Мониторинг правоприменения

Тема: «Обеспечение физической защиты объектов топливно-энергетического комплекса частными охранными организациями»

Отчёт подготовлен экспертом Жмулиной Д.А., доцентом кафедры коммерческого права СПбГУ, кандидатом юридических наук, доцентом.

Введение

Перед экспертом поставлена задача – оценить состояние правового регулирования в сфере обеспечение физической защиты объектов топливно-энергетического комплекса (далее – объекты ТЭК) частными охранными организациями,  а также охарактеризовать релевантную правоприменительную практику, в случае необходимости сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию нормативных правовых актов и правоприменительной практики.

Для реализации поставленной задачи экспертом всесторонне изучена исследуемая сфера правоотношений и проанализировано 52 материала опубликованной правоприменительной практики системы арбитражных судов, включая суды субъектов РФ, апелляционные арбитражные суды, арбитражные суды округов, ВАС РФ (до 06.08.2014 г.), ВС РФ.

1. Нормативно-правовые основы

Организационные и правовые основы в сфере обеспечения безопасности объектов ТЭК в РФ устанавливаются Федеральным законом от 21.07.2011 N 256-ФЗ (ред. от 06.07.2016) «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» (далее – Закон о безопасности объектов ТЭК).

Объекты ТЭК – объекты электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, нефтехимической, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, а также объекты нефтепродуктообеспечения, теплоснабжения и газоснабжения (ст. 2 Закона о безопасности объектов ТЭК).

Объекты электроэнергетики – имущественные объекты, непосредственно используемые в процессе производства, передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и сбыта электрической энергии, в том числе объекты электросетевого хозяйства (линии электропередачи, трансформаторные и иные подстанции, распределительные пункты и иное предназначенное для обеспечения электрических связей и осуществления передачи электрической энергии оборудование) (ст. 3 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»).

Безопасность объектов ТЭК – это состояние защищенности объектов ТЭК от актов незаконного вмешательства. Акт незаконного вмешательства – противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт или покушение на его совершение, угрожающее безопасному функционированию объекта ТЭК, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, повреждение или уничтожение имущества либо создавшее угрозу наступления таких последствий (ст. 2 Закона о безопасности объектов ТЭК).

Для установления дифференцированных требований обеспечения безопасности объектов ТЭК с учетом степени потенциальной опасности совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий проводится категорирование объектов. С учетом того, является ли объект ТЭК критически важным, и в зависимости от степени потенциальной опасности объекта ТЭК устанавливаются три категории объектов ТЭК: 1) объекты высокой категории опасности; 2) объекты средней категории опасности; 3) объекты низкой категории опасности (ст. 5 Закона о безопасности объектов ТЭК).

В целях предотвращения актов незаконного вмешательства необходимо обеспечить физическую защиту объектов ТЭК. Физическая защита объектов ТЭК представляет собой совокупность направленных на предотвращение актов незаконного вмешательства организационных, административных и правовых мер, инженерно-технических средств охраны и действий подразделений охраны, имеющих в своем распоряжении гражданское, служебное оружие и специальные средства (п. 1 ст. 9 Закона о безопасности объектов ТЭК).

2. Состояние правоприменения

2.1. Исследование материалов опубликованной правоприменительной практики показало, что 100% споров касаются проблемы толкования п. 21 постановления Правительства РФ от 14.08.1992 № 587 и п. 4 ст. 9 Закона о безопасности объектов ТЭК применительно к возможности охраны объектов электроэнергетики частными охранными организациями.

Согласно п. 4 ст. 9 Закона о безопасности объектов ТЭК для обеспечения физической защиты объекта ТЭК могут привлекаться подразделения и (или) организации Росгвардии, подразделения ведомственной охраны, частные охранные организации в зависимости от категории объекта и в соответствии с паспортом безопасности объекта ТЭК.

Частная охранная деятельность регулируется Законом РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». Согласно ч. 3 ст. 11 указанного закона частная охранная деятельность не распространяется на объекты, перечень которых утвержден Постановлением Правительства РФ от 14.08.1992 № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» (далее – Постановление № 587).

В соответствии с п. 21  указанного постановления частная охранная деятельность не распространяется на объекты электроэнергетики  –  гидроэлектростанции, государственные районные электростанции, тепловые электростанции, гидроаккумулирующие электростанции, электрические подстанции, геотермальные станции, объекты передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и сбыта электрической энергии, объекты нефтяной и нефтехимической промышленности, газовой и газохимической промышленности, отнесенные к опасным производственным объектам, за исключением объектов, которые предназначены для добычи, переработки, транспортирования, хранения продукции, поставляемой по государственному контракту, а также стратегических предприятий, стратегических акционерных обществ и их дочерних обществ.

2.2. Анализ судебной практики выявил отсутствие единообразного толкования судами указанных норм применительно к объектам электроэнергетики.

Имеют место три позиции судов относительно действительности договоров возмездного оказания услуг, заключенных субъектами электроэнергетики с частными охранными организациями по поводу обеспечения физической защиты объектов электроэнергетики, а также действительности итогов закупочных процедур на право заключения таких договоров.

Первая позиция заключается в признании недействительными таких договоров на основании ст. 168 ГК РФ как нарушающих требования закона или иного правового акта /не соответствующих требованиям закона или иного правового акта (формулировки различны в связи с изменением с 01.09.2013 г. текста ст. 168 ГК РФ). Такая позиция аргументируется различным образом.

1) Толкуя текст п. 21 Постановления № 587 суды делают вывод, что подлежат исключительно государственной охране (и не подлежат частной охране) не только критически важные и опасные объекты ТЭК, а весь комплекс объектов – здания, строения, сооружения, территории и т.д. – электроэнергетики.  При этом суды не проводят системный анализ п. 21 Постановления № 587 в совокупности с п. 4 ст. 9 Закона о безопасности объектов ТЭК. Мотивация подобных решений опирается на ст. 3 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», которая предусматривает, что электроэнергетика является основой функционирования экономики и жизнеобеспечения. Значимость электроэнергетики и обуславливает необходимость установления государственной охраны ее объектов. Заключение субъектом электроэнергетики договора возмездного оказания услуг по поводу обеспечения физической защиты объектов электроэнергетики с частными охранными организациями признается нарушением законодательства о частной охранной деятельности и влечет недействительность такого договора (определение ВС от 20.02.2018 г. по делу № 304-ЭС17-22883, определение ВАС РФ от 21.07.2014 г. № ВАС-9783/14, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 14.11.2017 г. по делу № А67-1405/2017, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 05.02.2015 г. по делу № А45-8385/2014, постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 03.06.2014 г. по делу № А33-10270/2013, постановление ФАС  Поволжского округа от 20.09.2012 г. по делу № А12-3613/2012, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.12.2013 г. по делу № А56-35468/2013, решение арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 10.10.2013 г. по делу № А56-35468/2013, постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда  от 28.03.2012 г. по делу № А09-7254/2011, решение Арбитражного суда Алтайского края от 27.12.2016 г. по делу № А03-13387/2016, решение Арбитражного суда Новосибирской области от 11.07.2014 г. по делу № А45-8385/2014, решение Арбитражного суда Омской области от 13.03.2013 г. по делу № А46-33299/2012, решение Арбитражного суда Забайкальского края от 12.03.2013 г. по делу № А78-41/2013, решение Арбитражного суда Брянской области от 11.01.2012 г. по делу № А09-7254/2011).

2) В ряде случае суды проводят системный анализ п. 21 Постановления № 587 в совокупности с п. 4 ст. 9 Закона о безопасности объектов ТЭК, однако, приходят к несколько противоречивым выводам. С одной стороны, суды ссылаются на объективную невозможность применения п. 4 ст. 9 Закона о безопасности объектов ТЭК ввиду отсутствия на момент заключения договора возмездного оказания охранных услуг постановления Правительства РФ, позволяющего определить исходные данные для проведения категорирования объекта ТЭК, порядка его проведения и критериев категорирования. Такой аргумент позволяет заключить, что при наличии соответствующего постановления Правительства РФ данный пункт подлежит применению, то есть частная охрана объектов электроэнергетики возможна. С другой стороны, суды одновременно заявляют о прямом запрете законодателя на привлечение частных охранных организаций для обеспечения физической защиты объектов ТЭК (постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 23.09.2013 г. по делу № А27-18742/2012, постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 17.10.2013 г. по делу № А27-18741/2012). 

3) Статьей 4.1 Федерального закона от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» предусмотрено, что охрана объектов ТЭК предназначенных для добычи, переработки, транспортировки, хранения продукции, поставляемой по государственному контракту, и имущества, необходимого для выполнения государственного контракта, принадлежащих на праве собственности организации - собственнику Единой системы газоснабжения и (или) ее дочерним обществам, либо стратегическому акционерному обществу, осуществляющему управление системой магистральных нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, и (или) акционерным обществам, более 50 процентов голосующих акций (долей в уставном капитале) которых находится в собственности этого стратегического акционерного общества или его дочерних обществ, либо стратегическому акционерному обществу, ведущему деятельность по добыче и переработке углеводородного сырья, и (или) его дочерним обществам, обеспечивается ведомственной охраной, создаваемой соответственно организацией - собственником Единой системы газоснабжения, либо стратегическим акционерным обществом, осуществляющим управление системой магистральных нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, либо стратегическим акционерным обществом, ведущим деятельность по добыче и переработке углеводородного сырья.

Постановлением Правительства РФ от 04.06.2015 № 551 «О некоторых вопросах деятельности ведомственной охраны по обеспечению безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» утверждены Правила утверждения перечней объектов, охраняемых ведомственной охраной организации - собственника Единой системы газоснабжения, стратегического акционерного общества, осуществляющего управление системой магистральных нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, и стратегического акционерного общества, ведущего деятельность по добыче и переработке углеводородного сырья, Правила приобретения, хранения, учета, ремонта и уничтожения специальных средств, используемых работниками ведомственной охраны организации - собственника Единой системы газоснабжения, стратегического акционерного общества, осуществляющего управление системой магистральных нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, и стратегического акционерного общества, ведущего деятельность по добыче и переработке углеводородного сырья, Нормы обеспечения отдельными типами и моделями боевого ручного стрелкового оружия и патронами к нему, которые могут быть получены во временное пользование в органах внутренних дел для обеспечения работников ведомственной охраны организации - собственника Единой системы газоснабжения, стратегического акционерного общества, осуществляющего управление системой магистральных нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, и стратегического акционерного общества, ведущего деятельность по добыче и переработке углеводородного сырья, Нормы обеспечения служебным огнестрельным оружием и патронами к нему, специальными средствами, право на хранение, ношение и применение которых имеют работники ведомственной охраны организации - собственника Единой системы газоснабжения, стратегического акционерного общества, осуществляющего управление системой магистральных нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, и стратегического акционерного общества, ведущего деятельность по добыче и переработке углеводородного сырья.

Таким образом, в отношении стратегических предприятий, стратегических акционерных обществ и их дочерних обществ, осуществляющих эксплуатацию магистральных нефтепроводов и являющихся их собственниками, и организации - собственника Единой системы газоснабжения охрана осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 4.1 Федерального закона от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». В отношении объектов электроэнергетики такие требования и перечни действующим законодательством не установлены.

Системное и буквальное толкование вышеизложенных норм права позволяет сделать вывод о том, что исключение, предусмотренное п. 21 Постановления № 587, в виде объектов, которые предназначены для добычи, переработки, транспортирования, хранения продукции, поставляемой по государственному контракту, а также стратегических предприятий, стратегических акционерных обществ и их дочерних обществ, относится к объектам нефтяной и нефтехимической промышленности, газовой и газохимической промышленности, отнесенным к опасным производственным объектам.

На основании изложенного делается вывод о том, что п. 21 Постановления № 587 предусматривает две группы объектов:

- объекты электроэнергетики - гидроэлектростанции, государственные районные электростанции, тепловые электростанции, гидроаккумулирующие электростанции, электрические подстанции, геотермальные станции, объекты передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и сбыта электрической энергии;

- объекты нефтяной и нефтехимической промышленности, газовой и газохимической промышленности, отнесенные к опасным производственным объектам, за исключением объектов, которые предназначены для добычи, переработки, транспортирования, хранения продукции, поставляемой по государственному контракту, а также стратегических предприятий, стратегических акционерных обществ и их дочерних обществ.

Таким образом, государственной охране подлежат не только объекты электроэнергетики, которые отнесены к опасным производственным объектам, но и иные объекты, относящиеся к объектам топливно-энергетического комплекса. Предусмотренное исключение объектов, подлежащих государственной охране, отнесенных к опасным производственным объектам относится только ко второй группе объектов нефтяной и нефтехимической промышленности, газовой и газохимической промышленности. Иное толкование пункта 21 Перечня объектов, подлежащих государственной охране, противоречит задачам обеспечения обороноспособности и безопасности государства (постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 04.08.2017 г. по делу № 07АП-5519/2017(1), постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 10.03.2017 г. делу № А33-10088/2016, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 07.03.2014 г. по делу № А33-10270/2013, решение Арбитражного суда Томской области от 24.05.2017 г. по делу № А67-1405/2017, решение Арбитражного суда Красноярского края от 03.11.2016 г. № А33-10088/2016, решение Арбитражного суда Красноярского края от 16.10.2013 г. по делу № А33-10270/2013).

4) Исходя из своего содержания п. 4 ст. 9 Закона о безопасности объектов ТЭК подлежит применению в отношении объектов ТЭК, под которыми согласно п. 9 ст. 2 данного закона понимаются не только объекты электроэнергетики, но также и объекты нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, нефтехимической, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, а также объекты нефтепродуктообеспечения, теплоснабжения и газоснабжения. То есть данная норма распространяется на более широкий круг объектов, нежели указано в п. 21 Постановления № 587. В этой связи применительно к объектам электроэнергетики положения п. 4 ст. 9 подлежат применению в совокупности и взаимосвязи с нормами Законом РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и Постановлением № 587, которые в целях защиты общественно значимых интересов устанавливают ограничения в выборе охранных организаций применительно к отдельным видам охраняемых объектов, в частности, устанавливают запрет на привлечение частных охранных организаций к осуществлению охраны объектов электроэнергетики (постановление арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 24.07.2017 г. по делу № А33-10088/2016).

5) При системном толковании п. 21 Постановления № 587 слова «а также стратегических предприятий, стратегических акционерных обществ и их дочерних обществ» относятся к перечню объектов, подлежащих государственной охране, а не исключению из них (определение ВС РФ от 15.11.2017 г. № 302-ЭС-16410).

Вторая позиция исходит из соответствия требованиям законодательства и действительности договоров, заключенных субъектами электроэнергетики с частными охранными организациями по поводу обеспечения физической защиты объектов электроэнергетики, а также действительности итогов закупочных процедур на право заключения таких договоров, если объекты электроэнергетики не относятся к категории опасных производственных объектов. Такая позиция аргументируется следующим образом.

1) Анализируя в совокупности нормы п. 21 Постановления № 587 и п. 4 ст. 9 Закона о безопасности объектов ТЭК, суды приходят к выводу, что по смыслу п. 21 не все объекты электроэнергетик включены в перечень объектов, подлежащих государственной охране, а только те, которые отнесены законодателем к опасным производственным объектам. О том, что государственной охране подлежат именно объекты электроэнергетики, отнесенные к числу опасных производственных объектов указывают положения п. 4 ст. 9 Закона о безопасности объектов. Фраза «могут привлекаться … частные охранные организации в зависимости от категории объекта и в соответствии с паспортом безопасности объекта ТЭК» позволяет сделать вывод, что как таковой запрет на оказание частными охранными организациями услуг по обеспечению физической защиты объектов ТЭК законодателем не установлен. При этом возможность привлечения частной охранной организации зависит от категории объекта ТЭК и должна соответствовать паспорту безопасности объекта ТЭК (постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 28.10.2013 г. по делу № А46-33299/2012, постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.05.2017 г. по делу № А66-9181/2016, постановление Седьмого апелляционного арбитражного суда от 28.03.2017 г. по делу № А03-13387/2016, постановление Седьмого апелляционного арбитражного суда от 24.02.2015 г. по делу № А27-11712/2014, постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.01.2015 г. по делу № А15-281/2014, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 20.01.2014 г. по делу № А78-5043/2013, постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2013 г. делу № А46-33299/2012, постановление Арбитражного суда Тверской области от 07.12. 2016 г. № А66-9181/2016, решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 25.08.2014 г. по делу № А15-281/2014).

2) Объекты ТЭК подлежат охране частными охранными организациями, но только после завершения процедуры категорирования и получения паспортов безопасности объектов ТЭК (постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 19.06.2013 г. по делу № А27-18741/2012, постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 14.05.2013 г. по делу № А27-18742/2012, решение арбитражного суда Кемеровской области от 19.02.2013 г. по делу № А27-18741/2012, решение арбитражного суда Кемеровской области от 05.02.2013 г. по делу № А27-18742/2012).

3) Имеет место объективная невозможность применения п. 4 ст. 9 Закона о безопасности объектов ТЭК ввиду отсутствия на момент заключения договора возмездного оказания охранных услуг постановления Правительства РФ, позволяющего определить исходные данные для проведения категорирования объекта ТЭК, порядка его проведения и критериев категорирования. Такой аргумент позволяет заключить, что при наличии соответствующего постановления Правительства РФ данный пункт подлежит применению, то есть частная охрана объектов электроэнергетики возможна (постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.07.2012 г. по делу № А12-3613/2012, решение Арбитражного суда Волгоградской области от 20.04.2012 г. по делу № А12-3613/2012).

4) Перечень объектов, подлежащих частной охране, имеет ограничения, установленные ст. 11 Закона РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». Перечень конкретизирован Распоряжением Правительства РФ от 02.11.2009 № 1629-р «О перечне объектов, подлежащих обязательной охране полицией»", согласно пунктам 54 - 71 данного перечня обязательной охране полицией подлежат 18 объектов электроэнергетики. Из положений Закона о безопасности объектов ТЭК, постановления Правительства РФ от 12.06.2000 № 514 «Об организации ведомственной охраны», постановления Правительства РФ от 11.03.2008 № 160 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Министерства энергетики РФ» следует, что ведомственная охрана Министерства энергетики РФ в лице ФГУП «Ведомственная охрана» Минэнерго России осуществляет охрану объектов, являющихся государственной собственностью и включенных в перечень охраняемых объектов. Таким образом, организация охраны имущества, не являющегося государственной собственностью, должна осуществляться на общих основаниях в рамках осуществления предпринимательской деятельности по выбору собственников охраняемых объектов соответствующих хозяйствующих субъектов в соответствии с заключенными договорами (постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 02.09.2015 г. по делу № 09АП-32380/2015, решение Арбитражного суда г. Москвы от 22.05.2015 г. по делу № 09АП-32380/2015).

5) Буквальное толкование п. 21 Постановления № 587 позволяет сделать вывод, что получение субъектом электроэнергетики статуса стратегического предприятия (стратегического акционерного общества) в силу прямого указания закона позволяет привлекать для физической охраны объектов ТЭК частные охранные организации (определение ВАС РФ от 27.11.2013 г. № ВАС-17003/13, постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 12.08.2013 г. по делу № А63-18576/2012).

Согласно третьей позиции отнесение объектов ТЭК к числу опасных производственных объектов согласно правилам Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.1997 № 116-ФЗ не является основанием для привлечения исключительно государственной охраны для обеспечения физической безопасности таких объектов. Согласно Закону о безопасности объектов ТЭК все опасные производственные объекты ТЭК подлежат категорированию и в отношении каждого такого объекта должен быть составлен паспорт безопасности. Закон о безопасности объектов ТЭК допускает частную охрану объектов, в паспорте безопасности которых полномочные органы государственной власти указали на возможность привлечения частных охранных организаций. Данные нормы в сфере обеспечения безопасности объектов ТЭК являются специальными по сравнению с общими правилами, установленными Законом РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и Постановлением № 587 для регулирования вопросов частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности (постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 21.05.2014 г. по делу № А78-5043/2013). Таким образом, соответствуют требованиям законодательства и действительны договоры, заключенных субъектами электроэнергетики с частными охранными организациями по поводу обеспечения физической защиты объектов электроэнергетики. Также действительны итоги закупочных процедур на право заключения таких договоров.

2.3. Имеет место неправильное применение судами норм материального права. Постановление Правительства РФ от 05.05.2012 № 459 «Об утверждении Положения об исходных данных для проведения категорирования объекта топливно-энергетического комплекса, порядке его проведения и критериях категорирования» вступило в силу 22.05.2012 г. 

Однако применительно к договору, заключенному 01.06.2012 г., Четвертый арбитражный апелляционный суд заявляет: «На момент заключения оспариваемого договора Правительством Российской Федерации не установлены критерии, позволяющие определить возможность привлечения частных охранных организаций для обеспечения физической защиты объектов топливно-энергетического комплекса в зависимости от категории объекта и в соответствии с паспортом безопасности объекта» (постановление от 29 мая 2013 г. по делу № А78-41/2013). Данное решение принято спустя год после вступления в силу указанного постановление Правительства РФ.

Применительно к процедуре закупки, проведенной в 2014 г., Седьмой арбитражный апелляционный суд заявляет: «Ссылка общества на пункт 4 статьи 9 Федерального закона «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», согласно которому возможность обеспечения физической защиты объекта топливно-энергетического комплекса частными охранными организациями поставлена в зависимость от категории объекта, производится в соответствии с паспортом безопасности объекта топливно-энергетического комплекса, отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку отсутствуют установленные Правительством Российской Федерации критерии, позволяющих определить возможность привлечения субъектов частной охранной деятельности для обеспечения физической защиты объектов топливно-энергетического комплекса в зависимости от категории объекта и в соответствии с паспортом безопасности объекта». Указанная позиция отражена в постановлении от 01.10.2014 г. по делу N А45-8385/2014, оставленном без изменения постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 05.02.2015 г. Данные решения приняты спустя более двух с половиной лет после вступления в силу указанного постановление Правительства РФ.

3. Выводы

3.1. Выявленное нарушение единообразия практики правоприменения является следствием коллизии между нормами п. 4 ст. 9 Закона о безопасности объектов ТЭК и ч. 3 ст. 11 Закона РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», п. 21 Постановления № 587. Указанные нормы регулируют одни и те же общественные отношения, складывающиеся по поводу обеспечения физической безопасности объектов ТЭК. При этом невозможно однозначно заключить, какой из данных законов является специальным по отношению к другому, какая из норм подлежит применению.

3.2. Такая ситуация порождает весьма неоднозначные и слабо аргументированные судебные решения, либо, напротив, заставляет суды прибегать к сомнительной и пространной аргументации.

3.3. Выявленное противоречие, во-первых, ставит под угрозу энергетическую безопасность РФ, позволяя допускать к охране особых объектов частные охранные организации, во-вторых, нарушает права и законные интересы субъектов электроэнергетики и частных охранных организаций, ограничивая принцип свободы договора, закрепленный в ст. 421 ГК РФ. 

4. Рекомендации 

4.1. Внести изменения в п. 21 Постановления № 857, позволяющие ясно и однозначно заключить, распространяется ли деятельность частных охранных организаций:

• · на объекты электроэнергетики, отнесенные к опасным производственным объектам;  
• · на объекты электроэнергетики, не отнесенные к опасным производственным объектам;
• · на объекты электроэнергетики, в отношении которых не проводилось категорирование и не оформлен паспорт безопасности;
• · на объекты электроэнергетики, принадлежащие стратегическим предприятиям (стратегическим акционерным обществам) и их дочерним обществам.  

4.2. Верховному Суду РФ обратить внимание нижестоящих судов на необходимость всестороннего исследования материалов дела и действующего законодательства в виду выявленного неправильного применения судами норм материального права.

Список проанализированных решений:

1. определение ВАС РФ от 21.07.2014 г. № ВАС-9783/14
2. определение ВАС РФ от 27.11.2013 г. № ВАС-17003/13
3. определение ВС РФ от 20.02.2018 г. по делу № 304-ЭС17-22883
4. определение ВС РФ от 15.11.2017 г. № 302-ЭС-16410
5. постановление 4 ААС от 29 мая 2013 г. по делу № А78-41/2013
6. постановление 7 ААС от 01.10.2014 г. по делу N А45-8385/2014,
7. постановление арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 24.07.2017 г. по делу № А33-10088/2016
8. постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 05.02.2015 г. по делу № А45-8385/2014
9. постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 14.11.2017 г. по делу № А67-1405/2017
10. постановление Арбитражного суда Тверской области от 07.12. 2016 г. № А66-9181/2016
11. постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2013 г. делу № А46-33299/2012
12. постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда  от 28.03.2012 г. по делу № А09-7254/2011
13. постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.07.2012 г. по делу № А12-3613/2012
14. постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 02.09.2015 г. по делу № 09АП-32380/2015
15. постановление Седьмого апелляционного арбитражного суда от 24.02.2015 г. по делу № А27-11712/2014
16. постановление Седьмого апелляционного арбитражного суда от 28.03.2017 г. по делу № А03-13387/2016
17. постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 04.08.2017 г. по делу № 07АП-5519/2017(1)
18. постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 14.05.2013 г. по делу № А27-18742/2012
19. постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 19.06.2013 г. по делу № А27-18741/2012
20. постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 07.03.2014 г. по делу № А33-10270/2013
21. постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 10.03.2017 г. делу № А33-10088/2016
22. постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.12.2013 г. по делу № А56-35468/2013
23. постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 03.06.2014 г. по делу № А33-10270/2013
24. постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 21.05.2014 г. по делу № А78-5043/2013
25. постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 17.10.2013 г. по делу № А27-18741/2012
26. постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 23.09.2013 г. по делу № А27-18742/2012
27. постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 28.10.2013 г. по делу № А46-33299/2012
28. постановление ФАС Поволжского округа от 20.09.2012 г. по делу № А12-3613/2012
29. постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 12.08.2013 г. по делу № А63-18576/2012
30. постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 20.01.2014 г. по делу № А78-5043/2013
31. постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.05.2017 г. по делу № А66-9181/2016
32. постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.01.2015 г. по делу № А15-281/2014
33. решение Арбитражного суда Алтайского края от 27.12.2016 г. по делу № А03-13387/2016
34. решение Арбитражного суда Брянской области от 11.01.2012 г. по делу № А09-7254/2011
35. решение Арбитражного суда Волгоградской области от 20.04.2012 г. по делу № А12-3613/2012
36. решение Арбитражного суда г. Москвы от 22.05.2015 г. по делу № 09АП-32380/2015
37. решение Арбитражного суда Забайкальского края от 12.03.2013 г. по делу № А78-41/2013
38. решение арбитражного суда Кемеровской области от 05.02.2013 г. по делу № А27-18742/2012
39. решение арбитражного суда Кемеровской области от 19.02.2013 г. по делу № А27-18741/2012
40. решение Арбитражного суда Красноярского края от 03.11.2016 г. № А33-10088/2016
41. решение Арбитражного суда Красноярского края от 16.10.2013 г. по делу № А33-10270/2013
42. решение Арбитражного суда Новосибирской области от 11.07.2014 г. по делу № А45-8385/2014
43. решение Арбитражного суда Омской области от 13.03.2013 г. по делу № А46-33299/2012
44. решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 25.08.2014 г. по делу № А15-281/2014
45. решение арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 10.10.2013 г. по делу № А56-35468/2013
46. решение Арбитражного суда Томской области от 24.05.2017 г. по делу № А67-1405/2017

Земельное право

Отчёт подготовил эксперт Ревякин А.П.

 «Изъятие земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения вследствие его неиспользования либо ненадлежащего использования»

Данная аналитическая записка составлена по результату проведения мониторинга правоприменительной практики судов общей юрисдикции и арбитражных судов ряда субъектов Российской Федерации с 2012 по 2017 года, связанной с изъятием земельных участков сельскохозяйственного назначения в связи с их неиспользованием по целевому назначению/ненадлежащим использованием. 

При проведении анализа было поставлено четыре цели:

1. Определение ситуаций, подлежащих судебному рассмотрению;
2. Выявление субъектов, которые наиболее часто становятся сторонами спора по подобным делам;
3. Определение того, какими правовыми актами руководствуется суд при   рассмотрении споров и вынесении решений по делам;
4. Анализ аргументации обеих сторон.

Актуальность мониторинга обусловлена тем, что миллионы гектаров земель сельскохозяйственного назначения в России не используются по назначению. Так, например, по данным Минсельхоза России на 2015 год около 14,5% земель сельхозназначения (более 56 млн. гектар) по целевому назначению не использовались.^[1]

Следует отметить, что истцами по данной категории дел в указанных регионах являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, наделенные соответствующими полномочиями законодательством субъекта, а также органы местного самоуправления. Например, администрации муниципальных районов и сельских поселений; Комитет градостроительства и земельных ресурсов, Департамент муниципального имущества и земельных отношений и другие.

 Предметом иска во всех случаях является изъятие земельного участка у собственника и его продажа с публичных торгов.

Спецификой представленной категории дел является то, что для изъятия земельного участка сельскохозяйственного назначения у собственника в связи с неиспользованием по целевому назначению/ненадлежащим использованием в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 24.07.2002 г. №101-ФЗ необходимо установить сложный юридический состав.

Предметом доказывания по делам об изъятии земельных участков сельскохозяйственного назначения являются обстоятельства, указанные в статье 6 101-ФЗ. Условно такие обстоятельства можно разделить на обстоятельства, составляющие формальный критерий удовлетворения иска, и обстоятельства, образующие материальный критерий.

К формальному критерию можно отнести следующие обстоятельства. Во-первых, право лица, к которому предъявляется иск об изъятии, должно подтверждаться материалами дела. В случаях, когда участок поставлен на кадастровый учет, право лицо должно быть надлежащим образом зарегистрировано и может подтверждаться выпиской из ЕГРН (ранее – ЕГРН). Во-вторых, ответчик должен быть ранее привлечен к административной ответственности за неиспользование земельного участка сельскохозяйственного назначения. При этом, суды не признают доводы ответчиков о том, что к ответственности лицо привлекалось не за правонарушения, предусмотренные ст. 8.7 или 8.8 КоАП, а за правонарушения, предусмотренные иными статьями КоАПа. Если лицо привлекалось к административной ответственности за неиспользование земельного участка сельскохозяйственного назначения или за нарушения в использовании земельного участка сельскохозяйственного назначения, лицо не вправе ссылаться на отсутствие данного критерия. Для соблюдения формального критерия удовлетворения иска также необходимо чтобы после привлечения к административной ответственности лицо не устранило выявленные нарушения. Данный факт может подтверждаться предписанием об устранении выявленных нарушений, актом о проведении выездной проверки, в соответствии с которым нарушения использования земельного участка имеют место. Для того, чтобы возникало основание изъятия участка сельскохозяйственного назначения срок неиспользования земельного участка должен быть не менее 3 лет, что должно подтверждаться документально. При этом суды не принимают доводы ответчиков о том, что материальные признаки неиспользования участка сельскохозяйственного назначения, например, залесенность, закустаренность, появление сорной травы, возникли до приобретения ответчиком права на спорный земельный участок.

Материальным критерием является выявление в действии (бездействии) лица обстоятельств, свидетельствующих о неиспользовании земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению. Для установления данного критерия суды руководствуются положениями Постановления Правительства РФ от 23.04.2012 №369 «О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации». Наиболее часто встречающимся основанием установления факта неиспользования земельного участка сельскохозяйственного назначения является залесенность и (или) закустаренность сельскохозяйственных угодий свыше 30 процентов (15 процентов для пашни). Данный факт устанавливается проведением выездных проверок уполномоченным органом исполнительной власти субъекта и в материалах дела подтверждается актами о результатах проведения выездных проверок. На основании данных актов землепользователю выдаются предписания об устранении в определенный срок выявленных нарушений. В том случае, если лицом не устранены в срок выявленные нарушения, может возникнуть основание для привлечения к административной ответственности, а если лицо ранее уже привлекалось за подобные действия к административной ответственности, возникает основание для изъятия земельного участка.

Анализ судебной практики показал, что бремя доказывания неиспользования лицом земельного участка сельскохозяйственного назначения по целевому назначению ложится на истца, то есть на орган исполнительной власти, который обратился с рассматриваемым иском. Ответчик вправе оспаривать позицию истца, приводя доводы о том, что участок фактически используется по целевому назначению (например, в случае выращивания преимущественно однолетних трав), либо о причинах неиспользования земельного участка, например, о том, что имело место стихийное бедствие. В соответствии с ч. 4 ст.6 101-ФЗ В срок неиспользования земельного участка не включается срок, в течение которого земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.

Также стоит отметить, что всем без исключения собственникам неиспользуемых участков сельскохозяйственного назначения, выносились неоднократные предупреждения об устранении нарушений, за невыполнение которых последние привлекались к административной ответственности по ст. 8.7 (использование части земельного участка не по целевому назначению (не в соответствии с разрешенным использованием), 8.8 (использование земельных участков не по назначению), а также 19.5 КоАП РФ (невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора (должностного лица), органа (должностного лица), осуществляющего муниципальный контроль). 

Одновременно с этим требованием соответствующий орган также должен вынести предписание об устранении нарушений и предоставить время для его исполнения. Причем время должно быть достаточным, с учетом специфики взаимоотношений сторон, предоставления земельного участка для сельскохозяйственного производства, зависимости данного вида деятельности от различных факторов (природных, экономических и т.п.).

Анализ судебной практики показал, что судами чаще всего удовлетворяются требования об изъятии земельных участков сельскохозяйственного назначения, так как до суда доходят наиболее явные случаи неиспользования. Связано это с наличием длительной процедуры, предшествующей возможному обращению в суд. Так согласно пункту 5 статьи 6 ФЗ-101 принудительное изъятие земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения у его собственника может осуществляться при условии неустранения нарушений после назначения административного наказания. Согласно пункту 6 статьи 6 в случае неустранения правонарушений в срок, установленный вынесенным одновременно с назначением административного наказания предписанием, уполномоченный орган исполнительной власти по осуществлению государственного земельного надзора, вынесший предписание: 1) направляет материалы, подтверждающие неустранение правонарушений в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации. И только орган исполнительной власти в течение двух месяцев отправляет материалы в суд. Таким образом, небольшое число судебных дел можно объяснить наличием данной процедуры – первоначальное привлечение к административной ответственности и выдача предписания об устранении допущенных нарушений. Так, например, из Решения Устьянского районного суда Архангельской области по делу 2-84/2017 ~ М-60/2017 от 15.03.2017 следует, что ответчик в течение трех лет привлекался к административной ответственности, прежде чем органом исполнительной власти был подан иск с требованием об изъятии.

Говоря о необходимости проведения процедур, предшествующих изъятию земельного участка, можно обратиться к решению Полесского районного суда Калининградской области от 29.03.2017 г. по делу № 2-5/2017. В данном деле истцом не были соблюдены вышеупомянутые процедуры, а именно: акты проверок соблюдения земельного законодательства составлены в отсутствие ответчика и доказательств извещения последнего о проводимых проверках не представлено. Также не представлено доказательств привлечения ответчика к административной ответственности за неиспользование земель с вынесением предупреждения об устранении выявленных нарушений. Кроме того, ответчиком были представлены доказательства того, что нарушения земельного законодательства были устранены в конце 2015 года (наличествует акт внеплановой выездной проверки). Суд делает вывод о том, что орган государственного земельного надзора необоснованно проинформировал орган государственной власти о неисполнении предписания и неустранения в установленный срок нарушений земельного законодательства, а истец, не убедившись в достаточности оснований для изъятия земельного участка, неправомерно обратился в суд с соответствующим заявлением. При таких обстоятельствах суд законно и обоснованно посчитал, что процедура, предшествующая подаче иска об изъятии земельного участка, не соблюдена, в связи с чем в требованиях истца было отказано.

Большинство дел имеют классический «сценарий»: в ходе неоднократных проверок выявлялось отсутствие использования земельного участка в соответствии с его назначением. В большинстве случаев длящееся правонарушение связывается с отсутствием техники у собственника или старостью субъекта правонарушения. В среднем производится 5-6 проверок перед изъятием у собственника земельного участка и обращением в суд.

В целом, вынося решения по поставленной проблеме, суд действует «под копирку»: устанавливается право собственности правонарушителя: «В обоснование заявленных требований истец ссылается на то, что лицо является собственником семи земельных участков сельскохозяйственного назначения, право собственности зарегистрировано в Едином государственном реестре права на недвижимое имущество и сделок с ним»; устанавливается факт ненадлежащего использования, приводятся протоколы, решения мировых судов о возложении административной ответственности и т.д., приводится своеобразное судейское клише: «Об устойчивом неиспользовании ответчиком земельного участка по назначению на протяжении многолетнего периода времени свидетельствуют представленные в материалы дела фототаблицы…». Затем приводится краткий анализ ст. 284, 101-ФЗ и ЗК, результаты проверок соотносятся Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2012 г. № 369, которым утвержден перечень признаков неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации.

Основными показателями того, что земельные участки сельскохозяйственного назначения не используются, является ссылка на: зарастание его «сорными растениями», «травянистой растительностью».

Также следует отметить, что доводы ответчика часто не анализируются судом (например, о том, что земельные участки не используются для сельхозпроизводства, так как к ним затруднен подъезд, ответчица предпринимала попытки продать земельные участки, но до настоящего времени покупателя не нашлось. Обрабатывать сама не может по состоянию здоровья и иные.

Чтобы установить, действительно ли земельный участок не использовался по целевому назначению, суды преимущественно прибегают к Постановлению Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2012 года № 369, содержащему список соответствующих критериев (на пашне не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы; на сенокосах не производится сенокошение и т.д.). Несмотря на то, что само наличие перечня признаков неиспользования земельного участка необходимо для корректного правоприменения, зачастую суды отмечают, что органы исполнительной власти (Россельхознадзор, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору), проводя осмотр территории, неверно применяют эти критерии. Так, осмотр проводился визуально, без замера при помощи инструментов, в неправильное время года, с участием только представителей стороны истца. Кроме того, во всех перечисленных делах ответчик не был уведомлен о проведении осмотра, что лишало его возможности заявить о соответствующих возражениях.

Суды отказывают компетентным органам в исках об изъятии в связи с неиспользованием, если выясняется, что: ответчик провел или организовал проведение работ по освоению участка и понес соответствующие расходы; есть объективные обстоятельства, препятствующие освоению и использованию участка (например, предыдущий землепользователь не привел участок в состояние, пригодное к использованию по целевому назначению); ответчик допустил неправомерное бездействие, однако впоследствии выполнил предписания контролирующего органа, касательно устранения фактов неиспользования участка.

Однако, например, раздел земельного участка, в отношении которого установлен факт неиспользования его по назначению, не имеет правового значения поскольку вновь образованные земельные участки образованы после проведения проверки и привлечения к административной ответственности.

Хотелось бы также отметить, что ответчики в большинстве случаев не отрицали факта нарушения. Они соглашались, что действительно не используют земли по целевому назначению.

Были проанализированы решения, где земельный участок изымали у лиц, которым он принадлежал на праве пожизненного наследуемого владения. При этом суды ссылались на статьи, в которых говорится о праве собственности на земельные участки. Нет ссылки, например, на абз.1 пп.1 п.2 ст.45 ЗК РФ, где среди оснований прекращения права пожизненного наследуемого владения называется использование земельного участка не по целевому назначению. Также нет ссылки на ст. 54 ЗК РФ. 

В пункте 6 статьи 6 Закона появился подпункт 2, согласно которому орган исполнительной власти по осуществлению государственного земельного надзора, вынесший предписание, подает в порядке, установленном Федеральным законом от 13 июля 2015 года №218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», в орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, заявление о невозможности государственной регистрации перехода, прекращения, ограничения права на земельный участок или обременения земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения до завершения рассмотрения судом дела о его изъятии по одному из оснований, предусмотренных пунктами 2 и 3 настоящей статьи. Возможность такого ограничения является положительным моментом. Так в Решении Приволжского районного суда Астраханской области по делу № 2-248/2017 от 11.04 2017 и по делу № 2-181/2017 от 16.03.2017 суд отказывал в изъятии земельных участков, несмотря на наличие всех признаков неиспользования по целевому назначению по причине того, что земельные участки были проданы собственниками, в отношении которых выносилось предписание об устранении нарушений. В отношении новых собственников процедура проведения проверки использования земельного участка по целевому назначению и порядок изъятия земельного участка в соответствии со ст.ст. 284, 286 Гражданского кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» не проводилась. Введенная норма позволит избежать подобных ситуаций.

Так, следует обратить внимание на решение Кабанского районного суда Республики Бурятия от 29.03.16г. по делу №2-280/2016. Согласно фабуле дела, ответчицей спорный земельный участок был подарен (договор дарения зарегистрирован в Управлении Росреестра), в связи с чем её право собственности прекратилось. Суд верно установил тот факт, что лицо, к которому был предъявлен иск, является ненадлежащим субъектом, т.к., в соответствии с ч. 3 ст. 6 ФЗ №101-ФЗ, «Земельный участок <…> принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае, если…». В то же время суд в данном деле не мог допустить замену ненадлежащего ответчика надлежащим постольку, поскольку в таком случае в отношении «нового» собственника не были бы соблюдены сроки и процедура, предшествующие изъятию земельного участка (ч. 5, 6 ст. 6 ФЗ №101-ФЗ).

Нередко само понятие «изъятие» вызывает существенные затруднения в судебной практике, связанные с неоднозначностью формулировки ч.1 ст.6 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»: «принудительное изъятие земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения у его собственника, принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения, права безвозмездного пользования земельным участком из земель сельскохозяйственного назначения, права аренды такого земельного участка осуществляются...»

 Отсутствует единообразный подход к вопросу о том, следует ли считать понятие «изъятие земельного участка» во всех случаях применимым только к собственнику или же, кроме этого, к другим лицам, имеющим ограниченные вещные права на земельный участок. Иногда это наблюдается даже в практике одного и того же суда. Так, в Арбитражный суд Астраханской области одновременно удовлетворил требования о расторжении договора аренды и последующем изъятии земельного участка; в то время как в ином деле отказал в удовлетворении требования об изъятии участка на том основании, что требование об изъятии земельного участка сельскохозяйственного назначения может быть заявлено только к собственнику участка, а не к его арендатору, каковым является ответчик; следовательно, истцом избран ненадлежащий способ защиты. Что касается судов общей юрисдикции, в то суды указывают, что требование об изъятии земельного участка сельскохозяйственного назначения может быть предъявлено только к собственнику либо пользователю такого земельного участка, тем самым не ограничивая круг потенциальных ответчиков только собственником.

Следует отметить, что ответственность за правомерное использование земельных участков может быть возложена собственником на арендатора земельного участка. Однако сам факт передачи земельного участка в аренду не рассматривается судами как исполнение собственником вынесенных в его отношении предписаний по устранению нарушений, выразившихся в неиспользовании земельного участка по назначению. Предписание считается исполненным, если соответствующие нарушения устранены арендатором.

В заключение ко всему вышесказанному можно сказать, что дела об изъятии земель лишь изредка выходят за рамки первой инстанции, так как аргументацией служат акты проведения проверок, материалы которых сложно опровергнуть, а помешать их использовать могут только крайне редко допущенные процессуальные ошибки.

Руководитель экспертной группы,                                  Белов С.А.

к.ю.н., доцент

[1] Аналитический отчет Счетной палаты Российской Федерации от 18.02.2016 г. — http://audit.gov.ru/press_center/news/25338.