Суды стремятся к обеспечению баланса публичных и частных интересов в оценке правовых режимов использования объектов гражданских прав в границах особо охраняемых природных территорий, складывающихся при воздействии природоохранных предписаний и запретов, определяющих пределы оборотоспособности и допустимые способы эксплуатации таких объектов. При проведении исследования осуществлялся комплексный анализ ключевых проблем:
- Согласование решений о создании особо охраняемых природных территорий;
- Признание актов, направленных на урегулирование общественных отношений в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий, нормативными правовыми актами, их государственная регистрация и обнародование;
- Превышение органами государственной власти полномочий в части порядка образования и расширения особо охраняемых природных территорий;
- Изменение целевого назначения земель при создании особо охраняемых природных территорий;
- Ограничение оборотоспособности объектов гражданских прав в границах создаваемых особо охраняемых природных территорий;
- Надлежащее определение границ особо охраняемых природных территорий;
- Государственная экологическая экспертиза проектов актов о придании участкам территорий правового статуса особо охраняемых природных территорий.
Методика сбора правоприменительной практики
Сбор правоприменительной практики осуществлялся по решениям высших судов. Всего было проанализировано более 300 судебных решений. Непосредственно при подготовке отчёта использовалось 51 судебное решение, из которых: 5 решений Конституционного Суда Российской Федерации; 45 решений Верховного Суда Российской Федерации; 1 решение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. В ходе мониторинга производился отбор размещенных в БД КонсультантПлюс (раздел Судебная практика) судебных актов по делам, при рассмотрении которых суды или стороны спора обращались к вопросам создания и расширения особо охраняемых природных территорий, в том числе - установлению, изменению их границ.
Введение
Создание и расширение особо охраняемых природных территорий должно производиться при соблюдении правил, установленных положениями Конституции Российской Федерации, Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Создание территорий государственных природных заповедников, национальных парков государственных природных заказников федерального значения, как и создание дендрологических парков и ботанических садов федерального значения осуществляется решениями Правительства Российской Федерации, принимаемыми по представлению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти. В том же порядке осуществляется объявление постановлением Правительства Российской Федерации природных объектов и комплексов памятниками природы федерального значения, а территорий, занятых ими, - особо охраняемыми природными территориями федерального значения (статьи 8, 14, 23, 26, 28.1 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»). Создание природных парков, государственных природных заказников регионального значения, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения осуществляется решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации при условии согласования таких решений с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, а в случаях, когда предполагается, что в границах особо охраняемых природных территорий будут находиться земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов – с федеральными органами исполнительной власти в области обороны страны и безопасности государства. В том же порядке осуществляется объявление решением органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации природных объектов и комплексов памятниками природы регионального значения, а территорий, занятых ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения (статьи 2, 19, 23, 26, 28.1 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»). Органы местного самоуправления создают особо охраняемые природные территории местного значения на земельных участках, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования и согласовывают это решение с органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, если создаваемая особо охраняемая природная территория будет занимать более чем пять процентов от общей площади земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования (статья 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»).
В целях выявления проблем правоприменения был осуществлен системный анализ норм законодательства об особо охраняемых природных территориях, по итогам которого выявлены обязательные правила:
- объявление территории государственным природным заказником, природных комплексов и объектов памятниками природы; территорий, занятых ими, - территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков. В границах национальных и природных парков допускается наличие земельных участков иных пользователей и собственников;
- земельные участки в границах природных парков, земельные и лесные участки в границах дендрологических парков и ботанических садов предоставляются государственным учреждениям субъектов Российской Федерации, осуществляющим управление природными парками, в постоянное (бессрочное) пользование;
- запрещается изменение целевого назначения земель и земельных участков, расположенных в границах государственных природных заповедников. Изменение целевого назначения земельных участков, находящихся в границах национальных и природных парков, запрещается за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
- земельные участки и природные ресурсы, расположенные в границах государственных природных заповедников и национальных парков, находятся в федеральной собственности, земельные участки, расположенные в их границах отчуждению не подлежат; природные ресурсы, расположенные в границах природных парков, дендрологических парков и ботанических садов ограничиваются в гражданском обороте, если иное не предусмотрено федеральными законами.
Согласование решений о создании особо охраняемых природных территорий.
В случаях, когда оспариваемым решением лишь утверждается акт, в котором закреплен и подтвержден правовой статус ранее созданной особо охраняемой природной территории (особо охраняемая природная территория не создается, ее границы, категория и режим не изменяются, а лишь приводятся в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации), суды находят верным суждение о том, что проведение согласования не требуется (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 25 марта 2015 г. № 18-АПГ15-4). Когда вследствие принятия решений высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации количество и площадь государственных природных заказников уменьшается, такие органы, не смотря на уверения в том, что особо охраняемые природные территории вновь не создавались, их режим не менялся, обязаны предварительно согласовать такие изменения с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды (Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 22 февраля 2017 г. № 43-АПГ16-24).
Признание актов, направленных на урегулирование общественных отношений в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий, нормативными правовыми актами, их государственная регистрация и обнародование.
Судами оцениваются предметы правового регулирования актов, утверждающих положения об особо охраняемых природных территориях, в части их соответствия сфере совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, установленной пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации (природопользование, охрана окружающей природной среды, особо охраняемые природные территории и охрана памятников истории и культуры) (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 24 июля 2013 г. № 75-АПГ13-1). Если такие акты содержат правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений в области организации, охраны, использования особо охраняемых природных территорий (состав и описание границ таких территорий, их режим, запреты на осуществление определенной деятельности, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира и т.д.), то они признаются нормативными правовыми актами (Решение Верховного Суда Российской Федерации от 8 октября 2014 г. № АКПИ14-905). С другой стороны, нормы, касающиеся режима особой охраны территории, нельзя отнести к инструктивно-методическим или нормативно-техническим документам в области охраны окружающей среды, если они не устанавливают никаких технических требований при осуществлении хозяйственной или иной деятельности и не содержат норм об изменении границ и площади особо охраняемой природной территории (Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 14 марта 2018 г. № 33-АПГ18-1). Нормативными правовыми актами, направленными на урегулирование общественных отношений в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения, признаются правовые акты, как утверждающие перечень особо охраняемых природных территорий, так и вносящие изменения в них (Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 13 апреля 2016 г. № 127-АПГ16-1). К примеру, приказы Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утверждающие изменения, которые вносятся в положения о государственных природных заповедниках и национальных парках, находящихся в ведении Минприроды России признаются нормативными правовыми актами, затрагивающим права граждан и подлежащими официальному опубликованию. Суды опровергают утверждения о том, что оспариваемые приказы не подлежат государственной регистрации, поскольку вносят изменения и дополнения в акты, являющиеся учредительными документами бюджетных учреждений, не подлежащими государственной регистрации, поскольку данными актами определяется не только порядок образования и управления особо охраняемыми природными территориями, но и правовой статус, режим (Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 10 ноября 2016 г. № АКПИ16-857). Нельзя считать надлежащим обнародованием размещение документов, поименованных как проекты актов, направленных на урегулирование общественных отношений в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий, даже если впоследствии текст нормативного правового акта в сравнении с документами, поименованными как проект данного акта в итоге не изменился. Опубликование же документов, поименованных как проекты нормативных правовых актов, не имеет правового значения (Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 25 мая 2018 г. № 80-АПГ18-2). Для судов важно, что согласно части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части. Так судебное решение может содержать вывод о возложении обязанности на административного ответчика по принятию нормативного правового акта, заменяющего признанные недействующими нормы об упразднении памятников природы (Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 14 марта 2018 г. № 41-АПГ18-1).
Превышение органами государственной власти полномочий в части порядка образования и расширения особо охраняемых природных территорий.
Порядок образования особо охраняемых территорий зачастую обжалуется по основаниям превышения полномочий органами государственной власти, принимающими соответствующие решения (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 7 октября 2015 г. № 4-АПГ15-24). К примеру, признаются правильными выводы судов о том, что подобные решения принимаются «с превышением компетенции», когда орган власти субъекта Российской Федерации принимает решения в отношении объекта, относящегося к федеральной собственности и находящегося в исключительном ведении федеральных органов государственной власти (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 января 2012 г. № 21-Г11-8). Превышение полномочий может происходить и в случаях перевода органом власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления земельных участков в категорию особо охраняемых природных территорий, если такие участки являются соответственно федеральной собственностью или собственностью субъекта Российской Федерации (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 22 мая 2018 г. № 303-ЭС18-6457; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 25 октября 2018 г. № 66-АПГ18-33).
Изменение целевого назначения земель при создании особо охраняемых природных территорий.
Суды исходят из того, что необходимость перевода земельных участков в соответствующую категорию земель законодательством не установлена. Признаются несостоятельными доводы административных истцов о том, что при создании природного парка обязательно должен быть решен вопрос о переводе земель в категорию земель особо охраняемых природных территорий и о недопустимости включения в состав территории природного парка земель населенных пунктов (Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2017 г. № 41-АПГ17-12). С другой стороны, не исключается возможность расположения природного парка не только на землях, предоставленных природному парку в бессрочное (постоянное) пользование и принадлежащих субъекту Российской Федерации, но и на землях иных пользователей, а также собственников (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 9 апреля 2014 г. № 5-АПГ14-4). Показательно, что суды апеллируют к основным принципам земельного законодательства - приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды перед использованием земли в качестве недвижимого имущества и принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения таких земель ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами (подпункты 2 и 6 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ). Отмечается, что законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе на принципах обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий. Обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов (Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 2 октября 2019 г. № 53-АПА19-35). Судами признавались ошибочными утверждения о том, что отсутствие нормативного правового акта о резервировании земель, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, является основанием для признания недействующими оспариваемых нормативных правовых актов о создании таких территорий. Из анализа положений статей 2, 19, 22, 26 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», статей 49, 95 Земельного кодекса Российской Федерации делались выводы о том, что резервирование земельных участков для объявления их в будущем особо охраняемыми природными территориями не является обязательным условием их образования (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 16-АПГ13-10). Ранее Департамент недвижимости Минэкономразвития России указывал, что в Земельном кодексе Российской Федерации между нормами, определяющими состав категорий земель, содержалось внутреннее противоречие. Так, в соответствии со статьей 83 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, находящиеся в черте населенного пункта, относились к категории земель населенных пунктов, а исходя из статьи 94 Земельного кодекса Российской Федерации земли курортов, в том числе и земли населенных пунктов, являющиеся городами-курортами, относились к категории земель особо охраняемых территорий и объектов (Письмо Минэкономразвития РФ от 13 мая 2010 г. № Д23-1772). Тем не менее, для законодателя не исключалась возможность дальнейшего совершенствования нормативно-правового регулирования и определения случаев, когда допускается предоставление в собственность граждан, к примеру, земельных участков, находящихся в пределах национального парка, но не имеющих самостоятельного особого природоохранного значения (в частности, из состава земель населенных пунктов и земель сельскохозяйственного назначения). Подчеркивалось, что согласно пункту 2 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности; в случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 февраля 2012 г. № 321-О-О). Ранее и земельные участки в пределах курортов, являющихся особо охраняемыми природными территориями, не подлежали передаче в частную собственность в силу закона. То обстоятельство, что в соответствии с кадастровым планом земельный участок был отнесен к числу земель населенных пунктов, не исключал его принадлежности к особо охраняемым природным территориям (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 3 июля 2012 г. № 19-КГПР12-3). Кроме того, если согласно кадастровым паспортам земельные участки были отнесены к категории "земли особо охраняемых территорий и объектов", но в их отношении не принимались нормативные правовые акты органов государственной власти (федеральных или региональных) или органов местного самоуправления об отнесении соответствующих природных объектов и территорий к особо охраняемым природным территориям, то суды ограничения в обороте таких участков не усматривали, в том числе, при отнесении их к землям рекреационного назначения (Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2012 г. № 13763/11). Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступившим в силу 30 декабря 2013 года, из состава земель особо охраняемых природных территорий были исключены земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов, в связи с чем они перестали быть ограниченными в обороте. В соответствии со статьей 16 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их земли являются соответственно особо охраняемыми объектами и территориями. Их охрана осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны. Конституционный Суд Российской Федерации определил, что изменения, внесенные в законодательство об особо охраняемых природных территориях нормами Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» обеспечивают преемственность сложившихся отношений в сфере охраны окружающей среды посредством сохранения ранее созданных особо охраняемых природных территорий (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2018 г. № 2369-О). Заметим, что наличие или отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений о границах национального и природного парков как о зонах с особыми условиями использования территорий не свидетельствует о том, что данные границы не были установлены, и не влияет на факт их существования в описанных в оспариваемых постановлениях границах (Определение Верховного суда Российской Федерации от 19 февраля 2015 г. № 305-КГ14-4322; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 12 июля 2018 г. № 66-АПГ18-14). Если же границы особо охраняемой природной территории не были отражены в соответствующих кадастровых паспортах, то данное обстоятельство не освобождает от соблюдения требований федерального законодательства об особо охраняемых природных территориях (Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 22 февраля 2017 г. № 43-АПГ16-24). По мнению Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, положения части 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», где установлено, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу этого закона, не позволяет изменять границы особо охраняемых природных территорий без соблюдения надлежащего порядка, установленного Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» (Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2017 г. № 56-АПГ17-20; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 22 февраля 2017 г. № 43-АПГ16-24). При этом признаются ошибочными выводы о том, что из части 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» следует, что сохраняются границы охранных зон, но не их правовой режим. Земельные участки, находившиеся в пределах созданной до 30.12.2013 г. особо охраняемой природной территории, после вступления в силу Закона не утрачивают статус земель, ограниченных в обороте (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2019 г. № 308-КГ18-25769).
Ограничение оборотоспособности объектов гражданских прав в границах создаваемых особо охраняемых природных территорий.
Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2015 г. № 2742-О отношения в сфере оборота и использования земельных участков регулируются нормами не только гражданского, но и земельного, а в отдельных случаях - природоохранного законодательства, что определяет комплексный правовой режим использования земельных участков, обусловливающий в ряде случаев различный объем ограничений. Развитие же земельного и природоохранного законодательства свидетельствует о том, что специфика правового режима земельных участков особо охраняемых природных территорий складывается под воздействием системы природоохранных предписаний, запретов, определяющих пределы оборотоспособности и допустимые способы эксплуатации этих объектов гражданских прав. Показательно, что в связи с принятием Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленным на согласование норм гражданского, земельного, природоохранного и бюджетного законодательства, природные ресурсы и недвижимое имущество, расположенные в границах национальных парков, государственных природных заповедников и находящиеся в федеральной собственности, из оборота были изъяты (а значит, не могли находиться в частной собственности и свободно обращаться на рынке недвижимости). Положениями же Федерального закона от 2 июля 2013 г. № 142-ФЗ «О внесении изменений в подраздел 3 раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» из Гражданского кодекса Российской Федерации (статья 129) были исключены нормы, предусматривающие изъятие объектов гражданских прав из оборота. Допускается только введение ограничений оборотоспособности объектов гражданских прав, а не их изъятие из гражданского оборота. В этой связи действующей редакцией Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» предусматривается, что земельные участки и природные ресурсы, расположенные в границах государственных природных заповедников и национальных парков, находятся в федеральной собственности, земельные участки, расположенные в их границах отчуждению не подлежат.
Надлежащее определение границ особо охраняемых природных территорий.
Суды устанавливают, что отсутствие границ особо охраняемых природных территорий может способствовать причинению ущерба находящимся на них природным комплексам, объектам растительного мира, противоречит целям сохранения и воспроизведения природных ресурсов, необходимых для обеспечения здоровой экологической среды обитания, нарушает право граждан на благоприятную окружающую среду (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2015 г. № 83-АПГ15-3; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 7 октября 2015 г. № 83-АПГ15-9). Признается, что органы власти не лишены возможности принимать не только решения о создании особо охраняемых природных территориях, но принимать решения об уточнении границ и (или) изменении установленного режима особой охраны (включая особенности функционального зонирования) и использования особо охраняемой природной территории (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 3 апреля 2013 г. № 5-АПГ13-7). В этой связи надлежащее определение границ особо охраняемых природных территорий является не только желательным, но и необходимым. Так оформление паспорта памятника природы как обязательного и необходимого приложения к решению об объявлении объекта природы памятником природы, не является произвольным, в нем должны быть отражены все необходимые сведения о границах такой особо охраняемой природной территории, включая графическое описание местоположения, перечень координат характерных точек этих границ. Иное означало бы разбалансированность правовой системы регулирования в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения (Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 21 августа 2019 г. № 87-АПА19-5). Заметим, что федеральное законодательство допускает возможность передачи под охрану с оформлением охранного обязательства только памятников природы федерального и регионального значения. Возможность оформления охранного обязательства в отношении иных видов особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения не предусматривается (Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 21 августа 2019 г. № 87-АПА19-4). Расхождения же между фактическими границами особо охраняемой территории и текстовой частью ее паспорта приводит к нормативным коллизииям (внутренние противоречия между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае). Правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, закрепленного в статье 19 Конституции Российской Федерации, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению названного принципа (Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 апреля 2018 г. № 7-АПГ18-3). К примеру, согласно пунктам 7, 8 раздела IV Приказа Минприроды России от 25 января 1993 г. № 14 «Об утверждении Общего положения о государственных природных заказниках общереспубликанского (федерального) значения в Российской Федерации» объявление природных комплексов государственными природными заказниками производится, как правило, без изъятия занимаемого ими земельного участка у собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов. Отвод земельных участков для заявленной цели допускается лишь в исключительных случаях с соответствующим обоснованием его необходимости в установленном порядке. При этом изменение границ, реорганизация и ликвидация государственных природных заказников осуществляется в том же порядке, что и их образование. Напомним, что решениями органов государственной власти участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними (где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение), могут быть изъяты полностью или частично из хозяйственного использования (Преамбула Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»). Нахождение на особо охраняемых территориях объектов культурного наследия федерального и регионального значения, имеющих собственные границы и предмет охраны в целях сохранения исторического и культурного наследия, памятников истории и культуры, реализации прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры, не противоречит действующему законодательству, не препятствует исполнению задач сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения. Вместе с тем использование территории, входящей в особо охраняемую территорию и одновременно являющейся территорией объекта культурного наследия, должно осуществляться с учетом требований и ограничений, установленных как Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях», так и Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 19 августа 2019 г. № 49-АПА19-20). Следует иметь ввиду, что ранее какие-либо требования к порядку утверждения границ особо охраняемых природных территорий и их охранных зон, а также к способу их описания в федеральных законах отсутствовали, что приводило к спорам об их фактическом расположении. Тем не менее, суды признавали, что установление границ и режима особой охраны направлено на обеспечение сохранности таких территорий и не зависит от наличия в их границах хозяйствующих субъектов и земельных участков в собственности (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2012 г. № 48-АПГ12-1; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2012 г. № 48-АПГ12-2; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 19 августа 2015 г. № 48-АПГ15-51). К примеру, ограничение деятельности собственников земельных участков, расположенных в границах природного парка, возникает в силу закона с момента образования парка и установления его границ (Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2017 г. № 41-АПГ17-12; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 23 марта 2017 г. № 66-АПГ17-1; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 23 марта 2017 г. № 66-АПГ17-2). Более того, поскольку в территорию национального парка могут быть включены земельные участки иных собственников, по мнению суда, его постановка на государственный кадастровый учет как самостоятельного объекта недвижимости (единого земельного участка) невозможна (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 апреля 2016 г. по делу № 305-КГ15-17697). Преобразование особо охраняемых природных территорий также предполагает установление надлежащих границ преобразованной территории. Иное, по мнению судов, создает неопределенность правовых норм, содержащихся в актах о создании особо охраняемой природной территории (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 21 октября 2015 г. № 87-АПГ15-5). Напомним, что в соответствии с пунктом 12 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» с 4 августа 2018 г. обязательным приложением к решению о создании особо охраняемой природной территории являются сведения о границах такой территории, которые должны содержать графическое описание местоположения границ такой территории, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости. Тем не менее, суды признают, что проведение государственной экологической экспертизы по материалам комплексного экологического обследования в случае уточнения границ особо охраняемой территории не требуется (Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 20 ноября 2019 г. № 83-АПА19-36).
Государственная экологическая экспертиза проектов актов о придании участкам территорий правового статуса особо охраняемых природных территорий.
Согласно положениям Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» при принятии решений о создании особо охраняемых природных территорий учитывается не только значение соответствующей территории для сохранения биологического разнообразия, но и наличие в ее границах объектов, представляющих собой особую эстетическую, научную и культурную ценность - участков природных и культурных ландшафтов, геологических, минералогических и палеонтологических объектов, уникальных природных комплексов и объектов. В этой связи ранее объектами государственной экологической экспертизы являлись материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения. По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, такое регулирование выступало в качестве правового средства обеспечения выполнения экологических требований, гарантирующих защиту и сохранение окружающей среды, а также способа реализации права каждого на благоприятную окружающую среду. При этом мнение жителей по вопросу создания особо охраняемых природных территорий могло быть установлено посредством проведения публичных слушаний, документально зафиксированные результаты которых учитываются при составлении заключения по итогам государственной экологической экспертизы (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 2019 г. № 3005-О). Заметим, что и региональные правовые акты в перечнях объектов государственной экологической экспертизы предусматривали «Материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения» (Постановление Правительства Москвы от 8 мая 2007 г. № 336-ПП «Об объектах государственной экологической экспертизы регионального уровня»), о чем ранее указывалось судами при принятии решений (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 3 апреля 2013 г. № 5-АПГ13-13). Суды приходили к выводам о том, что в силу статьи 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» любая хозяйственная и иная деятельность юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, осуществляется на основе принципов презумпции экологической опасности соответствующей деятельности и обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду. Соответственно, данный принцип является основным принципом экологической экспертизы, основывающимся на презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности на особо охраняемой природной территории (Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 20 февраля 2015 г. по делу № 305-АД14-6627). Судами устанавливалось, что утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям законодательства. При этом порядок проведения государственной экологической экспертизы считался соблюденным, если проект экологического обоснования организации особо охраняемой природной территории рекомендован к реализации (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 1 марта 2018 г. № 55-АПГ18-1). Кроме того, суды полагали, что государственная экологическая экспертиза проводится как в отношении материалов комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающих придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий, так и в случае внесения изменений в документацию, в отношении которой имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, а также в отношении проектов нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 22 августа 2012 г. № 32-АПГ12-17; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 3 сентября 2014 г. № 64-АПГ14-4). Ранее признавались обоснованными суждения судов о том, что проекты решений, предусматривающие уменьшение площади и изменение границ особо охраняемых природных территорий, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, поскольку такое решение является документом нормативно-технического характера (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 22 декабря 2010 г. № 86-Г10-28). Однако следует учитывать, что в подпункте 6 статьи 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» слова "особо охраняемых природных территорий федерального значения" исключены, подпункт 4 статьи 12 этого закона, предусматривавший проведение государственной экологической экспертизы материалов комплексного обследования участков территорий, признан утратившим силу с момента опубликования Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 321-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Если оспариваемые нормативные правовые акты были приняты позднее, суды приходят к выводу о том, что проведение государственной экологической экспертизы по материалам комплексных экологических обследований не требуется (Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации 20 ноября 2019 г. № 83-АПА19-36). Судами отклоняются доводы о том, что проекты актов о придании территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий требуют прохождения государственной экологической экспертизы, процедуры общественных (публичных) слушаний и подлежат оценке регулирующего воздействия. Предполагается, что согласно положениям статей 1, 3, 10, 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе» такие проекты не подлежат государственной экологической экспертизе, поскольку их реализация не связана с оказанием негативного воздействия на окружающую среду, а наоборот, имеют целью предотвращение негативного воздействия на окружающую среду от хозяйственной и иной деятельности (Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 19 июня 2019 г. № 45-АПА19-13).
Заключение
В результате проведенного исследования были получены следующие основные выводы по означенным ключевым проблемам:
- В случаях, когда утверждается акт, в котором закреплен правовой статус ранее созданной особо охраняемой природной территории, суды резюмируют, что проведение согласования решений о создании особо охраняемых природных территорий не требуется;
- Если вследствие принятия решений уменьшается количество и площадь особо охраняемых природных территорий, суды подтверждают обязанность согласования таких изменений с уполномоченным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды;
- Нормативными правовыми актами, направленными на урегулирование общественных отношений в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий, признаются акты, утверждающие перечень особо охраняемых природных территорий и вносящие изменения в них, если они содержат правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение (состав и описание границ таких территорий, их режим, запреты на осуществление деятельности, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира и т.д.);
- Судебная практика подтверждает - нормы, касающиеся режима особой охраны территории, нельзя отнести к инструктивно-методическим или нормативно-техническим документам в области охраны окружающей среды, если они не устанавливают никаких технических требований при осуществлении хозяйственной или иной деятельности и не содержат правил об изменении границ и площади особо охраняемой природной территории;
- Нельзя считать надлежащим обнародованием размещение документов, поименованных как проекты актов, направленных на урегулирование общественных отношений в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий;
- Превышение полномочий органами государственной власти в части образования и расширения особо охраняемых природных территорий усматривается судами, когда орган власти субъекта Российской Федерации принимает решения в отношении объекта, относящегося к федеральной собственности, как и в случаях перевода органом власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления земельных участков в категорию особо охраняемых природных территорий, если такие участки являются соответственно федеральной собственностью или собственностью субъекта Российской Федерации;
- Суды полагают, что при создании особо охраняемых природных территорий необходимость перевода земельных участков в соответствующую категорию земель законодательством не установлена. Как показал мониторинг, суды апеллируют к основным принципам земельного законодательства - закрепляющим приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды перед ее использованием в качестве недвижимого имущества и приоритет сохранения земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения таких земель ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами;
- Наличие или отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений об особо охраняемых территориях как о зонах с особыми условиями использования территорий не свидетельствует о том, что данные границы не были установлены. При этом отсутствие необходимых сведений о границах создаваемых и преобразуемых особо охраняемых природных территорий (включая графическое описание местоположения, перечень координат характерных точек этих границ) воспринимается судами как «разбалансированность правовой системы регулирования» в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий;
- Решениями судов подтверждается введение ограничений оборотоспособности объектов гражданских прав, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, а не их изъятие из гражданского оборота;
- До момента опубликования Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 321-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» порядок проведения государственной экологической экспертизы считался соблюденным, если проект экологического обоснования организации особо охраняемой природной территории был рекомендован к реализации. Суды констатируют, что в соответствии с действующим законодательством проекты актов о придании территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий не подлежат государственной экологической экспертизе, поскольку их реализация не связана с оказанием негативного воздействия на окружающую среду.
