Субъекты, заявляющие требования о создании/ремонте/восстановлении объектов инфраструктуры
В подавляющем большинстве дел с требованиями о создании/ремонте/восстановлении объектов инфраструктуры в суды обращаются прокуроры. Поводом к заявлению данных требований, обычно, служат результаты проведения прокурорских проверок по соблюдению законодательства Российской Федерации. Материалы данных проверок используются в судебном процессе как одно из доказательств по делу. При этом следует отметить, что подаче обращения прокурора в суд обычно предшествует внесение представлений об устранении нарушений законодательства непосредственно в орган, который должен совершить соответствующие действия, и только при их неисполнении прокуроры обращаются в суд. Встречаются, правда, в судебной практике и случаи, когда после выявления нарушений сразу подаётся заявление в суд.
К кому предъявляются требования о создании/ремонте/восстановлении объектов инфраструктуры
В большинстве подобных споров ответчиками выступают местные администрации или различные учреждения, созданные для выполнения функций органов власти. Примеры таких учреждений – МБУ «Управление благоустройства города и озеленение», МКУ «Департамент строительства и архитектуры г. Чапаевск» . Отсутствие учреждений, на которые возложены функции по обеспечению надлежащего технического состояния объектов инфраструктуры, принадлежащих муниципальным образованиям, может стать отдельным поводом для обращения прокурора с требованиями к местной администрации: «по мнению прокурора, не решен вопрос об определении организации, обязанной обеспечить надлежащее техническое состояние указанного имущества: канализационных сетей участка №1 и №3; водопроводных сетей» .
Также в качестве ответчиков, могут привлекаться одновременно и органы власти и учреждения: МБОУ «***», администрация города Рубцовска и МКУ «***» г. Рубцовска .
Отдельный субъект, к которому часто предъявляются требования о создании/ремонте/восстановлении объектов инфраструктуры – ОАО «РЖД». Эти требования связаны с такими объектами инфраструктуры как вокзалы, железнодорожные платформы, железнодорожные пути и т.д.
Основные виды споров, встречающихся в судебной практике
Требования по восстановлению объектов инфраструктуры, связанные с ненадлежащим исполнением обязанностей по поддержанию таких объектов в должном состоянии.
Такие требования могут касаться очень широкого круга объектов, и имеют обоснование, связанное именно с видом данного объекта.
Так, например, с иском к администрации города Сочи с требованием о принятии мер по восстановлению сетей ливневой канализации и установке очистных сооружений на всех местах выпуска ливневых сточных вод в водные объекты обратился прокурор, который обосновал свои требования ссылками на право каждого на благоприятную окружающую среду, а также тем, что к вопросам местного значения отнесено участие в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа. Суд, рассматривая спор, установил, что бездействие администрации города Сочи, по восстановлению данных объектов, создает угрозу возникновения чрезвычайной ситуации, связанной с загрязнением прибрежной полосы акватории Черного моря, на основании чего иск прокурора был удовлетворён.
В другом деле поводом для подачи иска прокурор заявлял нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства и законодательства о противодействии терроризму, и требовал проведения частичного ремонта периметрального ограждения территории школы. Обоснованием иска послужили как санитарные нормы, прямо требующие установления ограждения вокруг образовательного учреждения , так и положения Концепцией противодействия терроризму в Российской Федерации (утверждённой Президентом РФ 5 октября 2009 г.), которая содержит только общие положения в сфере противодействия терроризму.
Или, после проведения проверки требований законодательства о безопасности дорожного движения, прокурор потребовал построить тротуар напротив территории школы, в соответствии с требованиями ГОСТ Р 52766-2007 .
Требования к органу местного самоуправления о создании отсутствующего или ремонте существующего объекта инфраструктуры, необходимого для обеспечения прав граждан, проживающих на определенной территории.
Златоустовский городской суд Челябинской области по требованию прокурора обязал администрацию Златоустовского городского округа обеспечить создание альтернативной возможности для проезда транспорта и прохода пешеходов через железнодорожные пути путем строительства путепровода, тоннеля или иным способом, т.е. признал обязанность публичного субъекта (муниципального образования) обеспечить создание конкретного объекта транспортной инфраструктуры, необходимого для обеспечения прав граждан, проживающих в нескольких поселках. Решения о возложении на орган местного самоуправления обязанности построить или отремонтировать дорогу по требованиям прокуроров были приняты 27 января 2010 года Липецким областным судом, 14 мая 2012 года Венёвским районным судом Тульской области, а в 29 января 2013 года – Вологодским районным судом.
Требования, связанные с бездействием органов местного самоуправления, выразившимся в не обращении в регистрационную службу с заявлением о постановке на учет бесхозяйного объекта инфраструктуры.
Эти дела связанны с теми случаями, когда в ходе прокурорских проверок выясняется необходимость проведения ремонта или реконструкции определённых объектов инфраструктуры, но собственник имущества отсутствует. Чаще всего эти споры касаются автомобильных дорог местного значения и автомобильных мостов , но такими объектами могут быть и тепловые сети и другие сооружения. Важным аспектом таких дел является то, что эти бесхозяйные объекты должны использоваться для решения вопросов местного значения. Например, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов относится к вопросам местного значения, и органы местной власти возлагается обязанность по обеспечению безопасности дорожного движения.
Так как эти объекты требуют ремонта, местные власти не стремятся их принимать на баланс, потому что ремонт потребует дополнительного выделения средств. В то время как не постановка на учет такого объекта как бесхозного влечет отсутствие оснований для выделения материальных средств на проведение его ремонта.
Подобная ситуация является неприемлемой, нарушающей права неопределённого круга лиц и создающей опасность их жизни и здоровью граждан. Исходя из подобных выводов, суды обязывают муниципальные образования принять на баланс такие объекты инфраструктуры и провести необходимые ремонтные работы для поддержания их в надлежащем состоянии .
Обоснование заявленных требований
При рассмотрении анализируемой группы споров истцы, обычно, доказывают следующие обстоятельства.
Во-первых, в обоснование заявленных требований приводятся сведения о том, что состояние объекта, в отношении которого заявлены требования, требует ремонта, реконструкции, восстановления, или вообще требуется создание объекта, который отсутствует на момент рассмотрения спора.
«Проверкой установлено, что пассажирские платформы вокзала станции Северобайкальск ВСЖД требованиям законодательства не соответствуют. Высокая пассажирская платформа требует капитального ремонта в объёме реконструкции» ;
«в результате проведенной проверки исполнения законодательства при эксплуатации объектов котельного хозяйства были выявлены нарушения законодательства, а именно: предохранительные клапаны на котлах котельной «Центральной» и на котле котельной «Школы-интернат» не имеют устройства для проверки действия клапана путем принудительного открывания; в котельной с. Бородино котлы требуют ремонта» .
Во-вторых, в ходе рассмотрения дела приводятся нормы права, в соответствии с которыми заявленные работы со спорным объектом должны быть выполнены.
«В соответствии с п.1 ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 27.07.2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении» к полномочиям органов местного самоуправления поселений, городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях относятся: организация обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территориях поселений, городских округов» ;
«В силу ст. 12 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения» .
В-третьих, обосновываются обязанности ответчика по выполнению данных работ.
«Согласно п. 10.2 Положения основными задачами региональной дирекции являются текущее содержание и ремонт зданий вокзалов, павильонов, посадочных платформ и других основных фондов, находящихся на балансе региональной дирекции ОАО «РЖД» ;
«Согласно Уставу МБУ «УБГиО» предусмотрены основные виды деятельности учреждения, а именно: ямочный ремонт; восстановление асфальтного покрытия дорог и тротуаров после завершения земляных работ; зимнее, летнее содержание улично-дорожной сети» ;
«В силу ст.31 Закона РФ «Об образовании» к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений» .
Доказательствами состояния объекта инфраструктуры могут выступать материалы проверок, различные акты и заключения о техническом состоянии, фотографии, видеозаписи, показания свидетелей, жалобы граждан и т.д.
Некоторые особенности судебных решений по данным спорам
Мотивировка решения. Указывая конкретные нормы права, на основании которых было принято решение, суды прибегают к перечислению большого массива нормативного материала, который лишь косвенно относится к рассматриваемому делу. Почти во всех делах суды делают ссылку на Конституцию РФ, указывая нормы, соответствующие специфики спорного объекта: спор в отношении школы – конституционное право на образование; спор о системе ливневых стоков и очистных сооружений – конституционное право на благоприятную окружающую среду и т.д. После этого суды ссылаются на нормы закона, со сферой применения которого связано использование объекта инфраструктуры, например, ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Такие ссылки часто содержат не только нормы, на основании которых разрешается спор, но и нормы, повторяющие конституционные положения. А если иск был предъявлен к органу местного самоуправления, то в таком же порядке излагаются и нормы Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Кроме этого судебные решения содержат ссылки на различные подзаконные нормативные акты и технические регламенты. В итоге, судебные решения получаются «перегруженными» из-за излишнего нормативным материала, который не имеет прямого значения для разрешения спора. Уместной такая аргументация видится только в ситуации пробела в праве, и как следствие - невозможности сослаться на конкретные нормы, позволяющие разрешить спор.
Надлежащий ответчик по делу. В большинстве рассмотренных дел иски были удовлетворены полностью. Особенно нужно отметить, что удовлетворяются требования в отношении именно тех ответчиков, к которым и было изначально заявлено требование. Дел, в которых ответчик был признан ненадлежащим, незначительное количество, такие решения бывают связаны с тем, что ответчик не имел никаких прав и обязанностей в отношении спорного объекта инфраструктуры. Но при этом судебная практика имеет различия при определении ответчиков по подобным спорам.
В качестве самого наглядного примера можно привести споры, связанные с ремонтом муниципальных образовательных учреждений.
В части дел ответчиком является исключительно само образовательное учреждение. Это обосновывается тем, что данные учреждения являются юридическими лицами, могут вести самостоятельный баланс и открывать лицевые счета в органах Федерального казначейства с разрешения финансового органа, деятельность учреждений получает финансовое обеспечение в соответствие с действующим законодательством за счет средств бюджета субъекта, местного бюджета в пределах субсидии на обеспечение выполнения муниципального задания, субсидии на содержание имущества, прочих субсидий, а также полученных внебюджетных средств.
В других делах соответчиками выступают и образовательные учреждения и органы власти. При этом суды указывают всё тоже самое в отношении обязанностей и возможностей образовательного учреждения, но добавляют, что в силу ст. 31 Закона РФ «Об образовании» (п. 5, ч. 1, ст. 9 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации содержит аналогичную норму) к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений.
В третьей группе дел единственный ответчик – орган местного самоуправления. При этом, такой вывод суды основывают на том, что в силу п. 3 ч.1 ст.17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в целях решения вопросов местного значения, органы местного самоуправления городских округов обладают определенными полномочиями, в число которых входит создание муниципальных предприятий и учреждений, их финансирование. Аналогичные положения бывают закреплены в Уставах муниципальных образований. На основании данных норм суды приходят к выводу, что муниципальные образовательные учреждения не являются самостоятельными хозяйствующими субъектами и финансируются за счет средств местного бюджета, таким образом, финансирование капитального ремонта муниципальных образовательных учреждений и отдельных объектов, принадлежащих им, относится к полномочиям учредителя муниципального учреждения - местной администрации .
На наш взгляд, в подобных случаях ответчиком должно выступать само образовательное учреждение, так как объект инфраструктуры находится в его ведении, а учреждение является самостоятельным субъектом права. Если бездействие учреждения вызвано отсутствием финансирования со стороны органов власти, то это обстоятельство должно быть предметом рассмотрения в суде по иску такого учреждения к органу власти.
Срок исполнения решения. Разрешая подобные споры, суды часто устанавливают срок на исполнение заявленных требований. На наш взгляд, установление конкретного срока в данном случае способствует своевременному исполнению решения суда, позволяет избежать затягивания выполнения работ из-за отсутствия такого срока. Сами сроки бывают различными, и определяются судами в зависимости от характера и объёма работ, которые требуется произвести. Например, капитальный ремонт кровли можно осуществить за 3,5 месяца или за 6 месяцев ; 6,5 или 10 месяцев может уйти на ремонт участка дороги; или 15 месяцев на капитальный ремонт теплотрассы протяжённостью 1600 метров и т.д. На постановку имущества на учёт для надлежащего его содержания даётся срок около года.
При определении конкретного срока суды также ссылаются на то, что сроки должны быть разумными, а при установлении относительно небольшого срока оправдывают это значимостью объектов, в отношении которых заявлены требования.
На данный срок могут влиять и некоторые объективные обстоятельства, например, наступление зимы. Так, на ремонт теплотрасс может быть установлен срок до начала отопительного сезона, а на ремонт дорог часто устанавливается срок до 1 декабря, так как технология ремонта дорог в зимнее время существенно усложняется, а порой такой ремонт просто невозможен.
Фактором, который суды не учитывают при назначении срока исполнения решения, является ссылка ответчиков на отсутствие или недостаток средств на проведение заявленных работ.
Отказ от исковых требований. Часть дел заканчиваются тем, что прокуроры отказываются от заявленных требований . Этот отказ связан с добровольным исполнением ответчиком требований к моменту рассмотрения дела судом. Это может свидетельствовать о том, что последовательное использование прокурорами таких средств как внесение представлений и дальнейшее обращение в суд является эффективным средством защиты прав граждан и способствует поддержанию различных объектов инфраструктуры в надлежащем качестве.
Это подтверждает реальную возможность и необходимость урегулирования подобных споров вне судебного процесса. Выполнение требований прокуратуры без судебного решения способствует снижению нагрузки на судебную систему, а главное, позволяет в гораздо более короткий срок устранить нарушения закона. Ещё большую важность сроку устранения нарушений придаёт то, что касаются они объектов инфраструктуры, в надлежащем функционировании которых заинтересованного большое количество граждан, круг которых, чаще всего, определить невозможно. Отсутствие попытки досудебного урегулирования спора может привести к тому, что устраняться нарушение будет дольше чем могло бы, так как процедура рассмотрения дела в суде занимает гораздо больший срок, возможное устранение нарушения на основании предписания прокурора.
