалён из аудитории проведения экзамена не организатором, а иным должностным лицом, вследствие использования средства связи, признаётся возможным освободить организатора от административной ответственности в связи с отсутствие состава административного правонарушения. Данная позиция основывается на отсутствии вины в действиях или бездействии организатора во время проведения экзамена, поскольку необходимо доказать, что данное должностное лицо умышленно совершало деяние в целях допущения использования средства связи (равно как и наличия, размещения средства связи) участником ЕГЭ. Такие решения находятся в меньшинстве массива. С другой стороны, правоприменитель придерживается и иной позиции по данному вопросу. К примеру, не принятие должных мер по обеспечению порядка проведения экзамена, выразившееся в использовании участником ЕГЭ средства связи, зафиксированное не организатором пункта проведения экзамена, а иным должностным лицом, в результате чего был нарушен порядок проведения экзамена, рассматривается в качестве противоправного бездействия организатора и основания привлечения его к административной ответственности за не надлежащий контроль за порядком в аудитории. Как следует из позиции правоприменителя, административное правонарушение совершено умышленно и организатор осознавал противоправный характер своего бездействия, предвидел его вредные последствия, но относился к ним безразлично. На решение судебной инстанции не влияет недоступность организатору легального способа обнаружить наличие технических средств, за исключением их открытой демонстрации, а также возможности их использовать. Необходимо отметить, что подобной линии правоприменителя сопутствует признание вины организаторами пунктов проведения экзамена при достаточно спорном основании наличия вины в действиях или бездействиях подобных должностных лиц.
С точки зрения понимания прямого смысла должностных обязанностей организатора или руководителя пункта проведения экзамена, их бездействие по выявлению любых нарушений порядка проведения экзамена, включая не выявленных, должно являться основанием для рассмотрения подобного спора о привлечении к административной ответственности в соответствии с нормами Кодекса об административных правонарушениях РФ. В целях исключения затруднений правоприменительных инстанций по определению круга доказательств, свидетельствующих о противоправном характере бездействия организатора или руководителя пункта проведения экзамена, мы предлагаем дополнить нормы пункта 45 Приказа Министерства образования и науки РФ от 26 декабря 2013 г. № 1400 «Об утверждении Порядка проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования» детальной регламентацией необходимых действий организатора и руководителя во время экзамена, направленных на пресечение нарушения порядка его проведения.
