Анализ нарушений законодательства при реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» и законодательства в сфере охраны здоровья в Санкт-Петербурге за 2010 - 2012 гг.

27 сентября 2013 Автор: Капустина М.А. Категория: Административное регулирование

доцент кафедры теории и истории права и государства СПбГУ Капустина М.А.

Следует отметить, что, судя по изученным актам прокурорского реагирования, районные прокуроры в Санкт-Петербурге регулярно проводят проверки соблюдения медицинскими организациями требований законодательства при реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» и законодательства в сфере охраны здоровья, оказания медицинских услуг. При этом в структуре всех рассмотренных представлений особое место занимает прокурорское обоснование (профессиональное толкование-разъяснение) значения приоритетного национального проекта «Здоровье» для реализации российской государственной политики в области здравоохранения, а также профессиональное толкование самих целей и задач (телеологическое толкование) российского государства, связанных с формированием системы, обеспечивающей доступную и качественную медицинскую помощь.
В соответствии со ст.41 Конституции в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Основная цель государственной политики в области здравоохранения на период до 2020 года, согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 г. № 1662-р, - повышение эффективности медицинских услуг в России и создание условий их доступности для населения. Приоритетный национальный проект «Здоровье» включает в себя, в том числе, такое направление, как развитие первичной медико-санитарной помощи, а одной из его целей является снижение уровня инвалидности, смертности, реальное обеспечение доступности медицинской помощи.
В результате проведенного на основе материалов прокурорских проверок мониторинга правоприменения были выявлены актуальные проблемы, связанные с оказанием населению скорой медицинской помощи.
Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, в соответствии с Положением об этом Министерстве самостоятельно принимает нормативные правовые акты, устанавливающие требования к комплектации лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения укладок, наборов, комплектов для оказания первичной медико-санитарной помощи, скорой медицинской помощи и специализированной медицинской помощи. Так, в частности, Приказом Минздравсоцразвития от 11.06.2010 г. № 445-н утверждены требования к комплектации лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения укладки выездной бригады скорой медицинской помощи.
На основании приказов Минздравосоцразвития от 11.06.2010 № 445-н «Об утверждении требований к комплектации лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения укладки выездной бригады скорой медицинской помощи», от 01.12.2005 № 752 «Об оснащении санитарного автотранспорта» в Санкт-Петербурге в целях совершенствования организации оказания скорой медицинской помощи населению распоряжением Комитета по здравоохранению Правительства Санкт-Петербурга № 599-р от 11.11.2011 «О внесении изменений в распоряжение Комитета по здравоохранению от 24.12.2001 № 472-р «О перечнях государственных учреждений здравоохранения, относящихся к клиническому и городскому уровням, применительно к расчету тарифов в системе обязательного медицинского страхования» утвержден перечень оснащения выездных бригад службы скорой медицинской помощи Санкт-Петербурга медицинским оборудованием, лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения, укладки выездной бригады скорой медицинской помощи, комплектации наборов выездных бригад скорой помощи. Данное распоряжение Комитета по здравоохранению Правительства Санкт-Петербурга принято в соответствии с п.3.15 Положения о Комитете по здравоохранению, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга. Согласно п.4 указанного Распоряжения Комитета по здравоохранению Правительства Санкт-Петербурга, руководителям медицинских учреждений, имеющим в своей структуре отделения скорой медицинской помощи, главным врачам станций скорой медицинской помощи с 01.01.2012 г. нужно осуществлять комплектование выездных бригад скорой медицинской помощи в подведомственных учреждениях в соответствии с установленными требованиями.
В результате проведенного мониторинга правоприменения установлено, что районные прокуроры Санкт-Петербурга, систематически осуществляя проверки соблюдения законодательства при реализации приоритетного национального проекта «Здоровье», проводят проверки станций и отделений скорой медицинской помощи, иных медицинских учреждений, выполняющих на основании лицензии работы (услуги) по осуществлению скорой и скорой специализированной (санитарно-авиационной) медицинской помощи по анестезиологии и реаниматологии, на предмет соблюдения ими требований к комплектации лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения укладки выездной бригады скорой медицинской помощи. В ходе такого рода прокурорских проверок выявляются нарушения действующего законодательства, ставшие, к сожалению, типичными. Так, например, в ходе проверки Санкт-Петербургского государственного учреждения здравоохранения «Станция скорой медицинской помощи *** района» было установлено, что в укладке специализированной выездной бригады скорой медицинской помощи группы анестезиологии и реанимации (бортовой номер ХХХ) отсутствуют лекарственные средства, изделия медицинского назначения, медицинская аппаратура: дормикум (мидазолам) раствор для внутривенного и внутримышечного введения, аминостигмин раствор для инъекций, оториноофтальмоскоп. А в ходе проверки СПб ГУЗ «Городская поликлиника №***» установлено, что не соответствует требованиям законодательства комплектация пяти автомобилей скорой помощи (во всех пяти автомобилях отсутствовал клонидин).
2. Другой выявленной в результате мониторинга правоприменения типичной проблемой, связанной с оказанием скорой медицинской помощи, является неукомплектованность самих врачебных выездных бригад скорой медицинской помощи. Согласно п.24 и п.27 Порядка оказания скорой медицинской помощи, утвержденного Приказом Минздравсоцразвития РФ от 01.11.2004 № 179 (в ред. от 30.01.2012) «Об утверждении порядка оказания скорой медицинской помощи», врачебная выездная бригада скорой медицинской помощи включает в свой состав 1 врача, 2 фельдшеров (либо фельдшера и медицинскую сестру – анестезиста), санитара и водителя (всего: 5 человек) и оказывает медицинскую помощь в соответствии со стандартами скорой медицинской помощи, а выездная бригада санитарного транспорта включает в свой состав 1 фельдшера, санитара и водителя (всего: 3 человека). Однако, в нарушение указанных требований, на практике врачебные выездные бригады скорой медицинской помощи включают в себя 3 – 4 человек, вместо требуемых пяти (Обычно это 1 фельдшер вместо требуемых двух. Кроме того, часто в выездной бригаде отсутствует санитар), а выездные бригады санитарного транспорта состоят из 2 человек: санитара и водителя.
Так, например, в ходе прокурорской проверки в ОСМП СПб ГБУЗ «Городская поликлиника №***» в апреле 2012 г. установлено, что все врачебные выездные бригады скорой медицинской помощи не укомплектованы в соответствии с существующим порядком и включают в себя только 1 врача, 1 фельдшера (вместо двух), 1 санитара и водителя, а также выявлены факты отсутствия в составе врачебных выездных бригад еще и санитара (период: 01.03.2012; 07.03-10.03.2012; 13.03.2012; 15.03–16.03.2012; 20.03-21.03.2012; 23.03-31.03.2012). Выездная бригада санитарного транспорта 02.03.2012 г. включала в свой состав 1 фельдшера и водителя. Однако, как показала прокурорская проверка в ноябре того же года (2012 г.), указанные нарушения применения действующего законодательства не были устранены Главным врачом СПб ГБУЗ «Городская поликлиника №***», и все врачебные выездные бригады скорой медицинской помощи данного медицинского учреждения на момент прокурорской проверки в ноябре 2012 г. (спустя полгода после прокурорской проверки в апреле 2012 г.) были не укомплектованы. Мониторинг материалов неопубликованной правоприменительной практики – актов прокурорского реагирования по выявленным нарушениям законодательства при реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» и законодательства в сфере охраны здоровья, оказания медицинских услуг показывает, что в подобных случаях повторного выявления одних и тех же нарушений законодательства прокурор направляет представление Главе администрации соответствующего района Санкт-Петербурга для принятия конкретных мер по устранению причин и условий способствующих допущению выявленных нарушений законодательства РФ, а также по недопущению подобных нарушений впредь.
3. В соответствии со ст.35 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» скорая медицинская помощь оказывается гражданам при заболеваниях, несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях, требующих срочного медицинского вмешательства, и оказывается в экстренной или неотложной форме. Как показал мониторинг неопубликованных материалов прокурорских проверок, распространенным нарушением порядка оказания скорой медицинской помощи является отказ в выезде бригады скорой помощи.
Порядок оказания скорой медицинской помощи утвержден Приказом Минздравсоцразвития РФ № 179 от 01.11.2004 «Об утверждении порядка оказания скорой медицинской помощи». На основании данного приказа, а также приказа Министерства здравоохранения Российской Федерации от 26.03.1999 № 100 «О совершенствовании организации скорой медицинской помощи населению Российской Федерации», с учетом особенностей условий расположения и функционирования подразделений службы скорой медицинской помощи пригородных районов Санкт-Петербурга, Распоряжением Комитета по здравоохранению Правительства Санкт-Петербурга от 31.07.2009 № 476-р (в ред. от 22.04.2010) утверждено «Положение об организации деятельности и типовых формах документов станций и отделений скорой медицинской помощи пригородных районов Санкт-Петербурга».
Одними из основных целей Приоритетного национального проекта «Здоровье» являются снижение уровня инвалидности, смертности, повышение доступности и качества медицинской помощи, создание условий для оказания эффективной медицинской помощи на догоспитальном этапе. Согласно действующему законодательству, задача станции скорой медицинской помощи – круглосуточное оказание своевременной медицинской помощи заболевшим и пострадавшим, находящимся вне лечебно-профилактических учреждений.
В соответствии с Положением об организации деятельности и типовых формах документов станций и отделений скорой медицинской помощи пригородных районов Санкт-Петербурга, скорая медицинская помощь на догоспитальном уровне должна быть своевременной, оказывается силами выездных бригад скорой медицинской помощи. Прием вызовов для направления бригад скорой медицинской помощи осуществляет фельдшер по приему и передаче вызовов – диспетчер, который несет персональную ответственность за контроль своевременного выхода бригад на вызовы. Порядок работы диспетчера, принципы его взаимодействия с персоналом выездных бригад и должностными лицами государственных медицинских учреждений определяются должностной инструкцией и перечнем функциональных обязанностей диспетчера, которые утверждаются главным врачом. Дежурный фельдшер-диспетчер обязан осуществлять прием и своевременную передачу вызовов персоналу свободных выездных бригад. При наличии выездных бригад, свободных от выполнения вызовов, направление бригады к больному должно быть выполнено диспетчером незамедлительно. В случае отказа в приеме вызова и направлении бригады скорой помощи к больному дежурный диспетчер обязан дать разъяснения о причине отказа и необходимую информацию о медицинских учреждениях, куда следует обратиться за оказанием медицинской помощи.
Мониторинг неопубликованных материалов прокурорских проверок позволяет сделать вывод о том, что на практике должностной инструкцией дежурному фельдшеру-диспетчеру запрещено самостоятельно отказывать в приеме вызова. Однако данный запрет, как показывают материалы прокурорских проверок, в целом ряде случаев нарушается, фельдшер-диспетчер не всегда незамедлительно направляет к больному бригаду скорой медицинской помощи. Так, например, в результате прокурорской проверки СПб ГБУЗ «Поликлиника №***» были зафиксированы факты отказа в приеме вызова и дачи дежурным фельдшером-диспетчером устных консультаций по приему лекарственных препаратов по шести вызовам за один вечер (ночь). Одним из этих шести вызовов был вызов №*** в 20 часов 41 минуту по факту необходимости оказания срочной медицинской помощи женщине 22 лет (жар, высокая температура, спазмы и резкая боль в животе и т.д.). Диспетчером было отказано в выезде бригады скорой помощи и даны рекомендации по приему лекарственных препаратов (но-шпа, активированный уголь), а также было рекомендовано перезвонить в случае необходимости через 20 минут. Согласно вызову №***, зафиксированному в 21 час 06 минут мать этой же совершеннолетней гражданки перезвонила и сообщила, что ее дочери легче не становится. Однако диспетчером ей вновь была дана консультация и предложено посмотреть и подождать еще 30 минут. В 21 час 58 минут был вновь зафиксирован вызов №*** к указанной гражданке. В 22 часа диспетчером было принято решение о направлении в адрес бригады скорой медицинской помощи, т.е. спустя 1,5 часа после первого вызова.
Особо опасными являются случаи отказа в незамедлительном направлении бригады скорой медицинской помощи к детям. Так, например, материалами прокурорской проверки СПб ГБУЗ «Городская поликлиника №***» установлено, что в 22 часа 14 минут зафиксирован вызов №*** по факту необходимости оказания скорой медицинской помощи ребенку в возрасте 1 год 9 месяцев (жар, высокая температура 39,2 и т.д.). Диспетчером было отказано в выезде бригады скорой помощи и даны рекомендации перезвонить через 2 минуты для получения консультации по приему лекарственных препаратов, что и было сделано матерью ребенка (вызов №***). В 23 часа 03 минуты был вновь зафиксирован вызов №*** к указанному ребенку (температура повысилась до 39,6, рвота и т.д.). Диспетчером было принято решение о направлении в адрес бригады скорой медицинской помощи спустя час после первого вызова.
Позиция эксперта по выявленным проблемам правоприменительнйо практики:
Нарушения действующего законодательства, регулирующего оказание скорой медицинской помощи, не допустимы, прежде всего, в связи с опасностью неблагоприятных последствий подобных нарушений для жизни и здоровья человека. Отсутствие лекарственных средств, изделий медицинского назначения, медицинской аппаратуры в автомобиле скорой медицинской помощи (выездной бригады скорой медицинской помощи) само по себе, конечно, не ставит под угрозу здоровье и жизнь человека. Но, учитывая, что бригады скорой помощи выезжают в случаях (заболеваниях, несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях), требующих срочного медицинского вмешательства в экстренной или неотложной форме, нарушение законодательства о порядке комплектации лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения автомобилей скорой помощи может привести к невозможности оказать экстренную (неотложную) медицинскую помощь даже своевременно прибывшей бригадой и, тем самым, создать угрозу здоровью и жизни человека. В ситуации, когда медицинская помощь не была оказана выездной бригадой скорой помощи из-за отсутствия в укладке, например, лекарства, которое в соответствии с существующими требованиями входит в комплект лекарственных средств укладки выездной бригады, юридически речь будет идти о неоказании помощи (отказе в помощи), т.е. правонарушении и, следовательно, юридической ответственности виновных лиц (должностных лиц медицинского учреждения, например, главного врача, а также должностных лиц органов государственной власти, в обязанности которых входит обеспечение прав человека в области охраны здоровья и связанных с этими правами государственных гарантий, в частности гарантий доступности медицинской помощи).
Врачебная выездная бригада скорой медицинской помощи должна оказывать качественную и эффективную медицинскую помощь в соответствии со стандартами скорой медицинской помощи, что весьма трудно (в ряде случае невозможно) обеспечить, если выездная бригада скорой медицинской помощи не укомплектована надлежащим образом. Однако, судя по материалам прокурорских проверок, неукомплектованность врачебных выездных бригад скорой помощи часто встречающееся (ставшее типичным) нарушение законодательства при реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» и законодательства в сфере охраны здоровья, оказания медицинских услуг. К сожалению, из полученных для мониторинга правоприменения материалов неопубликованной практики прокурорских проверок не ясно, в чем причины такого рода нарушений законодательства? Были ли установлены факты причинения вреда здоровью (жизни), нарушения прав граждан в связи с некачественной (неэффективной) медицинской услугой, оказанной неукомплектованной врачебной выездной бригадой? Были ли обращения граждан, связанные с выездом в адрес и оказанием (неоказанием) медицинской помощи неукомплектованной врачебной выездной бригадой? Информированы ли граждане о требованиях, предъявляемых к комплектации укладки выездной бригады, а также об укомплектовании самой врачебной выездной бригады? Как показывает интервьюирование прокуроров, граждане зачастую считают правомерными требование врача скорой помощи предоставить ему сменную обувь/бахилы, те или иные лекарства, например, активированный уголь, жаропонижающее средство и т.п. Кроме того, граждане не знают о надлежащем составе выездной бригады скорой помощи.
Устранение выявленных прокуратурой нарушений законодательства при оказании скорой медицинской помощи (особенно, связанных с отказом или несвоевременным направлением в адрес бригады скорой медицинской помощи), причин и условий им способствующих – задача органов государственной власти, прежде всего, органа-регулятора (в субъекте Российской Федерации – Комитета/Министерства/Департамента по здравоохранению). Орган-регулятор должен обеспечить надлежащий контроль за деятельностью руководителей медицинских учреждений, имеющих в своей структуре отделения скорой медицинской помощи, главными врачами станций скорой медицинской помощи. Для этого высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо организовать соответствующий мониторинг данной проблемы, а в случае выявления нарушений законодательства при реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» и законодательства в сфере охраны здоровья, оказания медицинских услуг – решать вопрос о привлечении виновных к ответственности. Результаты мониторинга должны учитываться органом-регулятором при решении вопросов, связанных с назначением на должность руководителей медицинских учреждений, имеющих в своей структуре отделения скорой медицинской помощи, главных врачей станций скорой медицинской помощи.
Органу-регулятору (в субъекте Российской Федерации – Комитету/Министерству/Департаменту по здравоохранению) следует обратить внимание на то, что в соответствии с Федеральным законом от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» критериями доступности и качества медицинской помощи являются, в том числе, наличие необходимого количества медицинских работников и надлежащий уровень их квалификации, применение порядков оказания медицинской помощи и ее стандартов, предоставление медицинской организацией гарантированного объема медицинской помощи. Важно подчеркнуть, что соблюдение требований к комплектации лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения укладки выездной бригады скорой медицинской помощи обеспечивает доступность и надлежащее качество первичной медико-санитарной помощи, поэтому надлежащее оснащение автомобилей скорой помощи – составная часть приоритетного национального проекта «Здоровье». В соответствии с направлением 1,2 «Направления реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» на 2009-2012 годы» на развитие первичной медико-социальной помощи и совершенствование профилактики заболеваний было выделено 1050,5 млрд. рублей. Реализация национального проекта «Здоровье» включает в себя, в том числе, ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья, результативное и эффективное расходование бюджетных средств.

Прочитано 1028 раз
Авторизуйтесь, чтобы получить возможность оставлять комментарии
Вы здесь: Главная Юриспруденция Административное регулирование Анализ нарушений законодательства при реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» и законодательства в сфере охраны здоровья в Санкт-Петербурге за 2010 - 2012 гг.