В статье 5 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее – Закон № 323-ФЗ) указано, что пациент имеет право на выбор врача и на выбор медицинской организации. Конкретизация указанных прав представлена в статьях 21 и 70 указанного закона.
В статье 21 Закона № 323-ФЗ сказано, что пациент имеет право на выбор медицинской организации при оказании гражданину медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. Порядок выбора медицинской организации урегулирован Приказом Минздравсоцразвития России от 26.04.2012 № 406н "Об утверждении Порядка выбора гражданином медицинской организации при оказании ему медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи" (далее –Приказ № 406н). Особенности выбора медицинской организации гражданами, проживающими в закрытых административно-территориальных образованиях, на территориях с опасными для здоровья человека физическими, химическими и биологическими факторами, а также работниками организаций, включенных в перечень организаций отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда установлены Постановлением Правительства РФ от 26.07.2012 № 770. Из анализа Постановления Правительства № 770 следует, что порядок выбора медицинских организаций на указанных территориях особенно не отличается от общего порядка, установленного Приказом № 406н. Также не отличается от общего порядка и порядок выбора медицинской организации гражданами, которые выбирают медицинскую организацию за пределами территории субъекта РФ, в котором проживают, установленный Приказом Минздрава России от 21.12.2012 № 1342 "Об утверждении Порядка выбора гражданином медицинской организации (за исключением случаев оказания скорой медицинской помощи) за пределами территории субъекта Российской Федерации, в котором проживает гражданин, при оказании ему медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи".
Согласно ч. 2 ст. 21 Закона № 323 в выбранной медицинской организации гражданин вправе выбрать не чаще чем один раз в год (за исключением случаев замены медицинской организации) врача-терапевта, врача-терапевта участкового, врача-педиатра, врача-педиатра участкового, врача общей практики (семейного врача) или фельдшера путем подачи заявления лично или через своего представителя на имя руководителя медицинской организации. Особенности реализации права на выбор врача регламентированы ст. 70 Закона № 323. Лечащий врач может выбираться пациентом с учетом согласия врача. В случае требования пациента о замене лечащего врача руководитель медицинской организации должен содействовать выбору пациентом другого врача. Порядок выбора врача установлен Приказом Минздравсоцразвития России от 26.04.2012 № 407н "Об утверждении Порядка содействия руководителем медицинской организации (ее подразделения) выбору пациентом врача в случае требования пациента о замене лечащего врача" (далее- Приказ № 407н).
При выборе врача и медицинской организации гражданин имеет право на получение информации о медицинской организации, ее деятельности, о врачах в доступной для него форме, а также через Интернет (ч. 4 ст. 21 Закона № 323).
В рамках мониторинга правоприменения были проанализированы решения судов общей юрисдикции с 1 января 2012 года по 5 марта 2015 года в части касающейся споров, связанных с нарушением прав граждан на выбор врача и на выбор медицинской организации. Было выявлено, что нарушения прав граждан допускаются как медицинскими организациями, так и органами власти, которые издают акты по анализируемому вопросу не в пределах своей компетенции или с явным ограничением прав граждан, предоставленных ст. 21 ФЗ Закона № 323.
Большинство случаев нарушения прав граждан на выбор медицинской организации связано с отказом в постановке на обслуживание (прикреплении) граждан к выбранной им медицинской организации. Суды занимают неоднозначную позицию в решении вопроса, может ли гражданин выбрать медицинскую организацию не по территориально-участковому принципу. Например, Калининский районный суд г. Челябинска, в решении по делу № 2-154/13 от 11 февраля 2013 г., указал, что «не имеет юридического значения регистрация истца в другом административном районе г. Челябинска и большая нагрузка на врачей поликлиники вследствие большого количества пациентов, поскольку, выбор медицинской организации принадлежит застрахованному лицу и не может ставиться в зависимость от места регистрации последнего, от штатной численности лечебного учреждения, уровня нагрузки на врачей и от других внешних факторов. Доводы представителя ответчика о невозможности оказания истцу бесплатной медицинской помощи, в том числе в виде амбулаторного наблюдения на дому по причине отсутствия адреса истца в списках на оказание данного вида помощи признаются судом несостоятельными». К выводу о недопустимости отказа в принятии на обслуживание гражданина из-за несоблюдения территориально-участкового принципа пришел Октябрьский районный суд г. Архангельска в решении по делу № 2-995/15, так и в решении по делу № 2-8556/14 от 15 декабря 2014 г., обосновав свои выводы тем, что «из системного анализа статей 19, 21, 33 Закона № 323 следует, что не является обязательным территориально-участковый принцип прикрепления на медико-санитарное обслуживание к медицинскому учреждению, каждый гражданин (независимо от имеющегося заболевания) имеет право на выбор медицинской организации, при этом получение согласия выбранного медицинского учреждения для прикрепления гражданина к учреждению не требуется». Такой же позиции придерживаются Чкаловский районный суд г. Екатеринбурга в решении по делу № 2-2694/12 от 17 августа 2012 г., Самарский областной суд в определении по делу № 33-10847 от 27 ноября 2012 г., Алтайский краевой суд в определении по делу № 33-411/13 от 28 мая 2013 г., Волгоградский областной суд в определении по делу № 33-2095 от 19 февраля 2014 г.
В судебной практике встречается и иное решение судами указанной проблемы. Центральный районный суд г. Новосибирска в решении по делу № 2-2827/12 от 5 мая 2012 г. отказал истцу в удовлетворении требования о принятии на обслуживание в медицинскую организацию в связи с необходимостью соблюдения территориального принципа оказания медицинской помощи. Верховный суд Республики Татарстан в Определении по делу № 3308236/12 от 16 августа 2012 г. поддержал решение первой инстанции и указал, что прикрепление истца будет означать дальнейшее превышение нагрузки для медицинского учреждения в противовес принципу распределения населения по врачебным участкам в целях максимального обеспечения доступности медицинской помощи и соблюдения прав иных граждан. Дзержинским районным судом (Решение Дзержинского районного суда по делу № 2-7301/13) рассматривалась следующая ситуация: гражданин обратился в суд и исковым заявлением об обязаннии прикрепить на медицинское обслуживание. Однако представители медицинской организации указали, что прикрепление его на медицинское обслуживание нарушит принцип распределения населения по врачебным участкам в целях максимального обеспечения доступности медицинской помощи и соблюдения прав иных граждан. Суд принял аргумент представителя ГУЗ и отказал гражданину в удовлетворении требований со ссылкой на п. 12 Приказа Минздравсоцразвития России от 15.05.2012 № 543н "Об утверждении Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению" (далее – Приказ № 543н).
Согласно п. 12 Приказа № 543н первичная доврачебная и первичная врачебная медико-санитарная помощь организуется по территориально-участковому принципу. Однако системный анализ п. 12 Приказа № 543н с иными положениями Приказа № 543н не позволяет прийти к выводу о том, что медицинская помощь организуется исключительно по территориально-участковому принципу. В п. 15 Приказа № 543н сказано, что в целях обеспечения права граждан на выбор врача и медицинской организации допускается прикрепление граждан, проживающих либо работающих вне зоны обслуживания медицинской организации, к врачам-терапевтам участковым, врачам общей практики (семейным врачам) для медицинского наблюдения и лечения. В свою очередь, ст. 21 Закона № 323 указывает на то, что гражданин выбирает медицинскую организацию, в том числе по территориально-участковому принципу. В Приказе № 406н также не указано, по каким критериям гражданин может выбирать медицинскую организацию. Таким образом, гражданин может выбрать любую медицинскую организацию и может ориентироваться при выборе медицинской организации не только на территориально-участковый принцип. Также в ст. 21 Закона № 323 идет речь не о прикреплении к врачам, а постановке на обслуживание в медицинскую организацию, а уже в медицинской организации гражданин имеет возможность прикрепления к выбранному им врачу. Соответственно, положения Приказа № 543н не должны рассматриваться в качестве ограничения права гражданина на выбор медицинской организации. Суд должен применять Закон № 323, а не Приказ № 543н при решении вопроса о возможности выбора гражданином медицинской организации.
В результате проведенного мониторинга была обнаружена правоприменительная проблема, связанная с отсутствием возможности встать на обслуживание в нескольких медицинских организациях, в связи с, например, частыми переездами из одного города в другой город либо в другой район города (но не в связи со сменой места жительства, места пребывания). Выбрать медицинскую организацию в соответствии с ч. 2 ст. 21 Закона № 323 можно только один раз в год. Из ч. 1 ст. 21 Закона № 323 следует, что гражданина вправе выбрать только одну медицинскую организацию. Медицинские работники такой организации будут обязаны осуществлять выезд на дом к гражданину для оказания ему медицинской помощи. Однако в ситуациях, когда медицинская организация, в которой обслуживается гражданин, находится на значительном расстоянии от места его нахождения/проживания, диспетчеры такой организации советуют гражданам обратиться в скорую помощь по месту их нахождения. Для того чтобы показать актуальность проблемы, приведем репрезентативный пример из судебной практики. Железнодорожным районным судом г. Воронеж рассматривалось дело № 2-838/14 (Решение Железнодорожного районного суда г. Воронеж по делу № 2-838-14 от 24 июня 2014 г.) по иску гражданина, действующего в интересах несовершеннолетней дочери, о признании отказа главного врача о принятии на бесплатное медицинское обслуживание незаконным и обязаннии устранить допущенные нарушения. В обосновании иска истец указал, что между ним и его бывшей женой заключено соглашение об определении порядка общения с дочерью. В соответствии с соглашением его дочь четыре раза в неделю проживает с матерью, три раза в неделю с отцом. Медицинская карта его дочери находится в детской поликлинике по месту жительства матери, а обслуживание в медицинской организации по месту жительства отца возможно только после открепления из организации по месту жительства матери. По месту жительства отца ребенку оказывается помощь только в экстренных случаях, когда состояние ребенка требует безотлагательной медицинской помощи, медицинская карта не заводится, информация о характере лечения ребенка нигде не сохраняется. Суд в решении по делу пришел к выводу, что оказание медицинской помощи в двух медицинских учреждениях не противоречит законодательству, однако, данное обстоятельство не свидетельствует о возможности прикрепления застрахованного лица к двум медицинским учреждения и заведением двух медицинских карт, поскольку данные обстоятельства не установлены законом, в связи с чем исковые требования о признании незаконным отказа главного врача не подлежат удовлетворению. Таким образом, отсутствие права выбора нескольких медицинских организаций не обеспечивает гражданину возможности вызова врача на дом (не пре экстренных ситуациях), а также не позволяет соблюсти преемственность в оказании медицинской помощи, допускает ситуации, при которых одно и то же лечение будет назначено несколькими врачами.
Отдельно следует рассмотреть вопрос о необходимости соблюдения нормативов принятых на обслуживание граждан. В Решении Вахитовского районного суда по делу № 2-5631/12 от 13 июня 2012 г. сказано, гражданин обратился в суд с иском Министерству здравоохранения Республики Татарстан и ГАУЗ о возложении обязанности прикрепить к лечебному учреждению. Однако Вахитовский районный суд отказал истцу в удовлетворении требования в связи с тем, что прикрепление невозможно, поскольку количество прикрепленного населения для медицинского обслуживания в указанном медицинском учреждении превышает норматив на каждую должность врача терапевта-участкового (нормативы указаны в Приказе № 543н).
Однако в п. 15 Приказа № 543н, на который ссылается суд, указано, что в целях обеспечения права граждан на выбор врача и медицинской организации допускается прикрепление граждан <...> с учетом рекомендуемой численности прикрепленных граждан. Отсюда следует, что нормативы не носят обязательный характер и медицинские организации не вправе на основании них отказывать гражданам в принятии на обслуживание. Из анализа судебной практики следует, что во многих случаях количество граждан, уже находящихся на обслуживании, превышает рекомендуемые Минздравом нормативы. Значит ввиду переполненности медицинских организаций, граждане, которые, например, сменили место пребывания, будут лишены права не только на выбор медицинской организации, но и на оказание им медицинской помощи. Следовательно, нужно учитывать рекомендательный характер нормативов.
Важны ли мотивы, которыми руководствуется гражданин при выборе медицинской организации? В Решении Дзержинского районного суда по делу № 2-7301/13 суд пришел к выводу, что важны. И указал, что «иных мотивов или оснований для обращения с заявлением о прикреплении на медицинское обслуживание представитель не пояснил, материалы дела не подтверждают». В ст. 16 Приказа № 543н указано, что работающие или проживающие вне зоны обслуживания медицинской организации граждане могут быть прикреплены к медицинским учреждениям не по территориально-участковому принципу. Таким образом, Приказ № 543н указывает мотивы, которыми должны руководствоваться граждане, при выборе медицинской организации (проживание, работа). Однако в Приказе № 406н, который устанавливает порядок выбора медицинской организации, такого требования нет, как и в ст. 21 Закона № 323. Соответственно, граждане могут руководствоваться любым мотивом при выборе медицинской организации и не обязаны в заявлении о выборе медицинской организации мотивировать свой выбор.
Должен ли гражданин при выборе медицинской организации подтверждать свой выбор предоставлением документов? Зеленоградской районный суд г. Москвы рассматривал дело № 2-261/14 (Решение Зеленоградского районного суда г. Москвы по делу № 2-261/14 от 11 февраля 2014 г.), в котором оспаривалось решение медицинской организации об отказе в принятии на обслуживание на том основании, что «в заявлении на прикреплении для обслуживания было указано место регистрации, но не подтвержден факт проживания на территории обслуживания медицинского учреждения» (истец проживал на основании договора найма жилого помещения, не был зарегистрирован по месту пребывания). Суд указал что «законом не предусмотрено получение согласия выбранного медицинского учреждения для прикрепления гражданина к учреждению. Законом не предусмотрены такие основания для отказа в прикреплении на медицинское обслуживание, как непредставление документов, подтверждающих факт регистрации обратившегося лица по месту постоянного проживания или по месту пребывания». Следовательно, отсутствие регистрации не может влиять на реализацию прав граждан на выбор медицинской организации и оказание медицинской помощи.
Требуется ли медицинской организации мотивировать решение об отказе в прикреплении гражданина к медицинскому учреждению? В Приказе № 406н об этом не сказано. Однако следует учесть, что в Приказе № 406н и вовсе не указано, что медицинская организация может отказать гражданину в принятии на обслуживание. Анализ судебной практики показывает, что суды считают, что отказ должен быть мотивированным. В Решении Зеленоградского районного суда г. Москвы по делу № 2-261/14 от 11 февраля 2014 г. суд указал, что отказ главного врача должным образом не мотивирован, не содержит указания на причины отказа.
Встречаются случаи, когда муниципальное образование издает акт, который устанавливает процедуру выбора медицинской организации. Елецкий городской суд Липецкой области рассматривал дело № 2-2002/14 (Решение Елецкого городского суда Липецкой области по делу № 2-2002/14 от 18 августа 2014 г.) по иску гражданина, которому требовалась специализированная высокотехнологическая медицинская помощь. В направлении заявителя на лечение уже была указана медицинская организация, выбор медицинской организации пациентом комиссия по отбору и направлению сочла нецелесообразным. Суд пришел к выводу, что «реализация права гражданина на выбор медицинской организации при оказании им медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи не является безусловным правом личного выбора. На территории N порядок выбора медицинской организации установлен актом "О мерах по социальной поддержке отдельных категорий граждан в N..." и Положением "О комиссии по организации отбора, направления граждан для лечения за пределами области и признании утратившими силу некоторых распоряжений администрации N" (т.е. актами местной администрации). В свою очередь, Сургутский городской суд Ханты-Манскийского автономного округа-Югры рассматривал дело № № 2-4058/12 (Решение Сургутского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры по делу № 2-4058/12 от 7 апреля 2012 г.) в котором отказался признавать незаконным Постановление администрации г. Сургута о запрете приема граждан по страховому полису при большой загруженности городских поликлиник со ссылкой на территориальный принцип организации медицинской помощи.
В свою очередь, в соответствии с ч.1 ст. 21 Закона № 323 порядок выбора медицинской организации устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а значит, установление порядка выбора медицинской организации не входит в компетенцию органов местного самоуправления, как и установление ограничений права выбора медицинской организации.
Требуется ли согласие врача на принятие гражданина на обслуживание в медицинскую организацию? Из Закона № 323 и Приказа № 406н не следует, что гражданин должен получить согласие врача, как и согласие иных лиц, для его принятия на обслуживание в медицинскую организацию. Согласие врача требуется получить только при выборе врача (ч.1 ст. 70 Закона № 323). Возможно, что иная точка зрения возникает в связи с тем, что в ст. 15 Приказа № 543н указано, что гражданин может прикрепиться к именно врачу, а не к медицинской организации. Так, Ленинский районный суд рассматривал дело № 2-6818/14 (Решение Ленинского районного суда г. Ставрополя по делу № 2-6818-14 от 9 октября 2014 г.), в связи с отказом в прикреплении гражданина к медицинской организации из-за отказа врача. Суд расценил действия главного врача как создание препятствий к оказанию медицинской помощи. Похожую ситуацию рассматривал Петрозаводской городской суд в деле № 2-4553/14 (Решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия по делу № 2-4553/14 от 20 июня 2014 г.) по иску, заявленному в связи с тем, что истцу в прикреплении к поликлинике было отказано в связи с аннулированием согласия врача-терапевта. Суд удовлетворил требования истца, мотивировав решением тем, что согласие врача не требуется, сложность выезда на дом к такому пациенту не принимается во внимание. К таким же выводам пришел и Центральный районный суд г. Тольятти в Решении от 14 сентября 2012 г., Алтайский краевой суд в определении по делу № 33-411/13 от 28 мая 2013 г. Таким образом, внутренний порядок принятия решения о прикреплении гражданина к медицинской организации не должен противоречить действующему законодательству, согласия врача для принятия на обслуживание гражданина не требуется.
Однако согласие врача требуется при реализации гражданином права на выбор врача. Гражданин, который обслуживается в медицинской организации, вправе, в соответствии со ст. 21, 70 Закона № 323 выбрать врача с учетом согласия врача. В ст. 70 Закона № 323, в Приказе № 407н не сказано при каких обстоятельствах врач может отказаться в лечении гражданина. На практике право граждан нарушается в связи с тем, что врачи не обязаны мотивировать свой отказ в обслуживании пациента. Не исключена и ситуация, при которой ни один врач не будет принимать на обслуживание пациента. Например, Конаковский городской суд Тверской области рассматривал дело № 2-159/12 (Решение Конаковского городского суда Тверской области по делу № 2-159-12 от 22 марта 2012 г.) по иску гражданина к МУЗ о признании незаконным отказа главного врача в закреплении за ним лечащего врача-терапевта. Гражданин обратился в медицинскую организацию с заявлением о замене лечащего врача. Однако другие врачи отказались лечить его, а главный врач пришла к выводу, что гражданину следует лечиться в иной медицинской организации. Похожая ситуация представлена в Решении Холмского городского суда Сахалинской области по делу № 2-270/14 от 7 марта 2014 г.
Однако причиной того, что гражданин не может реализовать свое право на выбор врача может быть отсутствие врачей на территории проживания гражданина либо отсутствие возможности выбора врача. Оловяннинский районный суд Забайкальского края рассматривал дело № 2-1135/14 (Решение Оловяннинским районного суда Забайкальского края по делу № 2-1135/14 от 22 декабря 2014 г.) по иску прокурора в интересах неопределенного круга лиц к ГУЗ с требованием о понуждении укомплектовать фельдшерско-акушерские пункты. Суд удовлетворил требования прокурора со ссылкой на ст. 21 ФЗ № 323, посчитав, что неукомплектование фельдшерско-акушерских пунктов нарушает право на выбор врача и медицинской организации. Усть-Кутский городской суд Иркутской области рассматривал дело № 2-1026/14 (Определение Усть-Кутского городского суда Иркутской области по делу № 2-1026-14 от 3 сентября 2014 г.) по иску гражданина. Истец обращался в суд с иском к районной больнице в связи с тем, что в городе отсутствует возможность выбора медицинского учреждения (т.е. есть только одно медицинское учреждение) и нет специалистов
Следует отдельно оговорить случаи, при которых право гражданина на выбор врача и медицинской организации ограничено. Преображенский районный суд г. Москвы рассматривал дело № 2-4059/14 от 22 апреля 2014 г. (Решение Преображенского районного суда г. Москвы по делу № 2-4059/14 от 22 апреля 2014 г.), в котором истец настаивала на том, что выбор медицинского учреждения, где она должна пройти медицинский осмотр, является ее правом, при этом работодатель должен подготовить и предоставить ей необходимый для прохождения такого медицинского осмотра пакет документов и оплатить стоимость медосмотра. Однако суд, системно истолковав ст. ст. 212-213 ТК РФ, пришел к выводу, что «доводы истца о том, что она вправе самостоятельно выбрать медицинское учреждение, в котором она будет проходить медицинский осмотр, суд находит несостоятельными применительно к рассматриваемым требованиям, поскольку он противоречит положениям ст. 212 ТК РФ, в силу которой обязанность по организации прохождения медицинского осмотра возложена на работодателя, а не на работника. Этой обязанности корреспондирует право работодателя выбрать необходимое медицинское учреждение в установленном законом порядке, обеспечить необходимый документооборот между организацией работодателя и таким медицинским учреждением, обеспечить финансирование прохождения работниками медицинского осмотра, обеспечить возможность прохождения медицинского осмотра работниками». Также ограничено право на выбор медицинской организации при прохождении освидетельствования, так как законодательством не предусмотрено право лица, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении на выбор медицинского учреждения, в котором необходимо пройти медицинское освидетельствование (Постановление Чердаклинского районного суда Ульяновской области по делу № 12-95/14 от 9 октября 2014 г.). Однако такое право есть у лица при проведении судебно-медицинской экспертизы. Черкесский городской суд в решении по делу № 2-427/14 от 28 марта 2014 г. пришел к такому выводу из системного анализа ч. 5 ст. 19, ст. 21 и ч.2. 3 ст. 58 ФЗ № 323, указав, что судебно-медицинская экспертиза должна быть независимой. В свою очередь, следует отметить, что и освидетельствование гражданина должно быть независимым, поэтому сам факт того, что в отношении гражданина ведется дело об административном правонарушении, не может являться основанием для ограничения права на выбор медицинской организацию.
Из изложенного выше следует сделать следующие выводы:
Гражданин имеет право на выбор любой медицинской организации, в том числе не по территориально-участковому принципу, он не обязан мотивировать свой выбор, согласие врача при выборе медицинской организации не требуется.
Приказ Минздрава № 543н, в связи с положениями которого гражданам чаще всего отказывают медицинские организации в принятии на обслуживание, а суды отказывают гражданам в удовлетворении требований, устанавливает не порядок выбора медицинской организации гражданами, а порядок организации медицинского обслуживания населения по участковому принципу. Приказ не подлежит применению в части ограничения прав граждан на выбор медицинской организации, поскольку он входит в противоречие с Законом № 323 в этой части.
На законодательном уровне следует создать механизм реализации права на выбор врача и медицинской организации в полном объеме. В частности, решить вопрос о возможности оказания медицинской помощи на дому врачом по территориально-участковому с последующей передачей информации лечащему врачу медицинской организации, на обслуживании которой находится гражданин.
На практике можно отметить следующую тенденцию: до 2013 года суды часто отказывали гражданам в удовлетворении требований о принятии на обслуживание в медицинскую организацию со ссылкой на нормативы, территориальный принцип оказания медицинской помощи. На данный момент, хотя есть и исключения, практика все же идет по пути признания права на выбор гражданином любой медицинской организации, не смотря на сложности, возникающие в связи с оказанием гражданам медицинской помощи не по территориальному принципу.
Отдельно следует рассмотреть проблему, связанную с размещением медицинскими организациями в сети Интернет информации о врачах, как это требует ст. 21 Закона № 323. С исками к медицинским организациям в пользу неопределенного круга лиц об обязаннии разместить информацию об осуществляемой деятельности обращаются сотрудники прокуратуры. В некоторых случаях медицинские организации признают иск и добровольно устраняют допущенные нарушения (Решение Авиастроительного районного суда г. Казани Республики Татарстан по делу № 2-1385/14 от 4 апреля 2014 г., Определение Набережночелнинского городского суда Республики Татарстан по делу № 2-17/14 от 11 февраля 2014 г.). Информация, которая должна быть размещена в сети Интернет указана в ст. 21, ст. 79 Закона № 323, ст. 11 Правил предоставления медицинскими организациями платных медицинских услуг, утвержденных постановлением Правительства РФ от 04.10.2012 № 1006.
Чаще всего на сайтах медицинских организаций отсутствует информация о медицинских работниках медицинской организации. Ст. 21 Закона № 323 требует от медицинской организации размещения в доступной для пациента форме информации, в том числе размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», о медицинской организации, об осуществляемой ею медицинской деятельности и о врачах, об уровне их образования и квалификации. Однако в ст. 79 Закона № 323 сказано, что в обязанности медицинской организации входит обязанность информировать граждан в доступной форме, в том числе с использованием сети "Интернет", об осуществляемой медицинской деятельности и о медицинских работниках медицинских организаций, об уровне их образования и об их квалификации, а также предоставлять иную определяемую уполномоченным федеральным органом исполнительной власти необходимую для проведения независимой оценки качества оказания услуг медицинскими организациями информацию. В п. 13 ст. 2 Закона № 323 указано определение понятия «медицинский работник». Медицинский работник - физическое лицо, которое имеет медицинское или иное образование, работает в медицинской организации и в трудовые (должностные) обязанности которого входит осуществление медицинской деятельности, либо физическое лицо, которое является индивидуальным предпринимателем, непосредственно осуществляющим медицинскую деятельность. Таким образом, даже если информация о врачах размещена на сайте медицинской организации и нарушения ст. 21 Закона № 32 нет, однако, будет нарушение ст.79 Закона № 323-ФЗ.
Как показала правоприменительная практика, прокуроры обращаются с иском в связи с отсутствием информации обо всех медицинских работниках (Решение Авиастроительного районного суда г. Казани Республики Татарстан по делу № 2-1385/14 от 4 апреля 2014 г.; Решение Агинского районного суда Забайкальского края по делу № 2-583/12 от 17 июля 2012 г.; Решение Ингодинского районного суда г. Читы по делу № 2-1267/12 от 2 августа 2012 г.; Решение Калганского районного суда Забайкальского края по делу № 2-246/12 от 4 сентября 2012 г., Решение Кижингского районного суда Республики Бурятия от 3 мая 2012 г.), даже в случаях, когда информация на сайте о врачах есть. Хотя встречаются и исключения, так прокуроры предъявляют требования разместить в сети Интернет информацию именно о врачах (Решение Санчурского районного суда Кировской области по делу № 2-2-73/14 от 25 марта 2014 г., Решение Оловяннинского районного суда Забайкальского края по делу № 2-527/12 от 6 июля 2012 г.).
Закон № 323-ФЗ не предъявляет к медицинским организациям требования о размещении информации о медицинской организации на собственном Интернет-сайте, однако, в п. 6 ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 29.11.2010 №326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» сказано, что медицинские организации обязаны размещать на своем официальном сайте в сети Интернет информацию. В связи с этим требования прокурора в некоторых случаях направлены именно на размещение информации на собственном сайте медицинской организации (Решение Ординского районного суда Пермского края по делу № 2-274/14 от 19 июня 2014г.). Анализ практики показал, что суды допускают, чтобы информация о медицинской организации в объеме, установленном законом, была размещена и на стороннем сайте, доступном для пользователя сети Интернет (Решение Санчурского районного суда Кировской области по делу № 2-2-73/14 от 25 марта 2014 г.).
Вопрос о том, какую информацию следует размещать в Интернете – только о врачах либо обо всех работниках учреждения, можно решить исходя из формального толкования закона и законодательного определения понятия «медицинские работники». Ст. 79 Закона № 323 говорит об информации, которая в целом должна быть на сайте. Ст. 21 Закона № 323 говорит об информации, которая обеспечивает реализацию гражданином права на выбор врача и медицинской организации. Что касается вопроса о размещении информации «на своем официальном сайте», представляется, что обязанности медицинской организации определяются ст. 79 Закона № 323-ФЗ. Ст. 79 Закона № 323 не уточняет, на каком именно сайте должна быть представлена информация, а значит, медицинская организация может разместить информацию на любом Интернет-ресурсе, который доступен пользователю сети Интернет.
Проанализированные судебные решения:
Определение Алтайского краевого суда по делу № 33-411/13 от 28 мая 2013 г.
Определение Верховного суда Республики Татарстан по делу № 33-8236/12 от 16 августа 2012 г.
Определение Верховного суда РФ по делу № 49-АПГ14-7 от 9 июля 2014 г.
Определение Волгоградского областного суда по делу № 33-2095/14 от 19 февраля 2014 г.
Определение Набережночелнинского городского суда Республики Татарстан по делу № 2-17/14 от 11 февраля 2014 г.
Определение Новоалтайского городского суда Алтайского края по делу № 2-2296/14.
Определение Самарского областного суда по делу № 33-10847 от 27 ноября 2012 г.
Определение Усть-Кутского городского суда Иркутской области по делу № 2-1026/14 от 3 сентября 2014 г.
Постановление Чердаклинского районного суда Ульяновской области по делу № 12-95/14 от 9 октября 2014 г.
Решение Авиастроительного районного суда г. Казани Республики Татарстан по делу № 2-1385/14 от 4 апреля 2014 г.
Решение Агинского районного суда Забайкальского края по делу № 2-583/12 от 17 июля 2012 г.
Решение Вахитовского районного суда по делу № 2-5631/12 от 13 июня 2012 г.
Решение Верховного суда Республики Башкортостан по делу № 3г-31/14 от 16 апреля 2014 г.
Решение Дзержинского районного суда по делу № 2-7301/13.
Решение Елецкого городского суда Липецкой области по делу № 2-2002/14 от 18 августа 2014 г.
Решение Железнодорожного районного суда г. Воронеж по делу № 2-838/14 от 24 июня 2014 г.
Решение Зеленоградского районного суда г. Москвы по делу № 2-261/14 от 11 февраля 2014 г.
Решение Ингодинского районного суда г. Читы по делу № 2-1267/12 от 2 августа 2012 г.
Решение Калганского районного суда Забайкальского края по делу № 2-246/12 от 4 сентября 2012 г.
Решение Калининского районного суда г. Челябинска по делу № 2-1215/14 от 25 февраля 2014 г.
Решение Калининского районного суда г. Челябинска по делу № 2-154/13 от 11 февраля 2013 г.
Решение Кижингского районного суда Республики Бурятия от 3 мая 2012 г.
Решение Конаковского городского суда Тверской области по делу № 2-159/12 от 22 марта 2012 г.
Решение Ленинского районного суда г. Ставрополя по делу № 2-6818/14 от 9 октября 2014 г.
Решение Октябрьского районного суда г. Архангельска по делу № 2-8556/14 от 15 декабря 2014 г.
Решение Октябрьского районного суда г. Архангельска по делу № 2-996/15.
Решение Октябрьского районного суда г. Иркутска по делу № 2-22488/12 от 30 августа 2012 г.
Решение Оловяннинского районного суда Забайкальского края по делу № 2-527/12 от 6 июля 2012 г.
Решение Оловяннинского районного суда Забайкальского края по делу № 2-1135/14 от 22 декабря 2014 г.
Решение Ординского районного суда Пермского края по делу № 2-274/14 от 19 июня 2014 г.
Решение Первореченского районного суда г. Владивостока Приморского края по делу № 2-688/14 от 13 марта 2014 г.
Решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия по делу № 2-4553/14 от 20 июня 2014 г.
Решение Преображенского районного суда г. Москвы по делу № 2-4059/14 от 22 апреля 2014 г.
Решение Санчурского районного суда Кировской области по делу № 2-2-73/14 от 25 марта 2014 г.
Решение Сургутского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры по делу № 2-4058/12 от 7 апреля 2012 г.
Решение Холмского городского суда Сахалинской области по делу № 2-270/14 от 7 марта 2014 г.
Решение Центрального районного суда г. Новосибирска по делу № 2-2827/12 от 5 мая 2012 г.
Решение Центрального районного суда г. Тольятти от 14 сентября 2012 г.
Решение Центрального районного суда г. Тольятти Самарской области от 3 июля 2012 г.
Решение Череповецкого городского суда Вологодской области по делу № 2-1006/13 от 28 января 2013 г.
Решение Черкесского городского суда по делу № 2-427/14 от 28 марта 2014 г.
Решение Чкаловского районного суда г. Екатеринбурга по делу № 2-2694/12 от 17 августа 2012 г.
Решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия по делу № 2-1326/14 от 4 апреля 2014 г.
Административное право
(отчет составлен администратором проекта СПбГУ «Мониторинг правоприменения» Ревазовым М.А.)
Анализ споров, возникающих в сфере установление тарифов на коммунальные услуги
Методика сбора правоприменительной практики
Сбор правоприменительной практики осуществлялся по решениям арбитражных судов и судов общей юрисдикции. При осуществлении мониторинга осуществлялся сбор опубликованных судебных решений за 2014 год. (в том числе размещенных в БД Консультант Плюс раздел Судебная практика и на информационных ресурсах, содержащих судебную практику – gcourts.ru, судебные решения.рф, ras.arbitr.ru, pravo.ru). Целью мониторинга было выявление и анализ судебных споров, связанных установлением тарифов на оказание коммунальных услуг, с применением данных тарифов, с злоупотреблениями в данной области.
Перечень проанализированных судебных актов приведен ниже.
Установление тарифов органом исполнительной власти субъекта РФ и возникающие при этом проблемы
Такой порядок установления тарифов на сегодня установлен для организаций, выполняющих работы по производству, передаче и распределению пара и горячей воды (тепловой энергии).
Тарифы для этих организаций утверждаются регулирующим органом исполнительной власти субъекта РФ по заявке такой организации. Ранее этот процесс регулировался Приказом Федеральной службы по тарифам от 08.04.2005 № 130-э, которым был утвержден Регламент рассмотрения дел об установлении тарифов и (или) их предельных уровней на электрическую (тепловую) энергию (мощность) и на услуги, оказываемые на оптовом и розничном рынках электрической (тепловой) энергии (мощности). На сегодня этот акт утратил силу в связи с принятием Приказа ФСТ России от 07.06.2013 N 163 "Об утверждении Регламента открытия дел об установлении регулируемых цен (тарифов) и отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения". Оба этих акта устанавливаю срок в 30 суток на принятие решения об утверждении тарифа.
На практике возникают ситуации, когда этот срок затягивается, и организация оказывает свои услуги по старым тарифам, а потом обращается в суд с требованиями о возмещении убытков, возникших из-за задержки в утверждении более высокого тарифа[1]. Обычно в таких случаях повышение тарифа является довольно существенным – на 100% и более[2]. В соответствии с частью 7 статьи 10 Федерального закона от 27.06.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) об утверждении им тарифов на тепловую энергию (мощность), установленных на уровне выше максимального или ниже минимального уровня, установленного федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, за исключением случаев, предусмотренных данным Законом, подлежит предварительному согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, осуществляемому в порядке, установленном правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения.
Порядок согласования решений органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов об установлении тарифов на уровне выше максимального или ниже минимального уровня, установленного федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов, утвержден приказом ФСТ России от 07.12.2004 № 236-э.
Таким образом, срок на утверждение нового тарифа может серьёзно увеличиться, но это будет основано на положениях нормативных актов, что даёт судам полное основание отказывать в удовлетворении подобных требований. Однако, в приведённом случае, возникшем в Еврейской автономной области, увеличенный тариф был в итоге утверждён, а его увеличение было оправдано тем, что ранее действовавший тариф был занижен и убыточен для ресурсоснабжающей организации. То есть, органы исполнительной власти субъекта увеличивая сроки на утверждение тарифа по сути принудили организацию действовать себе в убыток без права компенсации данных потерь.
В ситуациях, когда тариф уже утверждён региональным органом, но при этом в конкретном муниципальном образовании действует норматив потребления на коммунальную услугу по горячему водоснабжению, установленный Решением данного МО, в итоге приводящий к уменьшению установленного тарифа, суды соглашаются с тем, что выпадающие доходы должны компенсироваться за счёт субсидий от муниципального образования[3].
Возникают и споры по заявлению ресурсоснабжающих организаций об оспаривании решений органов местного самоуправления об уменьшении установленных тарифов. При этом проблемы возникают из-за того, что ресурсоснабжающая организация, в случае, если решение органа МО не было опубликовано, продолжает производит расчёты по полному установленному тарифу, а потребители требуют его уменьшения на основании решения органа МО. Ресурсоснабжающие организации оправдывают такие действия тем, что решение органа МО не вступило в силу, так как не было опубликовано в порядке, установленном для нормативных актов. Однако, как устанавливают суды, такие решения органов МО могут носить и ненормативный характер, если таким актом указан конкретный адресный перечень потребителей, для которых тариф должен быть уменьшен[4]. При этом публикация таких актов не требуется, как и не требуется указание в нём конкретной ресурсоснабжающей организации.
При возникновении данной ситуации в одном из муниципальных образований Архангельской области очевидной представилась проблема информирования ресурсоснабжающей организации о принятии таких ненормативных актов. Если суды соглашаются с тем, что уменьшенные тарифы могут устанавливаться адресно, что исключает применение таких актов в отношении неопределённого круга лиц и делает его ненормативным, то при этом суды никак не затрагивают вопрос о том, как такое решение должно быть доведено до организации, которая фактически оказывает эти услуги. Более того, такое решение, по мнению судов, не должно даже содержать информацию о ресурсоснабжающей организации, оказывающей свои услуги по указанным в ненормативном акте адресам. Таким образом, принятие подобных актов будет автоматически влечь за собой судебные споры, так как, не имея информации, ресурсоснабжающая организация будет выставлять счета по обычному тарифу. Как мы уже указывали выше, при принятии аналогичных, но нормативных актов об уменьшении тарифов в Кемеровской области суды сочли правомерным компенсацию разницы за счёт субсидий от муниципального образования, которое приняло соответствующий акт. Следовательно, разница в тарифах и в этом случае должна быть компенсирована за счёт муниципального образования. По этому логичным было бы при принятии ненормативного акта такого свойства обязать муниципальное образование довести этот акт до ресурсоснабжающей организации и разрешить вопросы по компенсации её убытков. Это позволило бы избежать судебных споров между ресурсоснабжающей организацией и потребителями, а также между этой организацией и муниципальным образованием.
Установление тарифов управляющей и ресурсоснабжающей организацией на основании договора управления многоквартирным домом (завышение тарифов, оказание услуг ненадлежащего качества)
Споры о правомерности установленных такими организациями тарифов широко представлены в судебной практике. Наиболее часто они затрагивают такие вопросы, как содержание общего имущества в многоквартирном доме, вывоз твёрдых бытовых отходов, уборка дома и т.д.
Тарифы на содержание общего имущества многоквартирного дома устанавливают собственники помещений на общем собрании. Согласно части 4 статьи 158 ЖК РФ если собственники помещений в многоквартирном доме на их общем собрании не приняли решение об установлении размера платы за содержание и ремонт жилого помещения, такой размер устанавливается органом местного самоуправления. На общем собрании может быть установлен тариф, который будет меньше, чем установлен в МО, однако такой тариф должен иметь экономическое обоснование и обеспечивать содержание общего имущества в многоквартирном доме. Таким образом, например, в Волгоградской области произвольное установление тарифа не считается допустимым[5], и возлагается требование по обоснованию тарифа, принятого на общем собрании. Однако такой подход не прослеживается во всех аналогичных судебных спорах. В ряде решений, принятых в Республике Татарстан и Алтайском крае обоснованность установленных общим собранием тарифов не подвергалась анализу. Изучается лишь факт принятия таких тарифов на общем собрании и указывается на обязанность применения данных тарифов в отношениях с управляющей организацией[6]. Также суды указывают на отсутствие у собственников помещений обязанности согласовывать новые тарифы с управляющей организацией, необходимо лишь поставить её в известность, предоставив соответствующее решение, принятое на общем собрании[7]. Отсутствие требований к обоснованности установленного на общем собрании тарифа безусловно породит ситуацию, когда будут возникать судебные споры с управляющими организациями по поводу ненадлежащего исполнения обязанностей по содержанию общего имущества многоквартирного дома. А управляющие организации будут ссылаться на недостаточность установленных тарифов для надлежащего исполнения данной обязанности. Для недопущения таких ситуаций необходимо отказаться от признания возможности установления общим собранием тарифов на содержание общего имущества без предоставления обоснования данного тарифа. К примеру, в Архангельской области суды, в случае, когда тариф жильцами не установлен и его должен установить орган местного самоуправления указывают, что при установлении тарифа ОМС должны руководствоваться критериями пропорциональности и соразмерности с целью соблюдения баланса интересов участников жилищных правоотношений.
Одним из частных, но распространённых случаев, когда услуги, оказанные управляющей организацией, признаются ненадлежащего качества, является ситуация, когда в многоэтажных домах лифт не производит остановку на втором, а порой и на 3 этажах[8]. При этом жильцам этих этажей расходы на обслуживание лифта регулярно включаются в счёт на оплату. Суды поддерживают в таких делах жильцов, заставляя управляющие организации производить перерасчёт. Кроме того, на основании законодательства о правах потребителей присуждается и компенсация морального вреда. Сумма такой компенсации определяется судом и может составлять, например, от 500 рублей[9] до 3000 рублей[10].
Устанавливая тарифы на оказание услуг по вывозу ТБО управляющие организации часто устанавливают завышенные тарифы, однако делают это опираясь на нормативы, которые своими актами устанавливают органы местного самоуправления. В ходе мониторинга правоприменительной практике такие случи были выявлены во Владимирской и Калининградской областях. При этом нужно отметить, что данные нормативы существенно больше, чем установленные Постановлением Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии от 19 июня 2000 г. №158-ст «О принятии и введении в действие государственного стандарта «Жилищно-коммунальные услуги. Общие технические условия». Так, ГОСТом установлен норматив вывоза ТБО, составляющий 900 литров (0,9 куб.м.) в год на человека, а орган местного самоуправления может увеличить его, например, до 1,9 куб.м[11].
При этом нужно обратить внимание, что органы местного самоуправления в соответствии со статьями 13-14 ЖК РФ не имеют полномочий устанавливать нормативы образования (накопления) бытовых отходов и тарифы (цены, ставки платы) за сбор и вывоз бытовых отходов. Однако, при обращении граждан в суд с требованием признать установленный организацией тариф неправомерным они могут столкнуться с ситуацией, когда суд признаёт установленный тариф правомерным, так как тот основан на решении органа местного самоуправления, которое не оспорено[12]. Такая ситуация не допустима, на что и указывают суды второй инстанции, пересматривая указанные решения. Так как в соответствии с ч. 2 ст. 11 ГПК РФ суд, установив при разрешении гражданского дела, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу, суды указывают, что не нужно отдельно оспаривать решения органа местного самоуправления[13].
Но судебная практика по данному вопросу не является единообразной. В судебных решениях может содержаться и противоположный вывод относительно полномочий муниципальных органов. Такие выводы суды основывают на том, что муниципальные образования принимают муниципальные правовые акты в области обращения с отходами производства и потребления в пределах собственных полномочий. Данные положения закреплены и в ст. 13 ФЗ «Об отходах производства и потребления», которые возлагают организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований на органы местного самоуправления. Таким образом, суды допускают регулирование любых вопросов в этой сфере муниципальными органами. При этом указывая, что в населенных пунктах, входящих в состав муниципальных образований, правовое регулирование обращения с отходами производства и потребления распространяется не только на индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, но и на граждан, проживающих на данной территории и пользующихся коммунальными услугами по вывозу мусора и иных отходов[14].Таким образом в различных регионах складывается различный подход по этому вопросу. И если в рассмотренных случаях во Владимирской области решение суда первой инстанции было отменено, то в аналогичном споре в Калининградской области суд отказал в удовлетворении исковых требований.
В свою очередь, сбор и вывоз твердых и жидких бытовых отходов, включая отходы, образующиеся в результате деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей, пользующихся нежилыми (встроенными и пристроенными) помещениями в многоквартирном доме в соответствии с подпунктом "д" пункта 11 Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 г. N 491 (далее - Правила), является составной частью деятельности по содержанию общего имущества. Такая деятельность является потенциально конкурентной и в соответствии с федеральным законодательством ее стоимость не является регулируемой. Все составные части платы за содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме устанавливается общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме, органами управления товариществ собственников жилья, жилищных или иных специализированных потребительских кооперативов или в случае, указанном в пункте 34 Правил, органом местного самоуправления как одна величина. То есть орган местного самоуправления может устанавливать тарифы на эти услуги только при условии, что собственники помещений не приняли решение о способе управления многоквартирным домом, а не во всех случаях, а также этот случай не касается вопросов установления нормативов накопления ТБО. При этом, реализуя полномочие по установлению размера платы за ремонт и содержание жилого помещения, органы местного самоуправления должны руководствоваться критериями пропорциональности и соразмерности с целью соблюдения баланса интересов участников жилищных правоотношений[15].
Сами органы местного самоуправления в суде порой занимают позицию, согласно которой они не наделены полномочиями по установлению тарифов в сфере оказания коммунальных услуг. Они ссылаются на п. 7 ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 30.12.2004 № 210-ФЗ, в соответствии с которым органы местного самоуправления устанавливают надбавки к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования субъекта РФ для соответствующего МО. При этом из ст. 2 названного закона следует, что тариф и надбавка к тарифам это два разных понятия. Ссылаясь на п. 2 ст. 157 ЖК РФ, ст. 4, 5 Федерального закона от 30.12.2004 № 210-ФЗ, п. 4.1. Постановления Конституционного Суда РФ от 29.03.2011 № 2-П они указывают на то, что государство не наделяло органы местного самоуправления полномочиями по установлению тарифов. Со ссылками на ст. ст. 16, 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» указывают на то, что органы местного самоуправления не наделены полномочиями по регулированию тарифов на коммунальные услуги и поэтому не уполномочены принимать нормативно-правовые акты в данной сфере[16].
Распространённым является и случай, когда собственники помещений в многоквартирном доме уклоняются от выплат в адрес ТСЖ, ссылаясь на то, что не являются его членами. Следовательно, на них не может быть возложено обязанностей по оплате услуг, оказываемых ТСЖ[17].
Однако, в соответствии с ч. 6 ст. 155 ЖК РФ не являющиеся членами товарищества собственников жилья собственники жилых помещений в многоквартирном доме вносят плату за содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме, и плату за коммунальные услуги в соответствии с договорами, заключенными с товариществом собственников жилья, в том числе уплачивают взносы на капитальный ремонт в соответствии со ст.171 ЖК РФ. И при представлении в суд такого договора или доказательств уклонения от заключения такого договора суды удовлетворяют требования о взыскание платы за оказанные услуги.
И даже лица, не заключившие договор, проживая в многоквартирном доме пользуются предоставляемыми ТСЖ услугами, в связи с чем на них, как на участниках жилищных отношений, лежит бремя внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги, а также несение расходов на содержание общего имущества в многоквартирном доме.
Суды не принимают в качестве надлежащих доводы ответчиков об отсутствии у них обязанности по несению расходов на содержание и ремонт общедомового имущества, ввиду отсутствия подписанного договора между ним и управляющей организацией. В соответствии со ст. 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. А согласно ст. 39 ЖК РФ собственники помещений в многоквартирном доме несут бремя расходов на содержание общего имущества в многоквартирном доме. Доля обязательных расходов на содержание общего имущества в многоквартирном доме, бремя которых несет собственник помещения в таком доме, определяется долей в праве общей собственности на общее имущество в таком доме указанного собственника. Обязанность по внесению платы за жилое помещение и коммунальные услуги в силу ст. 153 ЖК РФ возникает у собственника жилого помещения с момента возникновения права собственности на жилое помещение[18].
Некоторое отличие имеет ситуация, связанная не с содержанием общего имущества, а с капитальным ремонтом дома. Суды констатируют, что без соответствующего решения общего собрания и установления тарифа по оплате ремонта требование уплаты каких-либо сумм на эти цели неправомерно. Также подлежат перерасчёту задолженность или уплаченные на основании соответствующего решения суммы, если такое решение было оспорено в судебном порядке[19].
Ещё один случай, явного нарушения прав собственников помещений в многоквартирном доме это установление платы за уборку земельного участка в тех случаях, когда граница земельного участка под многоквартирным домом, ограничена контуром застройки. Тем самым оказание данной услуги является заранее невозможным[20].
Нарушение требования к раскрытию информации о тарифах и услугах ЖКХ
Стандарты раскрытия ресурсоснабжающими организациями, осуществляющими регулируемую деятельность в сфере водоснабжения и водоотведения утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.01.2013 № 6.
В частности пунктом 26 предусмотрено, что информация о предложении регулируемой организации об установлении тарифов в сфере холодного водоснабжения на очередной период регулирования должна содержать копию утвержденной в установленном порядке инвестиционной программы (проекта инвестиционной программы), а также сведения:
а) о предлагаемом методе регулирования;
б) о расчетной величине тарифов;
в) о периоде действия тарифов;
г) о долгосрочных параметрах регулирования (в случае если их установление предусмотрено выбранным методом регулирования);
д) о необходимой валовой выручке на соответствующий период, в том числе с разбивкой по годам;
е) о годовом объеме отпущенной потребителям воды;
ж) о размере недополученных доходов регулируемой организации (при их наличии), исчисленном в соответствии с основами ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, утверждаемыми Правительством Российской Федерации;
з) о размере экономически обоснованных расходов, не учтенных при регулировании тарифов в предыдущий период регулирования (при их наличии), определенном в соответствии с основами ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.
Аналогичные требования к раскрытию информации об оказываемых услугах и тарифах содержатся в п. 31 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов»
Данное положение часто не соблюдается. Выявлением подобных нарушений активно занимается Прокуратура РФ[21]. Прокуроры, выявив нарушение, в судебном порядке требуют от таких организаций раскрытия информации в надлежащем порядке, т.е. требуют её размещения на официальном сайте в сети "Интернет" органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов или на сайте в сети "Интернет", предназначенном для размещения информации по вопросам регулирования тарифов, определяемом Правительством РФ.
Сам Стандарт раскрытия информации в п. 27 обязывает публиковать данные сведения не позднее 30 календарных дней со дня принятия решения об установлении тарифа на очередной период регулирования. В свою очередь суды, удовлетворяя требования прокуроров, дают такой же срок на устранение выявленного нарушения[22].
Нередко прокуроры в процессе отказываются от исков на основании того, что ответчики устраняют нарушения добровольно, до принятия судом решения по делу[23].
При обращении в суд с требованием о предоставлении аналогичной информации самими жильцами требования также удовлетворяются. При этом на предоставление информации конкретному лицу обычно устанавливается гораздо более короткий срок, например, 3 дня[24].
Данные нарушения распространены по всей России. В Нашем обзоре приведены примеры выявленных нарушений в Ростовской и Новосибирской областях.
Привлечение к административной ответственности за завышение (занижение) регулируемых государством цен
Ответственность за данное правонарушение предусмотрена ст. 14.6 КоАП РФ и нередко применяется в сфере установления тарифов на оказание коммунальных услуг.
В силу ст. 157 ЖК РФ, размер платы за коммунальные услуги определяется исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых в порядке, установленном Правительством РФ. Размер платы за коммунальные услуги, указанные в ч. 4 ст. 154 ЖК РФ рассчитывается по тарифам, установленным органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом. Соответственно, наиболее распространённым случаем является завышение тарифа, который устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Однако, в некоторых делах, выявленных в Волгоградской области. суды неверно толковали формулировку «государственные цены», распространяя действие данной статьи только на те случаи, когда соответствующие цены, предельные цены и надбавки (наценки) установлены на федеральном уровне федеральными органами государственной власти. Если же они установлены на уровне субъектов РФ органами государственной власти субъектов РФ, то административная ответственность по ст.14.6 КоАП РФ, по их мнению, не применяется, а производство по делу прекращается в связи с отсутствием события административного правонарушения.
Подобные ошибки приходиться исправлять судам второй инстанции, которые совершенно однозначно указывают на то, что подобный подход основан на неверном толковании норм материального права[25].
В качестве обстоятельств, которые достаточно установить для привлечения к ответственности суды указывают факт установления определённого тарифа и факт взимания более высокой платы. В качестве доказательств судами принимаются акты проведённых проверок, копии выставленных счетов на оплату и т.д.[26]
Суды используют различные виды наказаний за данное правонарушение. Это может быть как штраф, так и дисквалификация[27].
К ответственности по ч. 2 данной статьи привлекаются обычно за установление тарифов на оказание коммунальных услуг в нарушение установленного порядка их определения[28].
Основные проблемы и выводы, установленные в результате проведения мониторинга правоприменения:
Утверждение тарифов регулирующим органом исполнительной власти субъекта РФ по заявке ресурсоснабжающей организации должно производиться в сроки, установленные нормативными актами. А увеличение этих сроков должно быть оправданным и не направленным на причинение убытков такой организации.
Нельзя признать допустимым возможность решением общего собрания жильцов многоквартирного дома устанавливать тариф на содержание общего имущества без какого-либо обоснования размера данного тарифа. Размер данного тарифа должен зависеть от количества общего имущества, его состава, состояния и других факторов, которые могут отразится на содержании общего имущества в надлежащем состоянии.
Было выявлено, что установление завышенных тарифов по вывозу ТБО имеет своей причиной не злоупотребление управляющими организациями, а отсутствие единообразного понимания полномочий органов местного самоуправления в сфере установления тарифов в данной области. При этом единый подход к решению данного вопроса отсутствует и в судебной практике, и в практике деятельности самих ОМС.
Массовые нарушения в сфере раскрытия информации об услугах и тарифах ЖКХ в своей основе имеют игнорирование требований о раскрытии данной информации до того момента, пока на данное нарушение не обратят внимание органы прокуратуры или суды. Об этом свидетельствует частое признание исков и быстрое устранение нарушений в случае их выявления. Возможно, установление более строгой ответственности за данное нарушение повлечёт самостоятельное выполнение данных требований, без вмешательства органов прокуратуры и др.
[1] Решение АС Еврейской автономной области от 20 мая 2014 года по делу № А16-174-2014
[2] Решение АС Еврейской автономной области от 20 мая 2014 года по делу № А16-176-2014
[3] Решение АС Кемеровской области от 17 декабря 2014 года по делу № А27-16158-2014
[4] Решение Виноградовского районного суда Архангельской области от 09 июня 2014 года по делу № 2-361-2014
[5] Решение Дзержинского районного суда г. Волгограда от 01 октября 2014 года по делу № 2-6803-2014
[6] Решение Заинcкого городского суда Республики Татарстан от 25 декабря 2014 года по делу № 2-1584-2014
[7] Решение Рубцовского городского суда Алтайского края от 26 ноября 2014 года по делу № 2-5917-2014
[8] Решение Первомайского районного суда г. Кирова от 04 декабря 2014 года по делу № 2-5116-2014
[9] Решение Советского районного суда г. Новосибирска от 26 сентября 2014 года по делу № 2-5-2014
[10] Решение Первомайского районного суда г. Кирова от 26 августа 2014 года по делу № 2-3932-2014
[11] Определение Владимирского областного суда от 18 февраля 2014 года по делу № 33-468-2014
[12] Определение Зеленоградского районного суда Калининградской области от 16 июня 2014 года по делу № 11-18-2014
[13] Определение Владимирского областного суда от 18 февраля 2014 года по делу № 33-468-2014
[14] Определение Зеленоградского районного суда Калининградской области от 16 июня 2014 года по делу № 11-18-2014
[15] Определение Няндомского районного суда Архангельской области от 09 декабря 2014 года по делу № 11-27-2014
[16] Постановление 17 ААС от 01 июля 2014 года по делу №А60-49455-2013
[17] Определение Ковровского городского суда Владимирской области от 13 марта 2014 года по делу № 11-14-2014
[18] Постановление 17 ААС от 30 апреля 2014 года по делу № А71-9428-2013
[19] Решение Городецкого суда Нижегородской области от 21 мая 2014 года по телу № 2-888-2014; Решение Дедовичского районного суда Псковской области от 17 июня 2014 года по делу № 2-128-2014
[20] Определение Владимирского областного суда от 18 февраля 2014 года по делу № 33-468-2014
[21] Определение Первомайского районного суда г. Ростова-на-Дону от 26 августа 2014 года по делу № 2-2409-2014
[22] Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 21 октября 2014 года № 2-1182-2014
[23] Определение Ворошиловского районного суда г. Ростова-на-Дону от 28 марта 2014 года по делу № 2-1340-2014; Определение Ворошиловского районного суда г. Ростова-на-Дону от 28 марта 2014 года по делу № 2-1341-2014; Определение Ворошиловского районного суда г. Ростова-на-Дону от 28 марта 2014 года по делу № 2-1344-2014
[24] Решение Ленинского районного суда г. Новосибирска от 22 мая 2014 года по делу № 2-3241-2014
[25] Решение Волгоградского областного суда Волгоградской области от 28 февраля 2014 года по делу № 07-199-2014
[26] Решение Зерноградского районного суда Ростовской области от 04 марта 2014 года по делу № 12-38-2014
[27] Решение Пензенского районного суда Пензенской области от 09 октября 2014 года по делу № 12-66-2014
[28] Решение Пензенского районного суда Пензенской области от 09 октября 2014 года по делу № 12-66-2014
Перечень проанализированных судебных решений:
Определение Владимирского областного суда от 18 февраля 2014 года по делу № 33-468-2014
Определение Ворошиловского районного суда г. Ростова-на-Дону от 28 марта 2014 года по делу № 2-1348-2014
Определение Ворошиловского районного суда г. Ростова-на-Дону от 28 марта 2014 года по делу № 2-1344-2014
Определение Ворошиловского районного суда г. Ростова-на-Дону от 28 марта 2014 года по делу № 2-1341-2014
Определение Ворошиловского районного суда г. Ростова-на-Дону от 28 марта 2014 года по делу № 2-1340-2014
Определение Зеленоградского районного суда Калининградской области от 16 июня 2014 года по делу № 11-18-2014
Определение Ковровского городского суда Владимирской области от 13 марта 2014 года по делу № 11-14-2014
Определение Няндомского районного суда Архангельской области от 09 декабря 2014 года по делу № 11-27-2014
Определение Первомайского районного суда г. Ростова-на-Дону от 26 августа 2014 года по делу № 2-2409-2014
10. Определение Сызранского городского суда Самарской области от 29 октября 2014 года по делу № 11-78-2014
11. Постановление 1 ААС от 22 сентября 2014 года по делу № А43-8047-2014
12. Постановление 14 ААС от 23 апреля 2014 года по делу № А05-13509-2013
13. Постановление 14 ААС от 25 апреля 2014 года по делу № А05-11255-2013
14. Постановление 17 ААС от 01 июля 2014 года по делу №А60-49455-2013
15. Постановление 17 ААС от 30 апреля 2014 года по делу № А71-9428-2013
16. Решение АС Еврейской автономной области от 20 мая 2014 года по делу № А16-176-2014
17. Решение АС Еврейской автономной области от 20 мая 2014 года по делу № А16-174-2014
18. Решение АС Кемеровской области от 17 декабря 2014 года по делу № А27-16158-2014
19. Решение АС Красноярского края от 04 марта 2014 года по делу № А33-6053-2013
20. Решение АС Нижегородской области от 30 июня 2014 года по делу № А43-8047-2014
21. Решение АС Самарской области от 21 апреля 2014 года по делу № А55-3675-2014
22. Решение Виноградовского районного суда Архангельской области от 09 июня 2014 года по делу № 2-361-2014
23. Решение Волгоградского областного суда Волгоградской области от 28 февраля 2014 года по делу № 07-199-2014
24. Решение Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай от 24 марта 2014 года по делу № 2-219-2014
25. Решение Городецкого суда Нижегородской области от 21 мая 2014 года по телу № 2-888-2014
26. Решение Дедовичского районного суда Псковской области от 17 июня 2014 года по делу № 2-128-2014
27. Решение Дзержинского районного суда г. Волгограда от 01 октября 2014 года по делу № 2-6803-2014
28. Решение Дивногорского городского суда Красноярского края от 03 декабря 2014 года по делу № 2-736-2014
29. Решение Емельяновского районного суда Красноярского края от 13 августа 2014 года по делу № 2-993-2014
30. Решение Железнодорожного районного суда г. Хабаровска от 10 апреля 2014 года по делу № 2-1075-2014
31. Решение Заинского городского суда Республики Татарстан от 25 декабря 2014 года по делу № 2-1584-2014
32. Решение Зерноградского районного суда Ростовской области от 04 марта 2014 года по делу № 12-38-2014
33. Решение Канского районного суда Красноярского края от 05 июня 2014 года по делу № 2-368-2014
34. Решение Ленинского районного суда г. Кирова от 16 мая 2014 года по делу № 2-2390-2014
35. Решение Ленинского районного суда г. Новосибирска от 22 мая 2014 года по делу № 2-3241-2014
36. Решение Нестеровского районного суда Калининградской области от 02 июня 2014 года по делу № 2-161-2014
37. Решение Пензенского районного суда Пензенской области от 09 октября 2014 года по делу № 12-66-2014
38. Решение Первомайского районного суда г. Кирова от 04 декабря 2014 года по делу № 2-5116-2014
39. Решение Первомайского районного суда г. Кирова от 26 августа 2014 года по делу № 2-3932-2014
40. Решение Рубцовского городского суда Алтайского края от 03 июня 2014 года по делу № 2-84-2014
41. Решение Рубцовского городского суда Алтайского края от 26 ноября 2014 года по делу № 2-5917-2014
42. Решение Серышевского районного суда Амурской области от 16 декабря 2014 года по делу № 2-528-2014
43. Решение Серышевского районного суда Амурской области от 16 мая 2014 года по делу № 2-69-2014
44. Решение Серышевского районного суда Амурской области от 28 мая 2014 года по делу № 2-185-2014
45. Решение Советского районного суда г. Новосибирска от 26 сентября 2014 года по делу № 2-5-2014
46. Решение Советского районного суда г. Томска от 09 июня 2014 года по делу № 2-1684-2014
47. Решение Трусовского районного суда г. Астрахани от 03 сентября 2014 года по делу № 2-2368-2014
48. Решение Фроловского городского суда Волгоградской области от 25 марта 2014 года по делу № 12-34-2014
49. Решение Центрального районного суда г. Твери от 06 ноября 2014 года по делу № 2-3242-2014
50. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 21 октября 2014 года № 2-1182-2014
Руководитель экспертной группы, Белов С.А.
к.ю.н., доцент
