Нормативный акт (акты) и их положения, мониторинг правоприменительной практики по которым проводился:
Конституция Российской Федерации, ст. 43;
Закон «Об образовании» от 10.07.1992 г. № 3266-1, ст. 18, 31, 32;
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ, ст. 15;
Указ Президента Российской Федерации от 09 октября 2007 г. № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года»;
Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Типового положения о дошкольном образовательном учреждении» от 12.09.2008 г. N 666, п. 27, 31;
Приказ Министерства образования и науки Правительства Российской Федерации «Об утверждении и введении в действие генеральных государственных требований к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования» от 23.11.2009 г. N 655;
Методика сбора правоприменительной практики
Рабочей группой проекта «Мониторинг правоприменения» в области «Образовательное право» за ноябрь 2012 г. начато исследование реализуемых в Российской Федерации гарантий прав несовершеннолетних детей на получение начального образования в дошкольных образовательных учреждениях. В целях изучения юридической техники правовых актов и возможных проблем при осуществлении правоприменения, был произведён сбор и анализ норм законодательных и подзаконных актов Российской Федерации, а также был произведен поиск, обобщение и анализ за 2011-2012 календарные годы правоприменительной практики судов апелляционной, кассационной и надзорной инстанций в Амурской, Астраханской, Белгородской, Вологодской, Волгоградской, Калужской, Кировской, Ленинградской, Липецкой областях; Республиках Карелия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия); Забайкальском, Краснодарском, Красноярском краях, опубликованной на официальных сайтах органов государственной судебной власти. Тип нормативно-правовых актов: Конституция, закон, указ, постановление, приказ; количество нормативно-правовых актов по заявленной проблематике раздела: 6. Вид правоприменительного судебного производства – гражданское; этап производства: апелляционная, кассационная, надзорная инстанции; тип найденных правоприменительных решений: определение, постановление; количество найденных решений: 4823; количество правоприменительных решений по заявленной проблематике раздела: 19.
Проблемы, выявленные в ходе мониторинга правоприменительной практики:
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 43 Конституции Российской Федерации каждому несовершеннолетнему ребенку гарантируются общедоступность и бесплатность начального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях. Данные нормы Основного закона необходимо рассматривать в совокупности с положениями пункта 2 части 1 статьи 31 Закона Российской Федерации «Об образовании» от 10.07.1992 г. N 3266-1, определяющие полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования. К упомянутым полномочиям относятся организация общедоступного бесплатного дошкольного образования и предоставление дополнительного образования несовершеннолетним детям, за исключением предоставления дополнительного образования в учреждениях субъекта, входящего в состав Российской Федерации. Отдельной компетенцией органов местного самоуправления закреплена обязанность создания, реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений, включая дошкольные. Аналогичные по юридическому смысле нормы отражены в пункте 11 части 1 статьи 15 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ – орган местного самоуправления вправе создавать муниципальные образовательные учреждения.
Положениями части 3 статьи 18 упомянутого ранее Закона Российской Федерации «Об образовании» предусмотрено, что для воспитания детей дошкольного возраста, охраны и укрепления их физического и психического здоровья, развития индивидуальных способностей и необходимой коррекции нарушений развития в помощь семье действует сеть дошкольных образовательных учреждений. В силу норм части 1 и 2 статьи 32 указанного выше законодательного акта, образовательное учреждение самостоятельно в осуществлении образовательного процесса, подборе и расстановке кадров, научной, финансовой, хозяйственной и иной деятельности в пределах, установленных законодательством, типовым положением об образовательном учреждении соответствующего типа и вида и уставом образовательного учреждения.
Указом Президента РФ от 09 октября 2007 г. № 1351 утверждена «Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года», которая определила, что демографическая политика направлена на увеличение продолжительности жизни населения, сокращение уровня смертности, рост рождаемости, регулирование внутренней и внешней миграции, сохранение и укрепление здоровья населения и улучшение на этой основе демографической ситуации в стране. В связи с реализацией дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей запланированы меры по обеспечению потребностей семей в услугах дошкольного образования на основе развития всех форм дошкольных образовательных организаций (государственных, частных), повышения доступности и качества их услуг, в том числе на основе принятия стандартов оказываемых услуг, стимулирования развития гибких форм предоставления услуг по уходу и воспитанию детей в зависимости от их возраста. Предусматривается разработать специальные меры по развитию инфраструктуры начального образования, обеспечению местами в дошкольных образовательных учреждениях.
Согласно статье 27 Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Типового положения о дошкольном образовательном учреждении» от 12.09.2008 г. N 666, учредителем муниципального дошкольного образовательного учреждения являются органы местного самоуправления, порядок комплектования дошкольного образовательного учреждения определяется учредителем в соответствии с законодательством Российской Федерации и закрепляется в уставе. В силу положений статьи 31 указанного Постановления количество групп в дошкольном образовательном учреждении определяется учредителем исходя из их предельной наполняемости. Данная норма соответствует «Санитарно-эпидемиологическим требованиям к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных учреждений (СанПиН 2.4.1.1249-03)».
Нормы приказа министерства образования и науки Правительства Российской Федерации от 23.11.2009 г. N 655 «Об утверждении и введении в действие генеральных государственных требований к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования», устанавливают нормативное регулирование времени, необходимого для реализации программы. Данный отрезок составляет от 65% до 80% времени пребывания детей в группах с 12-часовым пребыванием в зависимости от возраста детей, их индивидуальных особенностей и потребностей, а также вида группы, в которой программа реализуется. Объем составляет не менее 80% времени, необходимого для реализации программы.
Позиции правоприменительных органов по указанным проблемам:
Обобщенные и проанализированные правоприменительные решения могут быть, условно, классифицированы на три группы. Первую составляют решения судебных инстанций по апелляционным и кассационным жалобам законных представителей в защиту интересов несовершеннолетних. Вторая группа включает в себя рассмотрение жалоб органов Прокуратуры Российской Федерации в защиту интересов неопределенного круга лиц, включающих и несовершеннолетних, и их законных представителей. Третья категория обобщенных и проанализированных судебных решений основываются на исследовании жалоб органов Прокуратуры Российской Федерации в защиту интересов определенного круга лиц, либо конкретного лица.
К первой группе можно отнести дела, истцом в которых выступает частное лицо – законный представитель в защиту интересов подопечного ему несовершеннолетнего. В числе решений по делам первой группы Кассационное определение Амурского областного суда от 20.01.2012 г. по делу № 33-188/12; Кассационное определение Белгородского областного суда от 24.01.2012 по делу № 33-211; Кассационное определение Верховного Суда Республики Карелия от 18.11.2011 по делу № 33-3437/2011; Кассационное определение Верховного Суда Республики Марий Эл от 12.01.2012 г. по делу № 33-53/2012; Апелляционное определение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 11.04.2012 г. по делу № 33-1145/12; Кассационное определение Волгоградского областного суда от 15.12.2011 г. по делу № 33-15834/11; Апелляционное определение Волгоградского областного суда от 05.07.2012 г. по делу № 33-6521/2012; Апелляционное определение Волгоградского областного суда от 26.04.2012 г. по делу № 33-3828/12; Кассационное определение Волгоградского областного суда от 02.02.2012 г. по делу № 33-1186/2012; Кассационное определение Волгоградского областного суда от 26.10.2011 по делу № 33-13683/1;Кассационное определение Ленинградского областного суда от 26.01.2012; Кассационное определение Ленинградского областного суда от 01.02.2012 г. № 33-490/2012.
Вторая группа судебных решений включает в себя рассмотрение жалоб органов Прокуратуры Российской Федерации в защиту интересов неопределенного круга лиц – несовершеннолетних детей, обладающих правом на обучение в дошкольных образовательных учреждениях. Это Кассационное определение Ленинградского областного суда от 31.05.2012 г. № 33-2527/2012; Апелляционное определение Красноярского краевого суда от 18.06.2012 г. по делу № 33-5188/2012; Апелляционное определение Верховного Суда Республики Коми от 20.08.2012 г. по делу № 33-3534/2012
Третья категория проанализированных судебных решений основываются на исследовании жалоб органов Прокуратуры Российской Федерации в защиту интересов определенного круга лиц, либо конкретного лица. Надзорное постановление Президиума Красноярского краевого суда от 15.03.2011 г. № 44Г-10/2011; Апелляционное определение Астраханского областного суда от 30.05.2012 г. № 33-1626/2012; Апелляционное определение Астраханского областного суда от 30.05.2012 г. № 33-1626/2012; Кассационное определение Липецкого областного суда от 26.12.2011 по делу № 33-3562/2011.
Позиция эксперта по выявленным проблемам, причинам их возникновения и возможным путям их решения
Выявленные в ходе мониторинга правоприменения нормативно-правовых актов Российской Федерации, и решений органов судебной власти общей юрисдикции, проблемы реализации гарантий прав несовершеннолетних детей на получение начального образования в дошкольных образовательных учреждениях:
Не является обоснованной модель регистрации заявок о постановке на очередь в муниципальные дошкольные образовательные учреждения только в электронной или исключительно в документальной формах;
Процедура комплектования несовершеннолетними детьми муниципальных дошкольных образовательных учреждений параллельно несколькими ответственными органами власти и учреждениями дошкольного образования создает сложности вследствие возможного дублирования заявок, если их регистрация не проводится, в том числе, в электронной форме;
Практика регистрации несовершеннолетних детей в реестре комплектования муниципальных дошкольных образовательных учреждений руководителями учреждений нуждается в изменении, так как данная функция, в соответствии с законодательством Российской Федерации, является компетенцией органов местного самоуправления.;
Отдельные правоприменители ошибочно рассматривают отсутствие свободных мест в дошкольных образовательных учреждениях в качестве бесспорного основания для отказа законным представителям несовершеннолетних детей в удовлетворении их требований о реализации права на обучение в указанном типе учреждений. Таких оснований для отказа в предоставлении мест в детском дошкольном общеобразовательном учреждении как полная укомплектованность групп и отсутствие свободных мест, действующее законодательство не предусматривает;
Доводы отдельных правоприменителей о том, что Суд, принимая решение, не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по исполнению полномочий развития начального образования и создания соответствующих учреждений, не являются мотивированными;
Позиция представителей органов местного самоуправления, о том, что открытие недостающего количества мест в дошкольных образовательных учреждениях муниципального района требует значительных расходов, тогда как бюджет муниципального образования на финансовый год утвержден, не является основанной на законодательстве Российской Федерации;
Доводы органов местного самоуправления о том, что группы детей конкретного возраста укомплектованы, и удовлетворение правомерных притязаний законных представителей является нарушением нормативно-правовых актов муниципальной власти, являются не обоснованными;
Правоприменители корректно указывают на отсутствие конкретных, не нуждающихся в толковании, норм законодательства Российской Федерации, позволяющих Суду и органам прокуратуры Российской Федерации понуждать органы местного самоуправления к совершению действий по организации дополнительных дошкольных образовательных учреждений;
Факт наличия очереди в дошкольные образовательные учреждения не свидетельствует о бесспорном нарушении прав всех зарегистрированных в указанной очереди несовершеннолетних детей, а также их законных представителей;
Законный представитель вправе обращаться с заявлением в органы местного самоуправления о зачислении несовершеннолетнего ребенка в конкретное муниципальное дошкольное образовательное учреждение, однако удовлетворение данного ходатайства, в соответствии с законодательством Российской Федерации, не является обязанностью органов муниципальной власти;
Вследствие отказа в предоставлении мест в дошкольных образовательных учреждениях, законные представители несовершеннолетних детей ограничены в праве на трудовую деятельность по причине вынужденного нахождения в отпуске по уходу за ребенком или трудоустроены на условиях неполного рабочего дня;
Право на первоочередное зачисление в дошкольное образовательное учреждение, в соответствии с законодательством Российской Федерации, не является эквивалентным правомочию на устройство ребенка во внеочередном порядке;
Правовая позиция отдельных правоприменителей о необходимости обращения в судебную инстанцию законных представителей несовершеннолетних детей не ранее наступления срока возможного зачисления в дошкольные образовательные учреждения за защитой своих нарушенных прав является необоснованной;
Не вполне корректно мнение некоторых правоприменителей о возможности предоставления услуг начального образования в группе кратковременного пребывания дошкольного образовательного учреждения как эквивалента реализации права на дошкольное образование. Предложение группы кратковременного пребывания не исключает возможности выбора законным представителем несовершеннолетнего ребенка дошкольного образовательного учреждения с учетом места проживания, работы или иных факторов;
Недостаточность собственных средств муниципального образования на организацию дошкольных учреждений не является основанием для правомерного бездействия органов местного самоуправления в части развития начального образования, учитывая, что финансовая самостоятельность местного самоуправления предполагает наличие необходимых бюджетных прав у органов муниципальной власти;
Превышение в отдельных дошкольных образовательных учреждениях количества обучающихся детей противоречит санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам «Санитарно-эпидемиологических требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных учреждений (СанПиН 2.4.1.1249-03)», которыми определено допустимое количество детей в группах;
Органы прокуратуры Российской Федерации, обращаясь в Суд за защитой прав и интересов неопределенного круга граждан – законных представителей несовершеннолетних детей, должны учитывать, что круг данных лиц, права которых нарушаются органами местного самоуправления вследствие непредоставления места в дошкольных образовательных учреждениях, может являться значительным, но определяемым. В связи с данным фактом, прокурор не вправе обращаться в Суд с иском в защиту интересов неопределенного круга лиц по данному основанию, но правомерно может в представление интересов конкретных лиц;
В случае обращения органов прокуратуры Российской Федерации в защиту прав и интересов определенного круга лиц – законных представителей несовершеннолетних детей, права которых нарушаются органами местного самоуправления вследствие непредоставления места в дошкольных образовательных учреждениях, представителям прокуратуры следует учитывать следующее. Подобные исковые требования должны содержать указания на конкретное количество мест в дошкольных образовательных учреждениях, которые должны быть созданы органами местного самоуправления, в каких конкретно дошкольных образовательных учреждениях эти места должны быть созданы, а также факты, свидетельствующие о наличии возможности для их создания на базе конкретного дошкольного учреждения.
Возможные варианты обеспечения гарантий прав несовершеннолетних детей на получение начального образования в дошкольных образовательных учреждениях:
Использовать модель регистрации заявок о постановке на очередь в муниципальные дошкольные образовательные учреждения параллельно в двух формах: электронной и документальной. В данных реестрах обязательно должна содержаться, наряду с иной, информации о планируемой дате зачисления каждого несовершеннолетнего ребенка в муниципальное дошкольное образовательное учреждение. Рекомендуем принимать административный регламент предоставления муниципальной услуги по постановке на учет и выдаче направления несовершеннолетним детям в муниципальные дошкольные образовательные учреждения;
Процедура комплектования несовершеннолетними детьми муниципальных дошкольных образовательных учреждений должна производиться только органами местного самоуправления, но не создаваемыми ими дошкольными образовательными учреждениями. Последующее распределение несовершеннолетних детей в дошкольные образовательные учреждения, в соответствии с критериями, установленными законодательством Российской Федерации, производится также органами местного самоуправления;
Представляется полезным проведение информирования через органы прокуратуры Российской Федерации законных представителей несовершеннолетних детей о возможности обращения в суд о взыскании недополученной заработной платы вследствие ограничения в праве на трудовую деятельность по причине вынужденного нахождения в отпуске по уходу за ребенком или трудоустройстве на условиях неполного рабочего дня, из-за отказа в предоставлении мест в дошкольных образовательных учреждениях их несовершеннолетним детям;
В случае отсутствия мест в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях района, на период организации необходимого количества мест, органы местного самоуправления должны обеспечить реализацию права на начальное образование через предоставление мест в группе кратковременного пребывания (до 3-х часов в день) в дошкольных образовательных учреждениях, где занятия с ребенком в присутствии законных представителей проводят специалисты данного типа учреждений. Таким образом, ребенку будет предоставлен объем обязательной части основной образовательной программы начального образования;
Альтернативами обучению в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях, на период создания органами местного самоуправления необходимого количества мест для несовершеннолетних детей, являются открытые группы предшкольной подготовки на базе муниципальных общеобразовательных учреждений, а также негосударственные дошкольные образовательные учреждения. Информирование о наличии и местонахождении подобных форм освоения основной образовательной программы является обязанностью органов местного самоуправления;
Признаем правильной и рекомендуемой к изучению и использованию в других субъектах, входящих в состав Российской Федерации, практику Белгородской области – в случае посещения негосударственного дошкольного образовательного учреждения несовершеннолетним ребенком, вследствие непредоставления ему места в муниципальном образовательном учреждении, законные представители имеют право на получение субсидии, в соответствии с Постановлением Администрации г. Белгорода «О предоставлении субсидий родителям» от 20.07.2011 г. N 116. В соответствии с указанным нормативно-правовым актом, предусматривается предоставление субсидий законным представителям в целях финансирования получения их детьми начального образования в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях, а также обеспечения услуги, не связанной с получением начального образования, по присмотру и уходу за детьми в возрасте от 1,5 до 7 лет;
Признаем правильной и рекомендуемой к изучению и использованию в других субъектах, входящих в состав Российской Федерации, практику денежных компенсаций законным представителям несовершеннолетних детей, предусмотренных целевой программой Красноярского края «Дети». Необходимыми условиями участия в программе законных представителей несовершеннолетних является не только необеспеченность детей местом в дошкольном образовательном учреждении и фактическое воспитание ребенка в возрасте от 1,5 до 3 лет на дому, но и обращение родителей с заявлениями о постановке детей на учет и о назначении к выплате таких компенсаций;
Признаем правильной и рекомендуемой к изучению и использованию в других субъектах, входящих в состав Российской Федерации, практику реализации в Липецкой области в соответствии с «Порядком предоставления субсидий на возмещение затрат физическим лицам, осуществляющим воспитание детей в возрасте от 3 до 6 лет включительно на дому в связи с отсутствием мест в муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования» (утвержден Постановлением Администрации г. Липецка от 23.09.2011 г. N 1248) получения законными представители несовершеннолетних детей субсидии, которая выплачивается им ежемесячно в установленном для организации родителями на дому воспитания детей. Необходимые условия реализации субсидирования: непредоставление места в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях, возраст несовершеннолетнего ребенка от 3 до 6 лет включительно;
Рекомендуем отразить в нормах действующего законодательства Российской Федерации (в частности, в законе «Об образовании» от 10.07.1992 г. № 3266-1) отсутствие обязанности у органа местного самоуправления или органа государственной власти в предоставлении места ребенку в конкретном дошкольном образовательном учреждении;
Считаем целесообразным внести изменения в нормативно-правовые акты Российской Федерации, включая закон «Об образовании» от 10.07.1992 г. № 3266-1, установив нахождение в реестре без реализации права на получение начального образования 2 лет в качестве максимального, пресекательного срока. По истечении данного срока, органы местного самоуправления или государственной власти обязаны обеспечить реализацию права на начальное образование в любой из форм, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
Органам прокуратуры Российской Федерации следует проводить систематические проверки системы регистрации заявок и распределения направлений в муниципальные дошкольные образовательные учреждения, соблюдение очередности предоставления мест, выполнение принципа комплектования групп строго по возрастам и в строгом соответствии с санитарными правилами устройства и содержания дошкольных образовательных учреждений;
Органы прокуратуры Российской Федерации вправе обращаться в Суд за защитой прав и интересов определенного круг законных представителей несовершеннолетних детей, права которых нарушаются непредоставлением мест в дошкольных образовательных учреждениях;
Распространить, используя полномочия по обобщению практики и издания Постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, в системе органов государственной судебной власти разъяснение о корректном толковании норм ст. 43 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым гарантируется общедоступность и бесплатность начального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, а отказ органов местного самоуправления или государственной власти в предоставлении места в дошкольном образовательном учреждении несовершеннолетнему ребенку является незаконным и нарушает его право на получение доступного начального образования. Закрепляя право на образование и в качестве одного из элементов – право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, Конституция Российской Федерации непосредственно определяет и систему гарантирования этого права, предполагающую в том числе, что государство и муниципальные образования обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть;
Распространить, используя полномочия по обобщению практики и издания Постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, в системе органов государственной судебной власти разъяснение о корректном толковании норм закона «Об образовании» от 10.07.1992 г. № 3266-1 и федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ, вследствие которого недостаточность собственных средств муниципального образования на организацию дошкольных образовательных учреждений не является основанием для признания бездействия муниципального органа правомерным, учитывая, что финансовая самостоятельность местного самоуправления предполагает наличие необходимых бюджетных прав у органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления обязаны принимать меры к увеличению числа дошкольных образовательных учреждений либо вместимости существующих образовательных учреждений. Для этого имеются соответствующие механизмы реализации полномочий, предусмотренные конституционным и бюджетным правом Российской Федерации. Расходы на обеспечение прав граждан на общедоступное и бесплатное дошкольное образование, должны производиться из местных бюджетов, а при недостаточности собственных источников финансирования – за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в порядке компенсации дополнительных расходов. Организация предоставления начального образования относится к вопросам местного значения, органы местного самоуправления должны предвидеть соответствующую потребность в местах в дошкольных образовательных учреждениях, а также обязаны своевременно принимать меры к увеличению вместимости существующих образовательных учреждений;
Распространить, используя полномочия по обобщению практики и издания Постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, в системе органов государственной судебной власти разъяснение о корректном толковании норм закона ст. 3 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и ст. 46 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми заинтересованное лицо вправе, в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов, во исполнение право каждого на судебную защиту прав и свобод. Суд, принимая решение, вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по исполнению указанных полномочий;
Обеспечение доступности начального образования должно реализовываться с учетом формы, которая избирается законными представителями несовершеннолетнего ребенка, а в случае отсутствия возможности реализации подобной формы, - в иных вариантах, обеспечивающих данное право в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Земельное право
(эксперт – к.ю.н., доцент кафедры правовой охраны окружающей среды юридического факультета СПбГУ Иванова Т.Г.)
Порядок предоставления земельных участков
под временную постройку в Санкт-Петербурге
Понятие временной постройки
Единственными правовыми актами в составе федерального законодательства, в которых говорится о содержании понятия временных построек, является Постановление Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстроя РФ) от 05.03.2004 № 15/1 «Об утверждении и введении в действие Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации» и Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 27.12.2011 № 613 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований».
Согласно п. 4.83 Методики временными зданиями и сооружениями являются соответственно здания и сооружения, специально возводимые или приспособляемые на период строительства производственных, складских, вспомогательных, жилых и общественных зданий и сооружений, необходимые для производства строительно-монтажных работ и обслуживания работников строительства. В соответствии с п. 2.10 Методических рекомендаций некапитальными нестационарными обычно являются сооружения, выполненные из легких конструкций, не предусматривающих устройство заглубленных фундаментов и подземных сооружений: объекты мелкорозничной торговли, попутного бытового обслуживания и питания, остановочные павильоны, наземные туалетные кабины, боксовые гаражи, другие объекты некапитального характера.
В соответствии с п.1 ст. 4 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственной регистрации подлежат права на объекты недвижимого имущества в соответствии со ст.130 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) (земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства). При этом в силу того, что временные постройки, киоски, навесы и другие подобные постройки не относятся к объектам недвижимого имущества (недвижимости), права на такие временные объекты не подлежат государственной регистрации (1). Как указал Федеральный арбитражный суд Северо‑Западного округа в Постановлении от 07.06.2008 по делу № А56‑16525/2007, временными сооружениями являются объекты, по своим техническим характеристикам не подпадающие под понятие недвижимого имущества, а также объекты, имеющие вспомогательное назначение по отношению к основному сооружению, возведенные на период осуществления определенной деятельности и подлежащие демонтажу после того, как отпадет необходимость в их использовании (2).
Соответственно, нормы ст.36 ЗК РФ о приобретении гражданами и юридическими лицами прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения, к временным постройкам неприменимы.
Временные строения, не являясь согласно ГК РФ недвижимыми вещами, с учетом п.2 ст.130 ГК РФ должны быть признаны движимым имуществом, регистрация прав на которые не требуется. Временные постройки, таким образом, не должны обладать признаками недвижимых вещей, указанными в ст.130 ГК РФ: 1) прочной связью с землей; 2) невозможностью их перемещения без несоразмерного ущерба назначению. Прочная связь с землей связана с капитальностью объекта. К признакам капитальности, как показывает анализ судебной практики, относятся, в частности, наличие заглубленного фундамента, металлических свай, наличие стационарных инженерных коммуникаций и др.(3)
1. Допустимость проведения торгов при предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством, гражданам
Исходя из положений ст. 34 ЗК РФ, предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством, осуществляется по решению органов исполнительной власти или органов местного самоуправления. Проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка гражданам для целей, не связанных со строительством, ЗК РФ не предусмотрено.
На практике возможно возникновение ситуации, когда в орган исполнительной власти или орган местного самоуправления поступают две или более заявки на один земельный участок в целях его предоставления не для строительства.
Министерство экономического развития Российской Федерации полагает, что в случае поступления двух и более заявок на один земельный участок такой участок должен быть предоставлен лицу, подавшему заявление ранее других (при условии выполнения требований законодательства: соответствие целей предполагаемого использования виду разрешенного использования, соответствие размера и местоположения градостроительным и иным требованиям и т.п.). Иным заявителям могут быть предложены альтернативные земельные участки либо разъяснено право на повторное обращение с заявлением о предоставлении иного земельного участка. (4)
Вопрос предоставления земельного участка при наличии двух заявок – при предоставлении земельного участка для строительства – был предметом рассмотрения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее – ВАС РФ). Так, в Постановлении Президиума ВАС РФ от 14.09.2010 № 4224/10 по делу № А76-4758/2009-63-92 Суд пришел к выводу, что при нескольких заявках о предоставлении одного и того же земельного участка для строительства того или иного объекта с предварительным согласованием места его размещения такой участок должен предоставляться не в пользу первого претендента, а по результатам торгов. (5)
Вопрос о допустимости выставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, на торги при наличии двух заявок также в ЗК РФ не решен. С учетом того, что по смыслу норм ст. 34 ЗК РФ торги проводиться не должны, поэтому позиция Министерства экономического развития Российской Федерации о том, что в случае поступления от граждан двух и более заявок на один земельный участок такой участок должен быть предоставлен гражданину, подавшему заявление ранее других (при условии выполнения требований законодательства: соответствие целей предполагаемого использования виду разрешенного использования, соответствие размера и местоположения градостроительным и иным требованиям и т.п.), а иным заявителям могут быть предложены альтернативные земельные участки либо разъяснено право на повторное обращение с заявлением о предоставлении иного земельного участка, представляется оправданной.
В Санкт-Петербурге принят Закон Санкт-Петербурга от 30.06.2010 № 447‑113 «О порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством» (далее– Закон Санкт-Петербурга № 447-113).
В соответствии с п. 1 ст. 4 Закона Санкт-Петербурга № 447-113 гражданам предоставляются земельные участки без проведения торгов в аренду для целей, не связанных со строительством, в случае использования ими земельных участков не в целях осуществления предпринимательской деятельности.
Что касается порядка предоставления гражданам земельных участков для целей, не связанных со строительством, в п. 2 ст. 4 Закона Санкт‑Петербурга № 447-113 содержится отсылочная норма к порядку, установленному в п.п. 2-6 ст. 34 ЗК РФ.
Распоряжением Правительства Санкт‑Петербурга от 30.12.2010 № 115-рп утвержден Порядок взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при предоставлении в аренду гражданам земельных участков для целей, не связанных со строительством и осуществлением предпринимательской деятельности. В силу пункта 5 указанного Порядка в случае поступления в отношении одного земельного участка двух и более заявлений Комитет по управлению городским имуществом в десятидневный срок после поступления указанных заявлений принимает решение о возврате заявления о предоставлении в аренду земельного участка второму и последующим заявителям и направляет уведомление с указанием причины возврата заявления и разъяснением возможности подачи заявления о предоставлении в аренду другого земельного участка.
Таким образом, в Санкт-Петербурге законодательно закреплено положение о недопустимости проведения торгов при предоставлении земельных участков гражданам для целей, не связанных со строительством, что совпадает с вышеуказанной позицией Министерства экономического развития Российской Федерации по данному вопросу.
2. Предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством, юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям
Закон Санкт-Петербурга № 447-113 регулирует предоставление земельных участков в аренду для целей, не связанных со строительством, не только гражданам, но и индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам. Согласно п. 3 ст. 2 Закона Санкт-Петербурга № 447-113 предоставление земельных участков в аренду индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам для целей, не связанных со строительством, осуществляется по результатам торгов на право заключения договоров аренды земельных участков для целей, не связанных со строительством, либо без проведения торгов.
Насколько возможность предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям соответствует ЗК РФ?
Безусловно, такая возможность должна законодательно обеспечиваться в силу наличия не связанных со строительством потребностей субъектов предпринимательской деятельности, в том числе в возведении временных построек, что в целом не может не соответствовать закону в принципе. Санкт-Петербург как собственник земельных участков вправе установить порядок распоряжения такими земельными участками, а с учетом отсутствия в федеральном законодательстве норм, регулирующих указанный порядок, дискреционные полномочия Санкт-Петербурга при регулировании данного вопроса практически не ограничены.
В отсутствие регулирования в ЗК РФ порядка предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям существующий в Санкт-Петербурге порядок в целом основан на нормах, содержащихся в п.п. 2-6 ст. 34 ЗК РФ, и по существу представляет собой применение норм ст. 34 ЗК РФ по аналогии закона.
В этой связи представляются не соответствующими действующему законодательству сделанные в постановлениях Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.12.2011 по делу № А56-30357/2011 и от 21.12.2011 по делу № А56 30364/2011 (оставлены без изменения постановлениями Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 16.04.2012 по делу № А56-30357/2011 и от 16.04.2012 по делу № А56-30364/2011) выводы о неприменении к отношениям сторон (КУГИ и юридического лица) по вопросу прекращения договора аренды земельного участка Закона Санкт-Петербурга от 30.06.2010 № 447-113 «О порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством», содержащего нормы о прекращении договора аренды земельного участка, отличные от норм ГК РФ, по той причине, что указанный Закон принят, как указано в преамбуле к нему, во исполнение ст.34 ЗК РФ, а в ст.34 ЗК РФ идет речь о предоставлении земельных участков гражданам, а не юридическим лицам.
__________________________________________________________________
(1) Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 13.02.2008 № КГ-А41/159-08 по делу № А41-К1-2108/07.
(2) Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 07.06.2008 по делу № А56‑16525/2007.
(3) См., например, Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 22.12.2010 по делу № А75-13560/2009, Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 16.05.2001 № Ф03-А73/01-2/784, Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 03.04.2001 № А56-29430/00.
(4) Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 22.05.2009 № Д23-1523; Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 17.08.2011 № ОГ-Д23-970.
(5) Постановление Президиума ВАС РФ от 14.09.2010 № 4224/10 по делу № А76-4758/2009-63-92.
(6) Постановления Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.12.2011 по делу № А56-30357/2011 и от 21.12.2011 по делу № А56 30364/2011; Постановления Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 16.04.2012 по делу № А56-30357/2011 и от 16.04.2012 по делу № А56-30364/2011.
Руководитель экспертной группы, Белов С.А.
к.ю.н., доцент
