Условием безопасного и комфортного проживания в многоквартирном доме является своевременный и качественный капитальный ремонт общего имущества.
Действующим законодательством на собственников помещений в многоквартирном доме возложена обязанность не только по оплате содержания и текущего ремонта общего имущества в многоквартирном доме, но и финансированию расходов по капитальному ремонту дома.
Статьей 210 Гражданского кодекса РФ (далее ГК РФ) предусмотрено, что собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.
Капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме проводится за счет собственников жилищного фонда (ст. 154 Жилищного кодекса РФ – далее ЖК РФ). Положением п.3 ст.158 ЖК РФ установлено, что обязанность по оплате расходов на капитальный ремонт многоквартирного дома распространяется на всех собственников помещений в этом доме с момента возникновения права собственности на помещения в этом доме.
Вместе с тем, статьей 16 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 года № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (Закон о приватизации жилищного фонда) предусмотрено сохранение за бывшим наймодателем обязанности производить капитальный ремонт дома в соответствии с нормами содержания, эксплуатации и ремонта жилищного фонда, если он не был произведен им до приватизации гражданином жилого помещения в доме, требующем капитального ремонта.
Учитывая, что значительная часть жилых помещений перешла в собственность граждан в результате приватизации, соответствующая норма Закона о приватизации жилищного фонда призвана защитить имущественные и жилищные права граждан, приватизировавших жилые помещения в домах, требующих капитального ремонта.
Действие данной нормы наряду с правилом перехода обязанности по оплате капитального ремонта к новому собственнику, в том числе не исполненная предыдущим собственником обязанность по уплате взносов на капитальный ремонт (п. 3 статьи 158 ЖК РФ), порождает ряд спорных моментов в практике применения судами статьи 16 Закона о приватизации жилищного фонда.
Наиболее часто среди данной категории встречаются дела, связанные с рассмотрением требований о проведении капитального ремонта, возмещением расходов на проведение капитального ремонта. Отметим, что истцами выступают как сами граждане, приватизировавшие квартиры в домах, требовавших капитального ремонта на момент приватизации, так и управляющие компании, которые уже произвели капитальный ремонт в указанных домах и требуют возмещения понесенных расходов.
В первом случае разрешению споров в пользу истца препятствует невозможность подтверждения необходимости проведения капитального ремонта на момент приватизации жилых помещений в силу разных обстоятельств (утрата документов, ненадлежащим образом оформленные запросы в администрацию и т.д.). При условии, что факт необходимости проведения капитального ремонта на момент приватизации подтвержден и бывший наймодатель не произвел капитальный ремонт, суды разрешают спор в пользу граждан.
Во втором случае возмещению затрат, понесенных управляющей компанией в связи с проведением капитального ремонта, препятствует нарушение порядка принятия решения о проведении капитального ремонта или «инициативность» компании (капитальный ремонт произведен без предварительного требования в адрес бывшего наймодателя). Кроме того, результат разрешения данной категории споров всегда зависит от подтверждения делегирования права представлять интересы граждан, приватизировавших жилые помещения, в отношениях с бывшим наймодателем. Суды, ссылаясь на статью 16 Закона о приватизации жилищного фонда, указывают, что обязанность бывшего наймодателя возникает перед гражданами, а не перед управляющими компаниями (в тех случаях, когда последние выступают истцами).
В ходе мониторинга также была выявлена категория споров, возникающих в связи с установлением надлежащего обязанного лица, в качестве бывшего наймодателя, и оценкой допустимости солидарной обязанности всех бывших наймодателей.
Актуальность этих вопросов обусловлена тем, что муниципальным образованиям в течение продолжительного периода времени передавали многоквартирные дома, общежития, которые эксплуатировались без проведения капитального ремонта до момента приватизации (в отдельных случаях несколько десятков лет) и после приватизации жилых помещений именно муниципальные образования оказались в роли бывшего наймодателя. При этом в ряде судебных решений указано, что здания, в которых расположены приватизированные жилые помещения, находились в собственности субъекта РФ и были переданы в муниципальную собственность на основании судебного решения по иску об обязании принять в муниципальную собственность.
Муниципальные образования далеко не всегда могут обеспечить выполнение обязанности бывшего наймодателя в силу значительного количества многоквартирных домов и ограниченности средств местных бюджетов. Однако попытки компенсировать расходы муниципального бюджета, призвать к исполнению обязанности солидарно субъекты РФ или РФ безуспешны. Суды указывают на то, что Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» не налагает на сторону, передающую в муниципальную собственность объекты недвижимости, обязанность по их последующему ремонту.
Конституционный Суд РФ подтвердил, что в подобной ситуации не усматривается вмешательство в самостоятельность органов местного самоуправления, поскольку обязанности, закрепленные за органами местного самоуправления в федеральном законе, являются неотъемлемым элементом нормативного содержания конституционно-правового статуса местного самоуправления. Единственным «утешением» для муниципальных образований может служить вывод о том, что статья 16 Закона о приватизации жилищного фонда не ограничивает органы местного самоуправления в выборе средств осуществления закрепленной обязанности и не предусматривает объем расходов местных бюджетов на мероприятия по проведению капитального ремонта и сроки решения поставленной задачи.
Однако такой вывод Конституционного Суда РФ ставит под сомнение оперативность проведения капитального ремонта в многоквартирных домах, что явно не согласуется с интересами граждан, приватизировавших квартиры, и рассчитывающих на проведение капитального ремонта бывшим наймодателем.
Отметим также судебный акт «на перспективу». Правовые отношения в области проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах регулируются положениями ст. ст.166-191 раздела IX ЖК РФ.
Расходы на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме финансируются за счет средств фонда капитального ремонта и иных не запрещенных законом источников. Фонд формируется за счет обязательных взносов собственников помещений (ст. ст. 169, 170 ЖК РФ). Собственники помещений в многоквартирном доме вправе выбрать способ формирования фонда капитального ремонта (специальный счет или счет регионального оператора).
Основным отличием специального счета от счета регионального оператора является то, что на специальном счете накопленные денежные средства аккумулируются и расходуются в отношении каждого конкретного дома, тогда как на счете регионального оператора возможно использование накопленных денежных средств одного многоквартирного дома на производство работ на другом многоквартирном доме – своеобразный «котловой метод».
Существенным недостатком формирования фонда капитального ремонта на счете регионального оператора обычно признают отсутствие возможности проведение капитального ремонта по необходимости в силу того, что капитальный ремонт производится только в соответствии с очередностью в рамках региональной программы. В последнее время СМИ обращают внимание на то, что собственники новых домов «не могут рассчитывать на капитальный ремонт, отчисляя кровные рубли»[1].
В случае выбора регионального оператора публичный субъект, по сути, сможет распоряжаться средствами собственника для проведения капитального ремонта в других многоквартирных домах. Менее защищены в этой ситуации собственники квартир в новых многоквартирных домах. Неприятие новелл, грозящее неисполнением обязанности по перечислению денежных средств, обусловлено тем, что граждане не согласны с порядком, в соответствии с которым собственные средства будут использованы на проведение капитального ремонта объектов в соответствии с программой субъекта РФ. В этой связи напомним о праве выбрать формирование фонда капитального ремонта на специальном счете (собственником может быть ТСЖ или жилищный кооператив).
Кроме того, до изменений жилищного законодательства, суды указывали на то, что взносы на капитальный ремонт являются целевыми платежами и не могут быть потрачены на иные цели. Такой подход сохранен, в силу чего взнос на капитальный ремонт не может рассматриваться как авансовая оплата еще не оказанной услуги по капитальному ремонту общего имущества многоквартирных домов на территории области на протяжении длительного периода времени, а представляют собой денежные средства собственника, находящиеся на специальном счете.
Мониторинг осуществлялся в отношении нормативных правовых актов, которые устанавливают обязанности собственника жилого помещения в многоквартирном доме (ст.ст. 154ЖК РФ, 158 ЖК РФ, 210 ГК РФ); устанавливают обязанности бывшего наймодателя (статья 16 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 года № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»); позволяют определить субъекта, обязанного произвести капитальный ремонт (Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»).
Наряду с решениями арбитражных судов и судов общей юрисдикции были проанализированы решения Конституционного Суда РФ, разъясняющие смысл и содержание статьи 16 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 года № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»; решения, определяющие соотношение обязанностей, закрепленных за органами местного самоуправления в федеральном законе, и гарантии компенсации дополнительных расходов муниципальных образований.
Возложение обязанности произвести капитальный ремонт / возместить расходы на проведение капитального ремонта.
Период эксплуатации многоквартирного дома, предшествующий началу капитального ремонта дома, с учетом состояния этого дома может быть весьма длительным. В течение этого периода в составе собственников помещений могут происходить изменения (дарение, купля-продажа, наследование, раздел имущества). При переходе права собственности на помещение в многоквартирном доме к новому собственнику переходит обязательство предыдущего собственника по оплате расходов на капитальный ремонт многоквартирного дома, в том числе не исполненная предыдущим собственником обязанность по уплате взносов на капитальный ремонт (часть 3 статьи 158 ЖК РФ).
Различающиеся основания изменения состава собственников обуславливают существо и результата разрешения споров, связанных с возмещением расходов на проведение капитального ремонта.
Допустима приватизация занимаемых гражданами жилых помещений в домах, требующих капитального ремонта.
Очевидно, что в отличие от лиц, приобретающих квартиры в собственность, собственники на основании договора приватизации не могут выбрать многоквартирный дом, не требующий капитального ремонта. Как правило, указанные лица, напротив, вынуждены приватизировать квартиру в многоквартирном доме, собственник которого не производил капитальный ремонт общего имущества.
Конституционный Суд РФ, разрешая вопрос о соответствии Конституции РФ законодательной модели, допускающей передачу в собственность гражданам жилых помещений публично-правовыми образованиями без исполнения последними обязанности по проведению капитального ремонта, неоднократно указывал на то, что положения не могут рассматриваться как нарушающие законные права граждан[2].
Вместе с тем, вопрос об освобождение указанных собственников от обязанности несения расходов по капитальному ремонту общего имущества в силу того, что в договорах приватизация не указана доля в праве собственности на общее имущество дома, разрешен не в пользу лиц, приватизировавших жилые помещения. Суд, не обнаружил нарушений прав собственников приватизированных квартир, указав на то, что их доля в праве на общее имущество и доля обязательных расходов на его содержание определены федеральным законом (ст.37, ст.39 ЖК РФ)[3].
Статья 16 Закона РФ от 7 июля 1991 г. № 1541- I «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» - специальная норма, сохраняющая обязанность бывшего наймодателя.
Такой вывод содержится в Определении Конституционного Суда РФ от 1 марта 2012 г. № 389-О-О. Вместе с тем, заметим, что статья 16 Закона о приватизации жилищного фонда устанавливает обязанность бывшего наймодателя производить капитальный ремонт дома, тогда как в Определении на основании указанной нормы сделан вывод о сохранении обязанности по производству капитального ремонта жилых помещений многоквартирного дома. С учетом положений ст.ст. 16, 17 ЖК РФ сомнительна возможность распространения данного вывода на общее имущество.
Проблема доказывания существующей обязанности бывшего наймодателя.
Статья 16 Закона РФ от 7 июля 1991 г. № 1541- I «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» направлена на защиту имущественных и жилищных прав граждан, приватизировавших жилые помещения в домах, требующих капитального ремонта[4].
Вместе с тем, удовлетворение требований по исполнению обязанности бывшим наймодателем произвести капитальный ремонт / возместить расходы на проведение капитального ремонта затруднено по следующим причинам.
Статьей 16 Закона РФ от 7 июля 1991 г. № 1541- I «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» зафиксированы два условия, которые должны выполняться в совокупности: на момент приватизации дом нуждался в капитальном ремонте и такой ремонт не был произведен. Конституционный суд РФ указал, на то, что диспозиция статьи 16 Закона о приватизации жилищного фонда не регулирует распределение бремени доказывания в судебном процессе[5]. На практике рассчитывать на проведение капитального ремонта могут только те собственники, которые докажут необходимость проведения капитального ремонта на момент приватизации.
В редких случаях суд констатирует отсутствие подтверждения того, что на момент приватизации состояние спорного жилого дома не требовало проведения капитального ремонта, признавая факт невыполнения бывшим наймодателем обязанности по производству капитального ремонта[6]. Чаще бремя доказывания распределяется иначе. Собственники приватизированных квартир должны доказать необходимость проведения капитального ремонта на момент приватизации. Требование будет удовлетворено, при условии, если истец сможет представить доказательства, подтверждающие необходимость проведения капитального ремонта: подтверждением, необходимости капитального ремонта, например, признается наличие актов осмотра, заключения эксперта, обращений к главе администрации, в ГЖИ с сообщениями о техническом состоянии дома, но только на момент приватизации[7].
Не во всех случаях собственники озаботились на момент приватизации получением соответствующих заключений, что не позволяет в последующем воспользоваться гарантией, предусмотренной статьей 16 Закона РФ от 7 июля 1991 г. № 1541- I «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» [8].
За рамками судебной оценки, как правило, остается наличие или отсутствие возможности истребования документов, подтверждающих необходимость проведения капитального ремонта на момент приватизации. Подтверждение необходимости капитального ремонта на момент обследования после приватизации[9], наличие переписки между жильцами дома и бывшим наймодателем о включении многоквартирного дома в программу капитального ремонта не позволяет судам признать бывшего наймодателя обязанным лицом[10].
Субъектный состав отношений, складывающихся в связи с исполнением обязанности.
Законом строго определен субъектный состав рассматриваемых правоотношений: собственник приватизированного жилого помещения и бывший наймодатель. Поэтому обязанность последнего произвести капитальный ремонт возникает только перед собственниками жилых помещений в многоквартирном доме, следовательно, им и принадлежит право на обращение в суд с требованием о понуждении к исполнению обязанности. Управляющая компания, выступая от имени собственников, должна подтвердить то, что право было ей делегировано[11].
Инициатива, отклоняющаяся от установленного порядка, наказуема. Так управляющая компания, обнаружив неотложную необходимость, произвела капитальный ремонт в расчете на возмещение затрат за счет бывшего наймодателя. В иске отмечено, что убытки вызваны не бездействием собственников, а бездействием бывшего наймодателя. Судом установлено, что компания не обращалась к администрации города с требованием о выделении денежных средств, а капитальный ремонт проводила без привлечения денежных средств собственников жилья. В удовлетворении иска решением арбитражного суда было отказано, решение оставлено без изменения вышестоящими судебными инстанциями[12].
Определением ВАС РФ выводы судов о том, что неисполненная в момент приватизации обязанность по производству капитального ремонта возникает перед владельцами (в том числе собственниками) жилых помещений и об отсутствии подтверждения возникновения убытков вследствие бездействия ответчика признаны правомерными[13].
Что касается обязанной стороны, то бывший наймодатель участвует в отношениях самостоятельно. Диспозиция статьи 16 Закона о приватизации жилищного фонда не предусматривает солидарности, в силу чего обязанность должна быть исполнена надлежащим субъектом, указанным в законе. Так муниципальные образования, исполнив обязанность по проведению капитального ремонта, не могут рассчитывать на компенсацию расходов. Отказывая в удовлетворении иска к Министерству финансов РФ, суды исходили из того, что действующее законодательство не предусматривает обязанности Российской Федерации компенсировать муниципальным образованиям расходы, возникшие в связи с исполнением обязанности, предусмотренной статьей 16 Закона РФ от 7 июля 1991 г. № 1541-I «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации». Довод о солидарной обязанности по капитальному ремонту Министерства финансов РФ как бывшего наймодателя был отклонен[14].
Толкование статьи 16 Закона о приватизации жилищного фонда с учетом правовой позиции Конституционного Суда РФ (Определение от 01.03.2012 г. № 389-О-О), во взаимосвязи со ст.322 ГК РФ позволяет судам сделать вывод о том, что законодатель не устанавливает солидарную ответственность всех предшествующих наймодателей совместно с последним[15].
Не всегда представляется возможным бесспорно установить лицо, обязанное произвести капитальный ремонт / возместить затраты на его проведение.
Так, например, муниципальному образованию было отказано в удовлетворении требований о взыскании расходов на капитальный ремонт. Суд исходил из того, что обязанность истца по капитальному ремонту жилого дома возникла как установленная законом обязанность одного из его собственников и не является обязанностью бывшего наймодателя, подлежащей выполнению[16].
В другом случае возник вопрос о том, кто выступает бывшим наймодателем, а значит, обязанным лицом. Здания общежитий, находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации, были переданы в муниципальную собственность на основании судебного решения по иску об обязании принять в муниципальную собственность. Полагая, что на основании статьи 16 Закона РФ от 7 июля 1991 г. № 1541- I «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» здания подлежат капитальному ремонту за счет бывшего наймодателя, исполнительный комитет муниципального образования обратился в суд с иском о взыскании денежных средств на проведение капитального ремонта. Решение об отказе в удовлетворении исковых заявлений было принято арбитражным судом и правомерность подтверждена вышестоящими судами[17].
Суды исходили из того, что Закон РФ от 7 июля 1991 г. № 1541- I «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» регулирует отношения между гражданами, приватизировавшими свою жилую площадь и бывшим наймодателем, тогда как спорные здания перешли в муниципальную собственность в силу постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Указанный нормативный правовой акт не налагает на сторону, передающую в муниципальную собственность объекты недвижимости обязанность по их последующему ремонту.
При таком подходе, очевидно, что исполнение обязанности по проведению капитального ремонта, возложенной на бывшего наймодателя, затруднительно за счет средств местного бюджета. Как правило, обязанность муниципалитета сохраняется в отношении многоквартирных домов, переданных после многолетней эксплуатации (до нескольких десятков лет) в муниципальную собственность в порядке разграничения государственной собственности (Определение омского областного суда от 27 января 2010 года, Определение Верховного Суда РФ от 12 августа 2010).
При этом попытки муниципальных образований компенсировать расходы, возникающие вследствие применения на практике статьи 16 Закона РФ от 7 июля 1991 г. № 1541- I «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» безуспешны. В судебных актах указано на отсутствие в действующем законодательстве нормы, устанавливающей обязанность государства компенсировать муниципальным образованиям расходы, возникшие в результате исполнения решений о проведении капитального ремонта[18].
Зачастую речь идет о тех многоквартирных домах, которые были переданы в муниципальную собственность на основании судебного решения по иску об обязании принять в муниципальную собственность.
Конституционный Суд РФ также не признал вмешательством в самостоятельную деятельность органов местного самоуправления закрепление за ними в федеральном законе тех или иных обязанностей во исполнение нормативных предписаний, поскольку такие обязанности неотъемлемый элемент нормативного содержания конституционно-правового статуса местного самоуправления. Кроме того, статья 16 Закона РФ от 7 июля 1991 г. № 1541- I «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» непосредственно не предусматривает объем расходов местных бюджетов на мероприятия по проведению капитального ремонта и сроки решения поставленной задачи (Определение Конституционного Суда РФ от 1 марта 2012 № 389-О-О). Таким образом, муниципальное образование не может рассчитывать на компенсацию, а жильцы домов на оперативный капитальный ремонт в силу соотношения ресурсов большинства муниципальных бюджетов и количества многоквартирных домов, нуждающихся в капитальном ремонте.
Обязанность несения расходов на капитальный ремонт (жилое помещение занято по договору социального найма).
Статьей 210 ГК РФ установлено, что собственник несет бремя содержания имущества, если иное не предусмотрено законом.
Пунктом 3 статьи 153 ЖК РФ предусмотрено иное, а именно: до заселения жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов расходы на содержание жилых помещений государственные органы и органы местного самоуправления или управомоченные ими лица. Управляющая организация потребовала взыскать задолженность в отношении заселенных и незаселенных жилых помещений, а также расходов на капитальный ремонт общего имущества в многоквратирном доме. Отмена решений нижестоящих инстанций обусловлена тем, что суды не исследовали вопрос о том какие жилые помещения, находящиеся в собственности Санкт-Петербурга в заявленный период являлись занятыми, а какие пустующими[19].
Обязанность произвести капитальный ремонт возложена на собственника. Структура платы за жилое помещение, занимаемого по договору социального найма, включает плату за пользование жилым помещением; плату за содержание и ремонт жилого помещения, включающую в себя плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме (ч.1 статьи 154 ЖК РФ).
Поэтому лицо, проживающее в жилом помещении, в соответствии с условиями договора социального найма, может рассчитывать на возмещение затрат на капитальный ремонт, на основании п.3 ч.2 ст.65 ЖК РФ и п.2 ст. 681 ГК РФ. Так в связи с неисполнением наймодателем обязанности по производству капитального ремонта истцом самостоятельно и за свой счет произведена замена оконных блоков и наружное утепление внешних стен. Прокурор в интересах нанимателя жилья в муниципальном доме обратился в суд с требованием возместить нанимателю расходы на проведение капремонта данного жилья. В данном споре договор соцнайма возлагал на наймодателя обязанность проводить его капремонт. Требование удовлетворено, так как суд признал, что указанные работы по утеплению жилого дома относятся к капитальному ремонту, размер понесенных расходов подтвержден доказательствами[20].
В случае, когда часть квартир в жилом доме является государственной или муниципальной собственностью, администрация муниципального образования не может уклоняться от оплаты выполненных работ по капитальному ремонту в части муниципальных квартир. При этом факт выполнения работ по капитальному ремонту дома должен быть подтвержден, и решение о проведении работ должно быть принято в установленном порядке. В Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 13.08.2013 г. по делу № А05-16264/2012 наличие акта приемки работ признано надлежащим подтверждением выполненных работ. Относительно порядка, судом сделан вывод о том, что собственники помещений в многоквартирном доме несут равные обязанности по содержанию дома и обязаны исполнять решения общего собрания собственников об оплате расходов на капитальный ремонт многоквартирного дома. Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 13.09.2013 г. по делу № А05-15750/2012 подтверждается правомерность решений нижестоящих судов (Решение Арбитражного суда Архангельской области от 27.03.2013 г. и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.05.2013 г. по делу № А05-15750/2012) о взыскании расходов, составляющих муниципальную долю по капитальному ремонту многоквартирных домов. В указанном споре судебными органами также исследовался вопрос о соблюдении установленного порядка принятия решения о проведении капитального ремонта за счет собственных средств.
Формирование фонда капитального ремонта.
Расходы на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме финансируются за счет средств фонда капитального ремонта и иных не запрещенных законом источников. Фонд формируется за счет обязательных взносов собственников помещений (ст. ст. 169, 170 ЖК РФ). В соответствии с положением ст. 170 ЖК РФ собственники помещений вправе выбрать формирование фонда капитального ремонта на специальном счете (собственником может быть ТСЖ или жилищный кооператив) либо на счете регионального оператора.
Защищая интересы неограниченного круга потребителей, Тамбовская региональная общественная организация «За права потребителей» обратилась в суд с заявлением о признании недействующим с момента принятия Закона Тамбовской области от 23 июля 2013 года № 309-3 «Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Тамбовской области». Заявитель указал на противоречие регионального Закона положениям Закона РФ «О защите прав потребителей», поскольку закон субъекта устанавливает авансовую оплату еще не оказанной услуги по капитальному ремонту общего имущества многоквартирных домов на территории области на протяжении 30 лет.
Верховный Суд РФ в Определении от 23 июля 2014 г. № 13-АПГ14-23 признал правомерным подход нижестоящего суда, в соответствии с которым взносы на капитальный ремонт, сделанные до принятия решения о проведении капитального ремонта, не являются оплатой за оказанную коммунальную услугу по проведению капитального ремонта, а представляют собой денежные средства собственника, находящиеся на специальном счете[21].
Кроме того, законом установлены гарантии сохранности взносов на капитальный ремонт. Положения статьи 158 ЖК РФ позволяют разделить оплату взносов на капитальный ремонт и на содержание общего имущества в многоквартирном доме и признать целевой характер взносов на капитальный ремонт.
Суды, оценивая допустимость расходования средств, полученных от собственников на капитальный ремонт, на содержание общедомового имущества, исходят из целевого характера поступающих платежей. Такой подход не позволяет признать правомерным расходование управляющей организацией, осуществляющей управление многоквартирным домом, денежных средств, поступивших от собственников помещений дома на капитальный ремонт, полностью или частично на содержание общего имущества дома. ВАС РФ в Определении от 29.03.2013 г. № ВАС-3152/13 признал правомерным подход нижестоящих судов о том, что средства, получаемые от собственников помещений в многоквартирном жилом доме в качестве обязательных платежей на текущий и капитальный ремонты, имеют целевой характер и не поступают в собственность управляющей организации.
ФАС Дальневосточного округа в Постановлении от 20.01.2014 г. № Ф03-6066/2013 заключил, что денежные средства, перечисленные собственниками помещений по статье "Капитальный ремонт", носят целевой характер и не могут быть израсходованы управляющей организацией по своему усмотрению.
В Постановлении Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.08.2014 г. № 17АП-6655/2014-ГК отмечено, что по смыслу ст. ст. 154 и 158 ЖК РФ денежные средства, поступающие к управляющей организации по статье "Капитальный ремонт", вносятся собственниками не за фактически выполненные работы, а с целью выполнения таких работ в будущем, то есть носят целевое назначение. Такие денежные средства не поступают в собственность управляющей организации, а являются собственностью плательщиков и могут быть потрачены управляющей организацией исключительно на ремонтные работы и только по решению общего собрания собственников многоквартирного жилого дома.
Порядок защиты нарушенного права.
Требование о признании незаконными бездействия государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц не подлежит рассмотрению в порядке искового производства. Рассмотрение дел об оспаривании бездействий подлежат рассмотрению в порядке главы 24 АПК РФ.
Вместе с тем, суд установил, что бездействие по проведению капитального ремонта не должно рассматриваться отдельно от требования о взыскании денежных средств на проведение капитального ремонта. И бездействие, по сути, является обстоятельством подлежащим доказыванию в рамках заявленного требования о взыскании денежных средств на проведение капитального ремонта[22].
Действующим законодательством на собственников помещений в многоквартирном доме возложена обязанность не только по оплате содержания и текущего ремонта общего имущества в многоквартирном доме, но и финансированию расходов по капитальному ремонту дома (ст.210 ГК РФ, ст. 154 ЖК РФ, ст. 158 ЖК РФ).
Обязанность по оплате расходов на капитальный ремонт многоквартирного дома распространяется на всех с момента возникновения права собственности на помещения в этом доме. Положением статьи 16 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 года № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» за бывшим наймодателем сохранена обязанность производить капитальный ремонт дома, если он не был произведен им до приватизации гражданином жилого помещения в доме, требующем капитального ремонта. Действие данной нормы наряду с правилом перехода обязанности по оплате капитального ремонта к новому собственнику, в том числе не исполненная предыдущим собственником обязанность по уплате взносов на капитальный ремонт (п. 3 статьи 158 ЖК РФ), порождает ряд спорных моментов в практике применения судами статьи 16 Закона о приватизации жилищного фонда.
Наиболее часто среди данной категории встречаются дела, связанные с рассмотрением требований о проведении капитального ремонта, возмещением расходов на проведение капитального ремонта. Отметим, что истцами выступают как сами граждане, приватизировавшие квартиры в домах, требовавших капитального ремонта на момент приватизации, так и управляющие компании, которые уже произвели капитальный ремонт в указанных домах и требуют возмещения понесенных расходов. В первом случае разрешению споров в пользу истца препятствует невозможность подтверждения необходимости проведения капитального ремонта на момент приватизации жилых помещений в силу разных обстоятельств (утрата документов, ненадлежащим образом оформленные запросы в администрацию и т.д.). Во втором случае возмещению затрат, понесенных управляющей компанией в связи с проведением капитального ремонта, препятствует нарушение порядка принятия решения о проведении капитального ремонта или «инициативность» компании (капитальный ремонт произведен без предварительного требования в адрес бывшего наймодателя). Кроме того, результат разрешения данной категории споров всегда зависит от подтверждения делегирования права представлять интересы граждан, приватизировавших жилые помещения, в отношениях с бывшим наймодателем.
В ходе мониторинга также была выявлена категория споров, возникающих в связи с установлением надлежащего обязанного лица, в качестве бывшего наймодателя, и оценкой допустимости солидарной обязанности всех бывших наймодателей. Учитывая, что муниципальным образованиям в течение продолжительного периода времени передавали многоквартирные дома, общежития, которые эксплуатировались без проведения капитального ремонта до момента приватизации (в отдельных случаях несколько десятков лет) и после приватизации жилых помещений именно муниципальные образования оказались в роли бывшего наймодателя.
Попытки компенсировать расходы муниципального бюджета, призвать к исполнению обязанности солидарно субъекты РФ или РФ безуспешны. Суды аргументируют свою позицию тем, что Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 г. № 3020-1 не налагает на сторону, передающую в муниципальную собственность объекты недвижимости, обязанность по их последующему ремонту. Конституционный Суд РФ подтвердил, что в подобной ситуации не усматривается вмешательство в самостоятельность органов местного самоуправления, поскольку обязанности, закрепленные за органами местного самоуправления в федеральном законе, являются неотъемлемым элементом нормативного содержания конституционно-правового статуса местного самоуправления.
Оценивая допустимость формирования фонда капитального ремонта суд отметил, что данные взносы нельзя рассматривать как авансовую оплату еще не оказанной услуги по капитальному ремонту общего имущества многоквартирных домов на территории области на протяжении длительного периода времени, а представляют собой денежные средства собственника, находящиеся на специальном счете. Таким образом, прослеживается сложившаяся ранее практика признания взносов на капитальный ремонт целевыми платежами, которые не могут быть потрачены на иные цели.
Мониторинг осуществлялся в отношении нормативных правовых актов, которые устанавливают обязанности собственника жилого помещения в многоквартирном доме (ст.ст. 154 ЖК РФ, 158 ЖК РФ, 210 ГК РФ); устанавливают обязанности бывшего наймодателя (статья 16 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 года № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»); позволяют определить субъекта, обязанного произвести капитальный ремонт (Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»).
Наряду с решениями арбитражных судов и судов общей юрисдикции были проанализированы решения Конституционного Суда РФ, разъясняющие смысл и содержание статьи 16 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 года № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»; решения, определяющие соотношение обязанностей, закрепленных за органами местного самоуправления в федеральном законе, и гарантии компенсации дополнительных расходов муниципальных образований.
[1] «За чей счет капремонт. Что должно государство собственникам жилья» (статья опубликована в еженедельнике «Аргументы и факты» № 3. 14.01.2015 // http://www.aif.ru/realty/utilities/1423065#comment_form). Дата обращения 2 марта 2015 г.; «Крутые платежи» (статья опубликована в Коммерсант.ru от 1.04.2015 // http://www.kommersant.ru/doc/2683627. Дата обращения 1 апреля 2015 г.).
[2] Определение Конституционного Суда РФ от 1 марта 2012 г. № 389-О-О, 11 мая 2012 г. № 720-О
[3] Определение Верховного Суда РФ от 23 июля 2014 г. № 13-АПГ14-23
[4] Определение Конституционного Суда РФ от 14 июля 2011 г. № 886-О-О
[5] Определение Конституционного Суда РФ от 14 июля 2011 г. № 886-О-О
[6] Постановление ФАС СЗО от 13 марта 2013 по делу № А03-2907/2012
[7] Постановление ФАС Поволжского округа от 26 марта 2013 по делу А57-1235/2012, подтвердившее решение Арбитражного суда Саратовской области от 18.09.2012, Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.11.2012 по делу А-57-1235/2012; Апелляционное определение Ульяновского областного суда по делу N 33-3351/2013 от 24 сентября 2013 года.
[8] Решение Арбитражного суда Иркутской области от 11.11.2011 г., Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 02.05.2012 г.; определение ВАС РФ от 1 апреля 2013 г. № ВАС- 3328/13; решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 24.06.2014, Постановление шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2014 г. по делу №А25-1183/2013
[9] Определение ВАС РФ от 27 июня 2012 г. № ВАС – 7724/12
[10] Определение ВАС РФ от 12 сентября 2012 № ВАС-9294/12
[11] Постановление АС СКО от 4 февраля 2015 по делу № А-25-1183/2013
[12] Решение Арбитражного суда Белгородской области от 7.02.2011, Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8.07.2011, Постановление ФАС ЦО от 1.11.2011
[13] Определение ВАС РФ от 21 мая 2012 г. № ВАС-3176/12
[14] Решение Арбитражного суда Омской области от 11 октября 2012 г., Определение ВАС РФ от 23 апреля 2013 г. № 5025/13
[15] Постановление ФАС западно-Сибирского округа от 6 марта 2013 по делу № А46-23237/2012
[16] Решение арбитражного суда Архангельской области от 29.01.2010 признано правомерным вышестоящими судами, в том числе Определением ВАС РФ от 15 ноября 2010 г. № ВАС- 15076/10
[17] Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 13.05.2011, Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.07.2011, Постановление ФАС Поволжского округа от 28 ноября 2011 по делу А65-5100/2011
[18] Решение Арбитражного Суда Омской области от 25 мая 2011 года
[19] Постановление ФАС СЗО от 24 октября 2013 по делу А5637449/2012
[20] Определение Верховного Суда РФ от 19 ноября 2013 г. № 56-КГПР13-8
[21] Решение Тамбовского областного суда от 8 апреля 2014 г. // СПС «КонсультантПлюс»
[22] Постановление ФАС Поволжского округа от 28 ноября 2011 г. по делу А65-5100/2011
Проанализированные судебные решения:
Определение Конституционного Суда РФ от 11 мая 2012 г. № 720-О
Определение Конституционного Суда РФ от 1 марта 2012 г. № 389-О-О
Определение Конституционного Суда РФ от 14 июля 2011 г. № 886-О-О
Определение ВАС РФ от 15 ноября 2010 г. № ВАС- 15076/10
Определение ВАС РФ от 1 апреля 2013 г. № ВАС- 3328/13
Определение ВАС РФ от 27 июня 2012 г. № ВАС – 7724/12
Определение ВАС РФ от 12 сентября 2012 № ВАС-9294/12
Определение ВАС РФ от 21 мая 2012 г. № ВАС-3176/12
Определение ВАС РФ от 23 апреля 2013 г. № 5025/13
10. Определение ВАС РФ от 29 марта 2013 г. № ВАС-3152/13
11. Определение Верховного Суда РФ от 23 июля 2014 г. № 13-АПГ14-23
12. Определение Верховного Суда РФ от 19 ноября 2013 г. № 56-КГПР13-8
13. Постановление ФАС СЗО от 13 марта 2013 по делу № А03-2907/2012
14. Постановление ФАС СЗО от 24 октября 2013 по делу № А5637449/2012
15. Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 13 сентября 2013 г. по делу № А05-15750/2012
16. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 6 марта 2013 по делу № А46-23237/2012
17. Постановление ФАС Поволжского округа от 26 марта 2013 по делу А57-1235/2012
18. Постановление ФАС Поволжского округа от 28 ноября 2011 по делу А65-5100/2011
19. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 2 мая 2012 г. по делу № А19-13541/2011
20. Постановление ФАС ЦО от 1 ноября 2011 г. по делу А08-9084/2009-3-30
21. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 13 августа 2013 г. по делу № А05-16264/2012
22. Постановление ФАС Дальневосточного округа от 20 января 2014 г. № Ф03-6066/2013
23. Постановление ФАС СКО от 4 февраля 2015 по делу № А-25-1183/2013
24. Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.11.2012 по делу А-57-1235/2012
25. Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2014 г. по делу №А25-1183/2013
26. Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8.07.2011 г. по делу А08-9084/2009-3-30
27. Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.07.2011 г. по делу № А65-5100/2011
28. Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.05.2013 г. по делу № А05-15750/2012
29. Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.08.2014 г. № 17АП-6655/2014-ГК
30. Решение Арбитражного суда Саратовской области от 18.09.2012 г.
31. Решение Арбитражного суда Иркутской области от 11.11.2011 г. № А19-13541/2011
32. Решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 24.06.2014 г.
33. Решение Арбитражного суда Белгородской области от 7.02.2011 г.
34. Решение Арбитражного суда Омской области от 11 октября 2012 г.
35. Решение арбитражного суда Архангельской области от 29.01.2010 г.
36. Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 13.05.2011 г.
37. Решение Арбитражного Суда Омской области от 25 мая 2011 г.
38. Апелляционное определение Ульяновского областного суда по делу № 33-3351/2013 от 24 сентября 2013 года
39. Решение Тамбовского областного суда от 8 апреля 2014 г.
Административное право
(отчет составлен администратором проекта СПбГУ «Мониторинг правоприменения» Ревазовым М.А.)
Обжалование решений военных комиссариатов
о призыве на военную службу
В последнее время всё чаще начали появляться трагические случаи, связанные с призывом в армию лиц, которые по состоянию здоровья не могли проходить военную службу. Совсем недавно российский солдат срочной службы Валерий Пермяков, расстрелял семью из шести человек в армянском Гюмри. Как было установлено, он не мог быть призван в армию, так как страдал психиатрическим заболеванием – олигофренией. Это один из самых громких случаев, однако, данная проблема носит системный характер, связанный с организацией проверки состояния здоровья призывников. Многие из таких случаев сегодня описываются в СМИ[23], обсуждаются блогерами[24] и т.д. В целях более подробного изучения данной проблемы было решено провести анализ судебных актов, которые являются уникальным источником информации, так как одновременно содержат в себе оценку ситуации и со стороны призывников, и со стороны военных комиссариатов, а также подход судебных органов к оценке таких случаев.
Методика сбора правоприменительной практики
Сбор правоприменительной практики осуществлялся по решениям арбитражных судов и судов общей юрисдикции. При осуществлении мониторинга осуществлялся сбор опубликованных судебных решений за 2014-2015 годы (в том числе размещенных в БД Консультант Плюс раздел Судебная практика и на информационных ресурсах, содержащих судебную практику – gcourts.ru, судебные решения.рф, ras.arbitr.ru, pravo.ru). Целью мониторинга было выявление и анализ судебных споров, связанных оспариванием решений о призыве на военную службу и о признании годным к военной службе на основании наличия у граждан заболеваний, исключающих их службу в армии.
Нормативное регулирование:
Федеральный закон от 28.03.1998 N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе"
Постановление Правительства РФ от 04.07.2013 N 565 "Об утверждении Положения о военно-врачебной экспертизе"
Постановление Правительства РФ от 28.07.2008 N 574 "Об утверждении Положения о независимой военно-врачебной экспертизе"
Основные проблемы, выявленные в результате проведения мониторинга правоприменения:
Особенности оспаривания решений призывной комиссии о годности к военной службе
Типичной ситуацией является оспаривание гражданином решения призывной комиссии о признании его годным к военной службе, хотя, по мнению заявителя, его состояние здоровья не позволяло призывной комиссии принимать данное решение[25].
Действующее законодательство предусматривает на этот случай два способа обжалования решения призывной комиссии: в вышестоящую призывную комиссию соответствующего субъекта РФ или в суд[26]. Однако анализ судебной практики показал, что почти во всех случаях граждане стремятся использовать судебный способ защиты.
В свою очередь суды, рассматривая такие споры не склонны верить устным заявлениям истцов и указывают на те доказательства, которые им требуются для удовлетворения иска. В частности указывают, что согласно п.8 Положения о военно-врачебной экспертизе при несогласии гражданина с заключением военно-врачебной комиссии, а также с результатом освидетельствования, проведенного в рамках работы призывной комиссии или комиссии по постановке граждан на воинский учет, гражданин имеет право на производство независимой военно-врачебной экспертизы в порядке, установленном Положением о независимой военно-врачебной экспертизе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2008 г. N 574.
Таким образом, доказательством, подтверждающим необоснованность заключения военно-врачебной комиссии (ВВК) либо результатов освидетельствования гражданина, проведённого в рамках работы призывной комиссии, является заключение независимой военно-врачебной экспертизы, проведённой в порядке, установленном Положением о независимой военно-врачебной экспертизе, утверждённым Постановлением Правительства РФ № 574 от 28.07.2008[27]. При этом призывник имеет право выбора эксперта либо экспертного учреждения для проведения такой экспертизы.
Нужно отметить, что суды не только указывают на данные нормативные положения, но и предлагают истцам реализовать своё право на прохождение независимой экспертизы. И при отказе истца от такой экспертизы, при отсутствии иных доказательств наличия у него определённых заболеваний суды справедливо не удовлетворяют заявленные требования[28].
В качестве доказательств суды рассматривают и медицинские документы, предоставленные истцами. Обычно это выписки из больниц, результаты обследования у врачей и т.д. Эти документы могут подтвердить наличие у истца определённого заболевания. В этом случае суды исследуют вопрос, учитывались ли эти факты при проведении ВВК. Но доказанное и учтённое при прохождении освидетельствования наличие у истца заболевания, которое указано в Расписании болезней не свидетельствует автоматически об ошибочности решения ВВК. Расписание болезней для каждого диагноза, закреплённого под определённым пунктом предусматривает ещё подпункты, конкретизирующие состояние здоровья гражданина. И от отнесения заболевания гражданина к определённому подпункту зависит и присваиваемая ему категория годности к военной службе. При этом, по мнению судов прерогатива оценки состояния здоровья и физического развития граждан на момент освидетельствования с учетом представленных актов исследования состояния здоровья призывника, относится непосредственно к врачам-специалистам, проводившим медицинское освидетельствование граждан, подлежащих учету или призыву[29]. То есть, в такой ситуации, без заключения независимой экспертизы обращение в суд с большой вероятностью может оказаться бесперспективным, так как никаких формальных нарушений тут в действиях ВВК не усматривается судом.
В некоторых случаях оценка судом представленных медицинских документов вызывает вопросы. Так, истец в одном из дел ссылался на наличие у него заболевания, о котором сообщил во время прохождения освидетельствования, а также в подтверждение своих слов предоставил соответствующее подтверждение и результаты обследования в медицинской организации. Однако суд счёл правомерным игнорирование данного обстоятельства призывной комиссией, так как «каких-либо заключений и выводов об ограничении прохождения воинской службы данная справка не содержит»[30]. При этом суд не обратил внимание на то, что медицинское учреждение не может принимать решение о годности пациентов к прохождению воинской службы, так как это входит в компетенцию призывной комиссии, которая должна установить годность лица к военной службе исходя из данных о его здоровье.
Также нужно отметить, что если сведения о наличии заболевания были учтены ВВК, то оспорить решение ВВК ссылаясь на наличие этого же заболевания практически не возможно. Суд может пригласить в качестве свидетелей врачей, проводивших освидетельствование, а те обычно подтверждают, что заболевание у призывника есть, и они его учли, однако, данное заболевание не позволяет освободить его от прохождения военной службы[31]. В итоге суды принимают решение о верности отнесения заболеваний призывника к определённым пунктам Расписания болезней на основании показаний тех врачей, которые и приняли оспариваемое решение[32]. Так как сами судьи не обладают специальными медицинскими знаниями и не могут самостоятельно определить состояние здоровья заявителя, то принятие решения на основании мнения врачей ВВК не представляется объективным. Более логичным видится практика, сложившаяся в Вологодской области, когда в таких случаях суды предлагают заявителям пройти независимую экспертизу, и только при отказе от этого права решение принимается на основании имеющихся доказательств. В большинстве судебных решений из других регионов суды в лучшем случае лишь констатируют, что независимая экспертиза не проводилась. В некоторых делах суды сами указывают, что не обладают специальными знаниями для оценки верности действий врачей ВВК и назначают проведение судебной экспертизы[33].
Нужно отметить, что в судебных решениях явно прослеживается тенденция, согласно которой мнение врачей ВВК рассматривается как более квалифицированное и значимое по сравнению с медицинскими заключениями из иных медицинских учреждений. К примеру, в ситуации, когда ВВК не обнаружила заболевание, а заявитель в суд представил заключение от врача, в котором подтверждается диагноз в стадии обострения, суд указал, «что данные сведения не могут бесспорно служить доказательством неточности диагноза, поставленного врачом-специалистом ВВК, поскольку прием, в ходе которого у заявителя были диагностированы заболевания в острой стадии, имел место на следующий день после осмотра, проведенного в рамках призывной комиссии»[34], а на осмотре призывной комиссии врач такого заболевания не усмотрел.
Не обоснованным в некоторых решениях представляется ссылка на Положения о военно-врачебной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 25.02.2003 № 123[35], которое утратило силу с 1 января 2014 года. Следует отметить, что по содержанию применённых положений они обычно соответствуют новому Положению. Однако это не может оправдывать применение недействующего акта. На этот акт могут ссылаться и заявители и представители Военных комиссариатов, а судам приходится исправлять их[36], указывая, что данный акт уже не действует, а данные вопросы регулируются Постановлением Правительства РФ от 04.07.2013 N 565 "Об утверждении Положения о военно-врачебной экспертизе".
Ещё одной интересной и распространённой ситуацией является оспаривание решений призывной комиссии, в соответствии с которыми по результатам контрольного медицинского обследования и повторного освидетельствования призывная комиссия субъекта РФ отменяла решение нижестоящей призывной комиссии об освобождении призывника от военной службы по состоянию здоровья.
Истцы в таких спорах настаивают, что если при первом освидетельствовании ВВК обнаружила основания для освобождения от военной службы, значит, и при контрольном обследовании иного результата быть не могло. А если результат иной, значит ВВК не учла какие-либо обстоятельства, которые легли в основу первоначального решения. Однако такой подход нелогичен, так как делает бессмысленным проведение контрольного обследования. Призывная комиссия субъекта может более детально рассмотреть конкретный случай, назначив, например, проведение дополнительного обследование в учреждении здравоохранения. Так, учитывая жалобы на здоровье призывников, в Томской области призывная комиссия усомнившись в возможности самостоятельно установить диагноз, назначала дополнительные обследования[37], результаты которых использовались при принятии решения о категории годности граждан к военной службе.
Назначение дополнительного обследования часто является требованием истцов по таким спорам, однако такие требования не удовлетворяются судами на том основании, что граждане не могут заявлять таких требований. Так, в соответствии с п. 4 ст. 5.1 Федерального закона от 28.03.1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» гражданин направляется на амбулаторное или стационарное медицинское обследование в медицинскую организацию только в случае невозможности вынесения медицинского заключения о его годности к военной службе по состоянию здоровья в ходе медицинского освидетельствования. Аналогичное правило установлено п. 20 Положения о военно-врачебной экспертизе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 04.07.2013 г. № 565.
Таким образом, гражданин, на основании решения призывной комиссии, может быть направлен в медицинскую организацию на амбулаторное или стационарное медицинское обследование для уточнения диагноза заболевания либо для лечения только в случае сомнений в правильности поставленного диагноза. То есть не по требованию гражданина, а по решению самой призывной комиссии при наличии такой необходимости[38]. Однако, граждане не учитывают, что это не отменяет их права на прохождение независимой экспертизы. Но прохождение независимой экспертизы также не всегда возможно. К примеру, «в Пермском крае призывники не могут пройти независимую военно-врачебную экспертизу, так как ни одно медицинское учреждение не оказывает услуги по военно-врачебной экспертизе лицам, призываемым на военную службу»[39]. В данном конкретном случае проблема была решена только в 2010 году - «Одним из медицинских центров Перми в 2009 году получена лицензия на осуществление военно-врачебной экспертизы. В комиссию за период с 1 сентября по 1 января 2010 года обратилось 106 граждан, из них 98 призывного возраста и 7 допризывного»[40].
Предоставление в качестве доказательства в суде заключения независимой военно-врачебной экспертизы, которое подтвердит наличие определённых заболеваний и категорию годности к военной службе судом воспринимается как вполне достаточное основание для признания решения призывной комиссии незаконным[41].
Подлежит ли лицензированию деятельность призывных комиссий по освидетельствованию призывников
Отдельно можно указать на требования об отмене решения призывной комиссии на том основании, что у призывной комиссии отсутствует лицензия на производство военно-врачебной экспертизы. Следовательно, заключение ВВК о годности к военной службе по состоянию здоровья не может быть признано законным. В таких случаях истцы настаивают на том, что категория годности может быть определена исключительно путем проведения военно-врачебной экспертизы. А производство военно-врачебной экспертизы является лицензируемым видом деятельности согласно Постановлению правительства РФ от 16.04.2012 года №291. В свою очередь суды не разделяют такой подход. В судебных решениях указывается, что ссылки заявителя на отсутствии у призывной комиссии лицензии на производство военно-врачебной экспертизы, являются несостоятельными, поскольку работы по медицинскому освидетельствованию граждан при призыве на военную службу не относятся к медицинской деятельности, подлежащей лицензированию в соответствии с «Положением о лицензировании медицинской деятельности, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16.04.2012 года N 291[42]. Также суды указывают, что военно-врачебная экспертиза, для проведения которой требуется лицензия, не определяет категорию годности граждан к военной службе по призыву, это делается врачом, руководящим работой по медицинскому освидетельствованию[43], а действующие законодательство не содержат императивного указания на необходимость лицензирования деятельности врачей-специалистов по медицинскому освидетельствованию граждан при их призыве на военную службу[44].
В соответствии с п.п. 1-3 раздела I Положения о военно-врачебной экспертизе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от № 565, не предусмотрено прохождение гражданами, подлежащими призыву на военную службу, военно-врачебной экспертизы с вынесением экспертного заключения, которое является самостоятельным актом, порождающим юридические последствия. В отношении призывников проводится медицинское освидетельствование врачами-специалистами муниципальных лечебных учреждений, которые выделяются руководителями медицинских организаций по заявке военного комиссара, имеющие все необходимые права на осуществление медицинской деятельности[45]. Однако, суды не пытаются системно толковать положения первого и второго раздела данного Положения. В том числе положение п. 4 первого раздела, согласно которому освидетельствование входит в экспертизу, и во время проведения которого происходит изучение и оценка состояния здоровья и физического развития граждан на момент проведения экспертизы в целях определения их годности к военной службе.
При этом неуверенность в правильности такого решения можно проследить и по добавлению в судебные решения «оправданий» следующего характера: «врач-специалист, руководящий работой по медицинскому освидетельствованию граждан и входящий в состав призывной комиссии Калининского района г. Уфы, наделен правом вынесения итогового заключения о категории годности граждан к военной службе, является должностными лицами юридического лица, у которого лицензия на производство военно-врачебной экспертизы имеется»[46]. Совершенно не ясно, зачем суды упоминают наличии лицензии у организаций, в которых работают врачи из призывной комиссии, если в этом же судебном решении делается вывод о том, что лицензия для осуществления такой деятельности не требуется. Зато в судебных решениях, где не затрагивается вопрос о необходимости лицензирования данной деятельности суды без сомнений указывают на то, что освидетельствование при призыве граждан на военную службу для определения категории годности является частью военно-врачебной экспертизы[47]. Причём такое расхождение судебной практики выявлено даже в одном и том же суде, что свидетельствует о неясности правильного решения данного вопроса для судебных органов.
То есть судебная практика часто рассматривает освидетельствование граждан с целью определения их годности к военной службе некой иной деятельностью, не являющейся частью военно-врачебной экспертизы. И это несмотря на то, что порядок проведения такого освидетельствования урегулирован Положением о проведение военно-врачебной экспертизы.
То, что лицензия необходима для осуществления такой деятельности часто указывается органами власти субъектов РФ и различными общественными организациями. Так Калужское региональное общественное Движение «За права человека»[48] указывало на данную проблему и консультировалось по этому вопросу с региональным Министерством здравоохранения: «Ответ из областного Минздрава на запрос о наличии лицензий у призывной комиссии на военно-врачебную экспертизу: "ПК не являются юридическими лицами, поэтому лицензия им выдана быть не может", но в конце письма сообщил: "нами направлен запрос в Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения и соц. развития о разъяснении порядка лицензирования военно-врачебной экспертизы, полномочий по контролю и надзору за указанной деятельностью". (Письмо Минздрава от 1.07.09). 21.07.09 получен ответ Управления по Калужской области Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения на запрос об отсутствии лицензий у призывных комиссий на проведение врачебно-военной экспертизы. Смысл ответа: лицензия выдается юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, а призывная комиссия ни тем, ни другим не является. Так же в ответе областного Управления Росздравнадзора написано, что на мед. освидетельствование привлекаются врачи из лечебных учреждений, имеющих лицензию на медицинскую деятельность, поэтому «лицензия на осуществление медицинской деятельности призывной комиссии не требуется». Лицензия на проведение военно-врачебной экспертизы даже не упоминается».
В Ежегодном докладе Уполномоченного по правам человека в Пермском крае за 2008-2011 годы (доклады размещены в системе Консультант Регионы) также указывается на данную проблему и необходимость её скорейшего решения:
В 2008 году: «К сожалению, в Пермском крае сложилась ситуация, при которой военно-врачебная экспертиза призывников осуществляется без лицензии, что противоречит законодательству РФ».
В 2009 году: «В Пермском крае остается проблема лицензирования проведения военно-врачебной экспертизы в части определения у призывников категории годности к военной службе. На сегодняшний день освидетельствование призывников военно-врачебной комиссией военного комиссариата Пермского края осуществляется без лицензии, что нарушает права граждан на законность призыва на военную службу».
В 2010 году: «К сожалению, в Пермском крае, как и во многих субъектах Российской Федерации, продолжает сохраняться проблема с лицензированием военно-врачебной экспертизы. На сегодняшний день освидетельствование призывников военно-врачебной комиссией военного комиссариата Пермского края осуществляется без лицензии на этот вид деятельности, что не соответствует законодательству Российской Федерации и нарушает права граждан»
В 2011 году: «2011 год в Пермском крае отмечен положительным изменением в части легитимности работы штатной военно-врачебной комиссии Военного комиссариата Пермского края. В сентябре военным комиссариатом Пермского края получена лицензия на осуществление военно-врачебной экспертизы. Однако остается вопрос о возможности лицензирования этого вида медицинской деятельности на местах, в районах и городах Пермского края, где освидетельствуется основная масса призывников, а от решения призывных комиссий в районах зависит законность призыва по состоянию здоровья. Решение этого вопроса лежит в плоскости Министерства здравоохранения Пермского края».
К сожалению, в других регионах не удалось обнаружить аналогичные информационные обзоры, однако наличие судебных споров и неоднозначность подходов свидетельствует о наличии данной проблемы во многих регионах России.
Основные выводы и предложения:
Какие требования наиболее часто заявляют истцы, которые приводят к отказу в удовлетворении требований:
«Заявитель просит отменить решение призывной комиссии; обязать призывную комиссию отправить его на стационарное обследование по факту наличия заболевания или отправить его на обследование в специализированном отделении»
Согласно п. 20 Положения о военно-врачебной экспертизе N 565 в случае невозможности вынесения медицинского заключения о годности гражданина к военной службе по состоянию здоровья в ходе освидетельствования гражданин на основании решения комиссии по постановке граждан на воинский учет, призывной комиссии или начальника отдела военного комиссариата, принятого по заключению врачей-специалистов, направляется в медицинскую организацию государственной или муниципальной систем здравоохранения на обследование в амбулаторных или стационарных условиях для уточнения диагноза заболевания. Суды исходят из того, что право направлять на такое обследование есть только у призывных комиссий, сами же призывники требовать этого не могут.
«Заявитель просит признать незаконным решение призывной комиссии о призыве его на военную службу, обязать призывную комиссию провести повторное исследование состояния здоровья, на основании чего объективно указать его категорию годности к прохождению военной службы»
Такие требования также не удовлетворяются судами, так как законодательством предусмотрен специальный порядок оспаривания таких решений призывных комиссий. Истцам даётся право на обращение в вышестоящую комиссию, а также на проведение независимой экспертизы.
2. Доказать наличие заболевания, которое именно препятствует прохождению службы в армии на сегодня возможно только представив заключение независимой военно-врачебной экспертизы. Как показал анализ судебной практики предоставление любых других медицинских заключений, справок и т.д. не позволяет поставить по сомнение верность решения врачей, проводивших освидетельствование в призывной комиссии. Более того, эти документы могут не повлиять на законность решения призывной комиссии и в том случае, если призывной комиссией даже не учитывались и не нашли своего отражения в результатах проведённого освидетельствования. Судебная практика явно направленна на признание мнения врачей ВВК наиболее верным в любой возможной ситуации.
3. Выявленная судебная практика крайне противоречива по вопросу о необходимости лицензирования деятельности призывных комиссий по медицинскому освидетельствованию призывников. Все решения, где прямо вставал данный вопрос констатировали, что данная деятельность не является частью военно-врачебной экспертизы и лицензированию не подлежит. Однако, судебные решения, где данный момент не был заявлен как основание для обжалования решения призывной комиссии прямо указывают, что освидетельствование призывников является частью военно-врачебной экспертизы. К такому же выводу можно прийти и исходя из нормативного регулирования проведения военно-врачебной экспертизы и медицинского освидетельствования призывников.
Такое расхождение в судебной практике может быть вызвано либо неверным толкованием норм права, либо попыткой избежать массового обжалования решений призывных комиссий по данному основанию, так как на примере Пермского края мы продемонстрировали, что такая проблема носит системный характер, и не решается на протяжении уже нескольких лет.
Решение данной проблемы должно носить единообразный характер на всей территории РФ, для чего, на наш взгляд, требуется внесение прямых указаний на необходимость лицензирования или отсутствие необходимости лицензировать такую деятельность в Постановление Правительства РФ от 04.07.2013 N 565 "Об утверждении Положения о военно-врачебной экспертизе", или принятие неких разъяснений действующих положений, которые позволили бы избежать такого расхождения в судебной практике.
[23] http://www.gazeta.ru/social/2015/02/05/6401265.shtml
http://www.apcmed.ru/news/news-all/1580/
http://vpenze.ru/node/61267
[24] http://tabalow.livejournal.com/457715.html
[25] Решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 29 мая 2014 по делу № 2-4145-2014
[26] п. 7 ст. 28 Закона от 28.03.1998 N 53-ФЗ; п. 8 Положения о военно-врачебной экспертизе, утв. Постановлением Правительства РФ от 04.07.2013 N 565
[27] Решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 29 мая 2014 по делу № 2-4145-2014
[28] Решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 17 июня 2014 года по делу № 2-4500-2014
[29] Решение Усть-Калманского районного суда Алтайского края от 21 марта 2014 года по делу № 2-5-2014
[30] Решение Советского районного суда г. Воронежа от 14 октября 2014 года по делу № 2-2713-14
[31] Решение Правобережного районного суда г. Липецка от 09 июня 2014 года по делу № 2-1855-2014
[32] Решение Правобережного районного суда г. Липецка от 14 июля 2014 года по делу № 2-2276-2014; Решение Орджоникидзевского районного суда г. Уфы от 27 ноября 2014 года по делу № 2-5133-2014
[33] Решение Новомосковского городского суда Тульской области от 08 августа 2014 года по делу № 2-1321-2014; Решение Ленинского районного суда г. Иваново от 04 июля 2014 года по делу № 2-2596-2014
[34] Решение Первомайского районного суда г. Пензы от 03 марта 2014 года по делу № 3-397-2014
[35] Решение Советского районного суда г. Томска от 07 июля 2014 года по делу № 2-2342-2014; Решение Советского районного суда г. Томска от 04 июля 2014 года по делу № 2-2324-2014
[36] Решение Промышленного районного суда г. Самары от 11 декабря 2014 года по делу № 2-9130-2014
[37] Решение Советского районного суда г. Томска от 07 июля 2014 года по делу № 2-2342-2014; Решение Советского районного суда г. Томска от 04 июля 2014 года по делу № 2-2324-2014
[38] Решение Синарского районного суда г. Каменск-Уральский Свердловской области от 19 декабря 2014 года по делу № 2-2097-2014
[39] Ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека в Пермском крае. 2008 год
[40] Ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека в Пермском крае. 2009 год
[41] Решение Ленинского районного суда г. Кемерово от 26 февраля 2014 года по делу № 2-185-2014
[42] Решение Ленинского районного суда г. Кемерово от 16 декабря 2014 года по делу № 2-2973-2014
[43] Решение Ленинского районного суда г. Красноярска от 10 июля 2014 года по делу № 2-3538-2014
[44] Решение Кировского районного суда г. Уфы от 01 июля 2014 года по делу № 2-6203-2014
[45] Решение Калиниского районного суда г. Уфы от 14 июля 2014 года по делу № 2-4659-2014
[46] Решение Калиниского районного суда г. Уфы от 14 июля 2014 года по делу № 2-4659-2014
[47] Решение Калиниского районного суда г. Уфы от 11 декабря 2014 по делу № 2-8173-2014; Решение Заволжского районного суда г. Ульяновска от 13 ноября 2014 года по делу № 2-4900-2014
[48] Доклад «О нарушении прав и свобод человека и гражданина при призыве на военную службу в Калужской области в период весеннего призыва 2009 года» http://shkolnie.ru/geografiya/13390/index.html
Перечень проанализированных судебных решений
Определение Железногорского городского суда Красноярского края от 15 января 2015 года по делу № 2-114-2015
Определение Коряжемского суда Архангельской области от 16 июня 2014 года по делу № 2-544-2014
Определение Нижнеломовского районного суда Пензенской области от 04 февраля 2015 года по делу № 2-9-2015
Определение Нижнеломовского районного суда пензенской области от 26 декабря 2014 года по делу № 2-533-2014
Определение Правобережного районного суда г. Липецка от 18 июля 2014 года по делу № 2-2358-2014
Определение Череповецкого городского суда Вологодской области от 10 июля 2014 года по делу № 2-367-2014
Постановление Калининского районного суда г. Новосибирска от 26 января 2015 года по делу № 2-587-2015
Постановление Калиниского районного суда г. Новосибирска от 01 июля 2014 года по делу № 2-2280-2014
Решение Белорецкого городского суда Республики Башкортостан от 19 декабря 2014 года по делу № 2-2117-2014
Решение Биробиджанского районного суда Еврейской автономной области от 11 ноября 2014 года по делу № 2-3512-2014
Решение Бирского районного суда Республики Башкортостан от 28 ноября 2014 года по делу № 2-1468-2014
Решение Вуктыльского городского суда Республики Коми от 10 ноября 2014 года по делу № 2-378-14
Решение Железнодорожного районного суда г. Барнаула Алтайского края от 04 августа 2014 года по делу № 2-1028-2014
Решение Железнодорожного районного суда г. Растова-на-Дону от 23 января 2015 года по делу № 2-259-2015
Решение Заволжского районного суда г. Ульяновска от 13 ноября 2014 года по делу № 2-4900-2014
Решение Калининского районного суда г. Новосибирска от 05 июня 2014 года по делу № 2-2014-2014
Решение Калининского районного суда г. Новосибирска от 30 июля 2014 года по делу № 2-21-2014
Решение Калининского районного суда г. Уфы от 11 декабря 2014 года по делу № 2-8051-2014
Решение Калиниского районного суда г. Уфы от 11 декабря 2014 по делу № 2-8173-2014
Решение Калиниского районного суда г. Уфы от 14 июля 2014 года по делу № 2-4659-2014
Решение Кировского районного суда г. Томска от 22 декабря 2014 года по делу № 2-4908-2014
Решение Кировского районного суда г. Уфы от 01 июля 2014 года по делу № 2-6203-2014
Решение Кузнецкого районного суда г. Новокузнецка Кемеровской области от 28 марта 2014 года по делу № 2-316-2014
Решение Ленинского районного суда г. Иваново от 04 июля 2014 года по делу № 2-2596-2014
Решение Ленинского районного суда г. Кемерово от 26 февраля 2014 года по делу № 2-185-2014
Решение Ленинского районного суда г. Красноярска от 10 июля 2014 года по делу № 2-3538-2014
Решение Ленинского районного суда г. Орска от 26 марта 2014 года по делу № 2-112-2014
Решение Ленинского районного суда г. Орска от 26 марта 2014 года по делу № 2-112-2014
Решение Ленинского районного суда г. Томска от 03 декабря 2014 года по делу № 2-2407-2014
Решение Мещанского районного суда г. Москва от 21 января 2015 года по делу № 2-1235-2015
Решение Новомосковского городского суда Тульской области от 08 августа 2014 года по делу № 2-1321-2014
Решение Октябрьского районного суда г. Липецка от 19 декабря 2014 года по делу № 2-4620-14
Решение Орджоникидзевского районного суда г. Уфы от 27 ноября 2014 года по делу № 2-5133-2014
Решение Первомайского районного суда г. Краснодара от 24 июня 2014 года по делу № 2-9131-2014
Решение Первомайского районного суда г. Пензы от 03 марта 2014 года по делу № 3-397-2014
Решение Правобережного районного суда г. Липецка от 09 июня 2014 года по делу № 2-1855-2014
Решение Правобережного районного суда г. Липецка от 14 июля 2014 года по делу № 2-2276-2014
Решение Правобережного районного суда г. Липецка от 30 октября 2014 года по делу № 2-3918-2014
Решение Промышленного районного суда г. Самары от 11 декабря 2014 года по делу № 2-9130-2014
Решение Рыльского районного суда Курской области от 30 октября 2014 года по делу № 2-428-2014
Решение Саянского районного суда Красноярского края от 01 июля 2014 года по делу № 2-205-2014
Решение Свободненского городского суда Амурской области от 13 октября 2014 года по делу № 2-3909-2014
Решение Синарского районного суда г. Каменск-Уральский Свердловской области от 19 декабря 2014 года по делу № 2-2097-2014
Решение Советского районного суда г. Воронежа от 14 октября 2014 года по делу № 2-2713-14
Решение Советского районного суда г. Томска от 04 июля 2014 года по делу № 2-2324-2014
Решение Советского районного суда г. Томска от 07 июля 2014 года по делу № 2-2342-2014
Решение Усть-Калманского районного суда от 21 марта 2014 года по делу № 2-5-2014
Решение Череповетского городского суда Вологодской области от 17 июня 2014 года по делу № 2-4500-2014
Решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 29 мая 2014 по делу № 2-4145-2014
Решение Чкаловского районного суда г. Екатеринбурга от 03 марта 2014 года по делу № 2-460-2014
Руководитель экспертной группы, Белов С.А.
к.ю.н., доцент
