Рабочей группой проекта «Мониторинг правоприменения» в области «Образовательное право» в декабре 2012 г. исследованы особенности реализации в Российской Федерации гарантий прав несовершеннолетних детей на получение дошкольного образования в дошкольных образовательных учреждениях. В целях изучения юридической техники правовых актов и возможных проблем в процессе правоприменения, был произведён сбор и анализ норм законодательных и подзаконных актов Российской Федерации, а также был произведен поиск, обобщение и анализ за 2010-2012 календарные года правоприменительной практики судов общей юрисдикции. Предметом исследования выступали правоприменительные решения первой, апелляционной и кассационной инстанций органов судебной власти города Москва, Московской и Нижегородской областей, а также Пермского края, опубликованные на официальных сайтах. Тип нормативно-правовых актов: Конституция, закон, постановление, приказ, решение; количество нормативно-правовых актов по заявленной проблематике раздела: 16. Вид правоприменительного судебного производства – общая юрисдикция, гражданское судопроизводство; этап производства: первая, апелляционная, кассационная инстанции; тип найденных правоприменительных решений: решение, определение, постановление; количество найденных решений: 498; количество правоприменительных решений по заявленной проблематике раздела: 35.
Нормативные акты, анализ практики применения которых осуществлялся в ходе мониторинга:
Конституции Российской Федерации, ст. 10, 43;
Закон «О милиции» от 18.04.1991 г. № 1026-1(утратил юридическую силу), ст. 31;
Закон «О статусе судей Российской Федерации» от 26.06.1992 г. № 3132-1, ст. 19;
Закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 г. № 2202-1, ст. 27, 33, 35, 44;
Закон Нижегородской области «О социальной поддержке отдельных категорий граждан в целях реализации их права на образование» от 30.12.2005 № 212-З, ст. 7;
Закон «Об образовании» от 10.07.1992 г. № 3266-1 (утратил юридическую силу), ст. 29, 31;
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ, статьи 10, 15, 14, 28, 29;
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, ст. 15;
Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Типового положения о дошкольном образовательном учреждении» от 12.09.2008 г. № 666, п. 15, 27;
Постановление Правительства Нижегородской области «Об утверждении порядка внеочередного предоставления детям сотрудников милиции мест в дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности» от 08.02.2005 г. № 25;
Постановление Правительства Пермского края «Об утверждении Положения "О пилотном проекте "Предоставление пособий семьям, имеющим детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные образовательные учреждения"» от 15.10.2007 г. № 232-п;
Приказ Департамента образования города Москвы «Порядок комплектования государственных образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, системы департамента образования г. Москвы» от 11.02.2011 г. № 126, Приложение к приказу;
Решение Пермской городской Думы «О принятии расходных обязательств по предоставлению пособий семьям, имеющим детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные образовательные учреждения, осуществляющие свою деятельность в соответствии с муниципальным заданием либо муниципальным контрактом на оказание услуг для муниципальных нужд» от 25.11.2008 г. № 373;
Постановление главы Краснокамского муниципального района «Об утверждении Положения о порядке приема детей в муниципальные дошкольные образовательные учреждения Краснокамского муниципального района» от 04.02.2009 г. № 27, п. 2.5;
Постановление главы Частинского муниципального района «Об утверждении Положения об организации предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования в Частинском муниципальном районе» от 04.07.2008 г. № 183, п. 3.1, 3.9;
Постановление главы Чусовского муниципального района «Об утверждении Положения о приеме детей в муниципальные образовательные учреждения Чусовского муниципального района, реализующие программы дошкольного образования» от 21.05.2009 г. № 685.
Проблемы, выявленные в ходе мониторинга правоприменительной практики
Нормы статьи 10 Конституции Российской Федерации некоторыми правоприменительными инстанциями толкуются двойственно. Отдельные правоприменители определяют принцип разделения властей в качестве жёсткой специализации каждой из ветвей государственной власти, исключающей возможность подмены органами одной ветви власти действий и решений органов другой ветви власти. Подобная логика позволяет судебной инстанции определить невозможность вмешательства одной из ветвей власти в компетенцию какой-либо другой ветви власти. Однако, данный вывод распространяется правоприменителем на запрет вмешательства органа судебной власти в деятельность органов местного самоуправления соответствующего субъекта Российской Федерации, как противоречащее конституционному принципу разделения властей. С точки зрения экспертной группы, подобный ход рассуждения представителей судебной инстанции является не корректным. Несомненно, основополагающим принципом конституционного строя Российской Федерации является выделение органов местного самоуправления из системы разделения властей, позволяющей данным органам обладать независимостью от государственной власти. Однако, исключением из данного незыблемого правила являются случаи нарушения законодательства Российской Федерации или нормативно-правовых актов муниципальной власти. В рассмотренных нами в настоящем отчёте правоприменительных решениях имеется нарушение органами местного самоуправления отдельных норм правовых актов. Это означает, что умаляются отдельные права и свободы человека и гражданина, которые могут быть восстановлены только путём вынесения органами судебной власти законного, мотивированного решения.
В соответствии с нормами статьи 43 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на образование, каждому гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях. Реализация конституционного принципа положена в основу ряда нормативно-правовых актов Российской Федерации и местного самоуправления.
Нормы статьи 31 Закона «Об образовании» и статьи 15 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», во взаимосвязи, определяют, что орган местного самоуправления обязана обеспечить доступность дошкольного образования в той форме, которая избрана родителями несовершеннолетнего ребёнка . Ограничение данного права является бездействием органов местного самоуправления в части выполнения возложенных на них обязанностей.
Нормы статьи 16 Закона «Об образовании» устанавливают общие требования к приему граждан в образовательные учреждения. Данные требования регулируются нормативно-правовыми актами Российской Федерации, а в государственные и муниципальные образовательные учреждения также типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов и уставами дошкольных образовательных учреждений. Так, комплектование дошкольных образовательных учреждений Чусовского муниципального района регламентируется Постановлением главы Чусовского муниципального района «Об утверждении Положения о приеме детей в муниципальные образовательные учреждения Чусовского муниципального района, реализующие программы дошкольного образования». Правила приема граждан в образовательные учреждения, в части, не урегулированной федеральными нормативно-правовыми актами или уставами, определяются каждым образовательным учреждением самостоятельно.
Согласно нормам пунктов 15 и 27 Типового положения о дошкольном образовательном учреждении, учредителем муниципального дошкольного образовательного учреждения являются органы местного самоуправления. Федеральное законодательство, равно как и указанное положение, не использует понятие «очередность приема в дошкольные образовательные учреждения». Интерпретация данного явления происходит через закрепление в законодательной системе ряда льготных категорий граждан, за которыми закреплено право предоставления мест в дошкольных образовательных учреждениях на внеочередной основе.
Нормы статьи 29 закона «Об образовании» регламентирует исчерпывающий перечень расходов, подлежащих финансированию за счет бюджета субъекта Российской Федерации в части обеспечения права на образование, в том числе дошкольное. Нормы статей 10, 15, 14, 28, 29 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривают выделение местных бюджетов в самостоятельный уровень единой бюджетной системы Российской Федерации и устанавливают принцип самостоятельности бюджетов, который применительно к местным бюджетам означает право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджета и эффективность использования бюджетных средств. Самостоятельность осуществления бюджетного процесса означает, также, право определять формы и направления расходования бюджетных средств.
Отдельные законодательные акты определяют право на первоочередную реализацию права несовершеннолетних лиц на получение дошкольного образования. Нормы статьи 31 Закона «О милиции» предусматривали право на первоочередное предоставление детям сотрудников милиции мест в дошкольных образовательных учреждениях в порядке, определяемом субъектом Российской Федерации. Соответствующие нормы статьи 19 Закона «О статусе судей Российской Федерации» определяют право на зачисление во внеочередном порядке в дошкольные учреждения, детей судей. Аналогичные по идеи нормы содержаться в статье 44 закона «О прокуратуре Российской Федерации», закрепивших льготу в виде внеочередного порядка предоставления мест в дошкольных образовательных учреждениях, детям прокуроров и следователей. Нормы всех трёх упомянутых нормативно-правовых актов не ограничивают данную льготу формой собственности дошкольных образовательных учреждений, реализация первоочередного (дети сотрудников милиции) или внеочередного права возможна как в государственных или муниципальных учреждениях, так и частных.
Согласно нормам статей 27 и 35 закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор вправе обратиться в судебную инстанцию с заявлением в случае нарушения права и свободы значительного числа граждан, либо в силу иных обстоятельств, когда нарушение прав и свобод, законных интересов приобрело особое общественное значение. Таким образом, представитель органа Прокуратуры Российской Федерации вправе обращаться в суд за защитой права определённого круга несовершеннолетних детей на получение дошкольного образования, каким бы значительным по численности этот круг лиц не был.
Закон Нижегородской области «О социальной поддержке отдельных категорий граждан в целях реализации их права на образование» в своих нормах определил способ реализации права на внеочередной порядок предоставления детям судей, сотрудников милиции, прокуратуры по месту жительства во внеочередном порядке мест только в государственных и муниципальных дошкольных образовательных учреждениях. Постановление Правительства Нижегородской области «Об утверждении порядка внеочередного предоставления детям сотрудников милиции мест в дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности» устанавливает правила внеочередного предоставления детям сотрудников милиции мест в дошкольных образовательных учреждениях независимо от форм собственности.
Нормы пункта 2.5 Постановление главы Краснокамского муниципального района «Об утверждении Положения о порядке приема детей в муниципальные дошкольные образовательные учреждения Краснокамского муниципального района» от 04.02.2009 г. № 27 предоставляют льготы отдельным категориям граждан при зачислении в муниципальные дошкольные образовательные учреждения. В соответствии с пунктом 2.5 Постановления, внеочередным правом на зачисление пользуются дети педагогических работников образовательных учреждений на основании ходатайства руководителя учреждения. В то же время, перечень лиц, пользующихся правом внеочередного зачисления в дошкольные образовательные учреждения, строго определен нормами федерального законодательства.
В нормах Приложения к приказу Департамента образования города Москвы «Порядок комплектования государственных образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, системы департамента образования г. Москвы» содержится указание о закреплении определенных территорий города за дошкольными образовательными учреждениями.
Нормы пунктов 3.1, 3.9 Постановление главы Частинского муниципального района «Об утверждении Положения об организации предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования в Частинском муниципальном районе» обоснованно и корректно, с нашей позиции, в целях последующей правоприменительной практики определяют возраст от 2 месяцев до 7 лет несовершеннолетних детей, имеющих право на получение дошкольного образования. Упомянутым Постановлением в отношении муниципальных дошкольных образовательных учреждений данного района регламентирован широкий круг обязанностей по обеспечению присмотра, ухода, воспитания, обучения и оздоровления детей дошкольного возраста.
Согласно нормам Постановления Правительства Пермского края «Об утверждении Положения "О пилотном проекте "Предоставление пособий семьям, имеющим детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные образовательные учреждения"», пособие назначается родителю, совместно проживающему с находящимся на иждивении ребёнком, из расчёта на каждого ребёнка, не посещающего дошкольные образовательные учреждения. В развитие данного Постановления было принято Решение Пермской городской Думы «О принятии расходных обязательств по предоставлению пособий семьям, имеющим детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные образовательные учреждения, осуществляющие свою деятельность в соответствии с муниципальным заданием либо муниципальным контрактом на оказание услуг для муниципальных нужд». Данные расходы были отнесены к публичным обязательствам, осуществляемым за счет средств бюджета города Перми на соответствующий финансовый год.
Позиции правоприменительных органов по указанным проблемам
В настоящем отчёте мы обобщаем и анализируем правоприменительную практику, позволяющую нам сделать выводы по следующим проблемам: достаточность мер, предпринимаемых органами местного самоуправления, по обеспечению реализации права на общедоступное бесплатное дошкольное образование; реализация права на бесплатное дошкольное образование в конкретном образовательном учреждении; способы обеспечения реализации права на общедоступное бесплатное дошкольное образование; назначение пособий семьям, имеющим детей дошкольного возраста, не посещающих дошкольные образовательные учреждения; правовой статус позиций представителей органов местного самоуправления, выраженных в переписке с гражданами; противоречие нормативно-правовых актов субъектов федерации и муниципальных образований федеральному законодательству в сфере образования; элементы бюджетной системы Российской Федерации при обеспечении реализации права на общедоступное бесплатное дошкольное образование.
В развитие отчёта нашей экспертной группы за ноябрь 2012 г., мы можем отметить продолжение правильной тенденции толкования представителями судебных инстанций вопроса о достаточности мер, предпринимаемых органами местного самоуправления, по обеспечению реализации права на общедоступное бесплатное дошкольное образование. Закрепляя право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование, в том числе, в муниципальных образовательных учреждениях, Конституция Российской Федерации определяет и механизм реализации этого права. Муниципальные образования, исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования, обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения, а также, при возникновении необходимости, увеличивать их количество, так как вопрос организации общедоступного, бесплатного дошкольного образования действующим законодательством отнесен к вопросам местного значения. Вместе с тем, предоставление мест в дошкольных образовательных учреждениях должно иметь прямую зависимость с потребностью, реальной или прогнозируемой, на территории данного муниципального образования. Органы местного самоуправления должны вести ежегодную прогностическую работу, связанную с определением прироста населения на конкретной территории, и определять потребности по развитию сети дошкольных образовательных учреждений. В случае превышения потребности в подобных учреждениях количества мест, органы местного самоуправления должны предпринимать меры по обеспечению реализации конституционного права на бесплатное дошкольное образование. В ином случае их бездействие является противозаконным и правоприменитель правомерно возлагает на муниципальное образование обязанность по предоставлению несовершеннолетнему ребёнку места в муниципальных учреждениях дошкольного образования. При этом, не следует рассматривать обязывание органа местного самоуправления на увеличение числа мест в дошкольных образовательных учреждениях как нарушение конституционного принципа разделения государственной и муниципальной власти. Отказ в предоставлении места в дошкольном образовательном учреждении, в связи с отсутствием достаточного количества мест в дошкольных образовательных учреждениях, является фактическим признанием муниципальным образованием своего бездействия в части принятия мер для организации в части надлежащей организации предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования. Подтверждением нашей позиции являются нормы пункта 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» от 10.02.2009 г. № 2, определяющие понятие бездействия. В соответствии с данным актом, к бездействию относится, в том числе, неисполнение органом местного самоуправления обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц. Правоприменительные акты, проанализировав которые нами были сделаны вышеуказанные выводы: Кассационное определение Пермского краевого суда от 4 апреля 2011 г. по делу № 33-3082, Кассационное определение Пермского краевого суда от 14 ноября 2011 г. по делу № 33-11537, Кассационное определение Пермского краевого суда от 16 ноября 2011 г. по делу № 33-11586, Кассационное определение Пермского краевого суда от 16 ноября 2011 г. по делу № 33-11589, Кассационное определение Пермского краевого суда от 26 декабря 2011 г. по делу № 33-13254, Кассационное определение Пермского краевого суда от 25 января 2012 г. по делу № 33-860, Апелляционное определение Пермского краевого суда от 13 марта 2012 г. по делу № 33-2066/2012; Кассационное определение Московского областного суда от 19 января 2012 г. по делу № 33-1488/2012, Определение Московского областного суда от 13 марта 2012 г. по делу № 33-4107/2012.
Наше внимание было обращено также на проблему реализации права на бесплатное дошкольное образование в конкретном образовательном учреждении. В большинстве муниципальных образований нормативно установлено закрепление определённых территорий за дошкольными образовательными учреждениями, а несовершеннолетнему ребёнку предоставляется для получения дошкольного образования место в подобном учреждении, ближайшем к месту его проживания. Вне зависимости от нормативного регулирования, исходя из толкования правовых норм Конституции и законодательства об образовании, мы подчёркиваем, что реализация права на бесплатное дошкольное образование предусматриваем обеспечение местом в дошкольном образовательном учреждении ребёнка, без обязательного следования пожеланиям законных представителей. В анализируемых нами при подготовке настоящего отчёта правоприменительных решениях, Суд использует указанный нами корректный смысл толкования правовых норм при рассмотрении споров в следующих правоприменительных актах: Кассационное определение Пермского краевого суда от 2 ноября 2010 г. по делу № 33-9599/2010; Кассационное определение Пермского краевого суда от 2 ноября 2010 г. по делу № 33-9597-2010, Кассационное определение Пермского краевого суда от 2 ноября 2010 г. по делу № 33-9598/2010; Кассационное определение Московского городского суда от 22 марта 2012 г. по делу № 33-8811.
В правоприменительной практике отдельных судебных инстанций обоснованно возникает вопрос о способах обеспечения реализации права на общедоступное бесплатное дошкольное образование. В соответствии со смыслом конституционных принципов и норм законодательства об образовании, реализация права на дошкольное образование должно происходить в формах, определяемых законными представителями несовершеннолетних детей. Органы местного самоуправления, как мы уже указывали ранее по тексту, должны обеспечивать развитие сети дошкольных образовательных учреждений. При этом, проекты, направленные на создание альтернативы обучению в указанных учреждениях, не являются эквивалентом обеспечения со стороны муниципального образования реализации права не дошкольное образование. Предоставление пособий на детей, не посещающих дошкольные образовательные учреждения, организация групп присмотр за детьми индивидуальными предпринимателями, кратковременное образование на возмездной основе не свидетельствуют об исполнении обязанности по организации бесплатного дошкольного образования в соответствующем муниципальном учреждении. Указанные способы не являются формой получения дошкольного образования и не заменяют это образование, представляя собой только варианты поддержания уровня развития несовершеннолетнего ребёнка до предоставления ему места в дошкольном образовательном учреждении. Таким образом, орган местного самоуправления обязана обеспечить доступность дошкольного образования в той форме, которая избрана родителями ребёнка, то есть в форме посещения им муниципального дошкольного учреждения. Примеры правоприменительной практики по рассмотренной проблематике: Кассационное определение Пермского краевого суда от 9 марта 2011 г. по делу № 33-2035; Кассационное определение Пермского краевого суда от 16 ноября 2011 г. по делу № 33-11571; Апелляционное определение Пермского краевого суда от 27 февраля 2012 г. по делу № 33-1307; Апелляционное определение Пермского краевого суда от 21 мая 2012 г. по делу № 33-4132.
Одним из способов временного поддержания уровня развития несовершеннолетнего ребёнка является назначение пособий семьям, имеющим детей дошкольного возраста, не посещающих дошкольные образовательные учреждения. В отдельных субъектах федерации и муниципальных образованиях были приняты нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок предоставления пособий законным представителям несовершеннолетних детей, не посещающих дошкольные образовательные учреждения, и проживающих на конкретной территории. Реализация данных правовых актов на практике вызвало ряд правоприменительных проблем. В первую очередь, мы должны отметить, что требование органов местного самоуправления предоставления сведений из учреждения здравоохранения как доказательства проживания ребёнка на территории конкретного муниципального образования является несостоятельной, так как только в случае отсутствия документа, подтверждающего место жительства законных представителей, требуется подтверждение данного факта иными документами, в том числе медицинским полисом. Во-вторых, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления регламентируют порядок определения статуса жителя того или иного муниципального образования. Так, к примеру, жителем признаются постоянно или преимущественно проживающие на территории города, но не являются жителями города лица, имеющие временное место пребывания в городе. Таким образом, законные представители, имеющие временную регистрацию на территории муниципального образования, не имеют права на получение пособия. Правоприменительные решения, исследованные экспертной группой: Кассационное определение Пермского краевого суда от 27 апреля 2011 г. по делу № 33-4150, Кассационном определении Пермского краевого суда от 11 июля 2011 г. по делу № 33-6842, Апелляционное определение Пермского краевого суда от 6 марта 2012 г. по делу № 33-1938-2012.
Актуален для нашего рассмотрения вопрос о правовом статусе позиций представителей органов местного самоуправления, выраженных в переписке с гражданами. В силу недостаточного уровня правовой культуры и юридический знаний, многие граждане не разделяют общение с представителями органов муниципальной власти при помощи средств почты, и официальный отказ в удовлетворении требований, вынесенный в форме нормативно-правового акта. Письма органов местного самоуправления являются только ответами на обращения граждан, в которых не могут содержаться юридически значимые позиции по поводу обеспечения реализации права на общедоступное и бесплатное дошкольное образование. Заметим, что исключительно письменный отказ в официальной, письменной форме может служить основанием для обжалования действия или бездействия органов местного самоуправления. Подобная точка зрения изложена в таком правоприменительном решении как Кассационное определение Московского городского суда от 22 марта 2012 г. по делу № 33-8811.
В процессе обобщения и анализа правоприменительной практики, мы обратили внимание на рассматриваемую судебными инстанциями проблему противоречия нормативно-правовых актов субъектов федерации и муниципальных образований федеральному законодательству в сфере образования. В отдельных субъектах федерации законами были установлены льготы по внеочередному зачислению в дошкольные образовательные учреждения для дополнительных категорий физических лиц, по сравнению с федеральным законодательством. Данная практика оправданно правоприменителями была признана в качестве противозаконной. Так, законодатель одного из субъектов федерации улучшил положение детей сотрудников милиции, предоставив им внеочередное право, но нарушив нормы действовавшего закона «О милиции», определившим льготу только в форме первоочередного зачисления. Изменение очерёдности предоставления мест в дошкольных образовательных учреждениях категориям граждан, которые указаны в федеральных законах, является прерогативой Федерального Собрания Российской Федерации. Другой факт касался нормативного определения, в нарушение федерального законодательства, в каких конкретных дошкольных образовательных учреждениях предоставляются места детям судей и прокуроров во внеочередном порядке – исключительно в государственных и муниципальных дошкольных образовательных учреждениях по месту жительства. Подобным образом, законодатель субъекта федерации ограничил право детей судей и прокуроров на предоставление им мест во внеочередном порядке в дошкольных образовательных учреждениях иных форм собственности за счет средств федерального бюджета. Данное нарушение правового акта субъекта федерации нормам федерального законодательства было правомерно установлено и пресечено правоприменителем. Органы местного самоуправления также допускают нарушения федерального законодательства, допуская отождествление понятий «право учредителя определять правила приёма граждан в образовательное учреждение» и «право учредителя устанавливать льготы отдельным категориям граждан». Из смысла норм федерального законодательства следует, что органы местного самоуправления при определении порядка комплектования дошкольного образовательного учреждения не обладают правом устанавливать отдельным категориям граждан льготы, связанные с внеочередным предоставлением мест в дошкольных образовательных учреждениях, так как данное право предоставлено федеральному законодателю. Примерами корректного разрешения рассмотренной нами проблемы являются следующие правоприменительные акты: Решение Нижегородского областного суда от 25 февраля 2010 г. по делу № 3-29/10, Решение Нижегородского областного суда от 16 марта 2010 г. по делу № 3-36/10; Апелляционное определение Пермского краевого суда от 4 мая 2012 г. по делу № 33-3670.
В процессе организации учреждений дошкольного образования в правоприменительной практике возникает вопрос об элементах бюджетной системы Российской Федерации при обеспечении реализации права на общедоступное бесплатное дошкольное образование. С позиции экспертной группы, обоснованной является точки зрения, указывающая, что недостаточность собственных средств муниципального образования на организацию дошкольных образовательных учреждений не свидетельствует о правомерности бездействия муниципального органа. Финансовая самостоятельность местного самоуправления предполагает наличие необходимых бюджетных прав у органов местного самоуправления. Конкретизируя положения Конституции Российской Федерации о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных его органам полномочий, в том числе финансовых, Бюджетный кодекс предусматривает выделение местных бюджетов в самостоятельный уровень единой бюджетной системы Российской Федерации и устанавливает принцип самостоятельности бюджетов. Данный принцип, применительно к местным бюджетам, означает право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджета и эффективность использования бюджетных средств. Именно поэтому следует критически оценивать доводы органов местного самоуправления об отсутствии финансовых возможностей для строительства новых дошкольных образовательных учреждений, со ссылкой на необходимость выделения средств для этого конкретным субъектом федерации. Примеры рассмотренных нами по данному вопросу правоприменительных решений: Кассационное определение Пермского краевого суда от 4 апреля 2011 г. по делу № 33-3081, Кассационное определение Пермского краевого суда от 4 апреля 2011 г. по делу № 33-3091, Кассационное определение Пермского краевого суда от 4 апреля 2011 г. по делу № 33-3092, Кассационное определение Пермского краевого суда от 4 апреля 2011 г. по делу № 33-3094, Кассационное определение Пермского краевого суда от 11 апреля 2011 г. по делу № 33-3353, Кассационное определение Пермского краевого суда от 11 апреля 2011 г. по делу № 33-3355, Кассационное определение Пермского краевого суда от 11 апреля 2011 г. по делу № 33-3356, Кассационное определение Пермского краевого суда от 11 мая 2011 г. по делу № 33-4469, Кассационное определение Пермского краевого суда от 11 мая 2011 г. по делу № 33-4488, Кассационное определение Пермского краевого суда от 11 мая 2011 г. по делу № 33-4489, Кассационное определение Пермского краевого суда от 11 июля 2011 г. по делу № 33-6889, Кассационное определение Пермского краевого суда от 7 ноября 2011 г. по делу № 33-11073.
Позиция эксперта по выявленным проблемам, причинам их возникновения и возможным путям их решения
Выявленные в ходе мониторинга правоприменения нормативно-правовых актов Российской Федерации, и решений органов судебной власти общей юрисдикции, проблемы реализации гарантий прав несовершеннолетних детей на получение дошкольного образования в дошкольных образовательных учреждениях:
Нормативно-правовые акты, регулирующие вопрос обеспечения реализации права на получение дошкольного образования несовершеннолетними детьми, не указывают на правовой статус писем органов государственной власти или местного самоуправления, обеспечивающих дошкольное образование. Вследствие этого, граждане рассматривают информацию в подобных письмах в качестве отказа в предоставлении места в дошкольном образовательном учреждении;
Отдельные правоприменители некорректно толкуют закрепленные в статье 10 Конституции Российской Федерации нормы о делении государственной власти на три самостоятельные, равноправные ветви. По их мнению, разделение властей, устанавливая специализацию каждой из ветвей государственной власти, исключает возможность подмены органами одной ветви власти действий и решений органов другой ветви власти. Вмешательство одной из ветвей власти в компетенцию какой-либо другой ветви власти противоречит Конституции Российской Федерации, в связи с чем, невозможно принудить органы местного самоуправления к обеспечению места в дошкольном образовательном учреждении;
Отдельными нормативно-правовыми актами субъектов, входящих в состав Российской Федерации, в нарушение принципов распределения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами федерации, изменяется смысл норм федеральных законов, установивших очередность предоставления мест особым группам (дети сотрудников милиции (полиции) несовершеннолетних детей в дошкольных образовательных учреждениях;
Отдельными нормативно-правовыми актами субъектов, входящих в состав Российской Федерации, в нарушение принципов распределения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами федерации, устанавливается, в каких конкретных видах по форме собственности дошкольных образовательных учреждениях предоставляются места особым группам (дети судей, прокуроров) несовершеннолетних детей во внеочередном порядке. Таким образом, ограничивается право особых групп несовершеннолетних детей на предоставление им мест во внеочередном порядке в дошкольных образовательных учреждениях иных форм собственности за счет средств федерального бюджета;
Органы местного самоуправления отдельных муниципальных образования необоснованно толкуют идентичными «право учредителя определять правила приема граждан в образовательное учреждение» и «право учредителя устанавливать льготы отдельным категориям граждан», в части установления для детей педагогических работников образовательных учреждений внеочередного права устройства в детское дошкольное образовательное учреждение. Из смысла норм федерального законодательства следует, что органы местного самоуправления при определении порядка комплектования дошкольного образовательного учреждения не обладают правом устанавливать отдельным категориям граждан льготы, связанные с внеочередным предоставлением мест в дошкольных образовательных учреждениях, так как данное право предоставлено федеральному законодателю. Подобные льготы для педагогических работников федеральным законодательством не установлены, а право органов местного самоуправления устанавливать льготы для различных категорий граждан, в частности педагогическим работникам, отсутствуют;
Орган местного самоуправления обязан обеспечить доступность дошкольного образования в той форме, которая избрана законными представителями ребёнка , то есть в форме посещения им муниципального дошкольного образовательного учреждения. Если указанная обязанность органом местного самоуправления не была исполнена, то имеет место бездействие в отношении выполнения указанной обязанности по обеспечению реализации права на дошкольное образование;
Органы местного самоуправления не корректно толковали нормы статьи 29 закона «Об образовании». Указанная норма содержит исчерпывающий перечень расходов, подлежащих финансированию за счет бюджета субъекта Российской Федерации. Таким образом, обязанность по финансированию всех прочих вопросов, связанных с организацией предоставления дошкольного образования на территории муниципального образования, возложена на органы местного самоуправления;
Отсутствие мест в дошкольных образовательных учреждениях не исключает возможности возложения правоприменителем на орган местного самоуправления обязанности по предоставлению несовершеннолетнему ребёнку места в муниципальном дошкольном образовательном учреждении;
Некорретно требование о привлечении к участию, при рассмотрении иска о нарушении органами местного самоуправления права несовершеннолетних детей на получение дошкольного образования, всех законных представителей детей, не обеспеченных местами в дошкольных образовательных учреждениях;
Участие муниципального образования в проекте по предоставлению пособий на детей, не посещающих дошкольные образовательные учреждения, организация групп присмотра за детьми индивидуальными предпринимателями, не свидетельствуют об исполнении обязанности по организации бесплатного дошкольного образования в соответствующем муниципальном или государственном учреждении. Наличие очередности на предоставление мест не исключает возможности удовлетворения заявленных прокурором требований, поскольку установлено нарушение права несовершеннолетнего ребёнка на получение общедоступного дошкольного образования;
Меры по кратковременному обучению детей в иных образовательных учреждениях (не дошкольного вида), не свидетельствуют об исполнении обязанности по организации бесплатного дошкольного образования в соответствующем муниципальном или государственном учреждении. Кратковременное образование на платной основе не свидетельствует об исполнении требований действующего законодательства по организации общедоступного, бесплатного дошкольного образования в муниципальном образовательном учреждении;
Недостаточность собственных средств муниципального образования на организацию дошкольных учреждений не свидетельствует о правомерности бездействия муниципального органа, учитывая, что финансовая самостоятельность местного самоуправления предполагает наличие необходимых бюджетных прав у органов местного самоуправления;
При рассмотрении исков о нарушении органами местного самоуправления права на получение дошкольного образования, не требуется привлекать в качестве третьего лица органы государственной власти субъекта, входящего в состав Российской Федерации. Обязанность предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного начального образования относится к вопросам местного значения, разрешение которых законом возложено на орган местного самоуправления;
Отдельные правоприменители считают законными и обоснованным выступление представителя органов Прокуратуры Российской Федерации в защиту интересов неопределённого круга несовершеннолетних детей, чьи права на получение дошкольного образования нарушены, когда данный круг потенциально может быть определён. Однако данное мнение является не корретным. Представитель органа Прокуратуры Российской Федерации должен обращаться за защитой прав конкретных лиц (не предоставление места в дошкольных образовательных учреждениях несовершеннолетнему ребёнку или нескольким несовершеннолетним детям) или законных интересов неопределённого круга лиц (ситуация с отсутствием мест в дошкольных образовательных учреждениях).
Возможные варианты обеспечения гарантий прав несовершеннолетних детей на получение дошкольного образования в дошкольных образовательных учреждениях:
Поручить органам государственной власти субъектов, входящих в состав Российской Федерации, ответственных за реализацию государственной политики в сфере образования, издать разъяснения, указывающие, что письма органов государственной власти или местного самоуправления не свидетельствуют об отказе в принятии несовершеннолетнего ребёнка в конкретное дошкольное образовательное учреждение. Данные письма являются ответами на письменные обращения граждан и физических лиц;
Распространить, используя полномочия по обобщению практики и издания Постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, в системе органов государственной судебной власти разъяснение о том право несовершеннолетнего ребёнка на получение доступного дошкольного образования не нарушается в случае, когда законный представитель не заинтересован в обеспечении места в другом дошкольном образовательном учреждении, кроме как в конкретном, где отсутствуют места;
Рассмотреть вопрос о закреплении на уровне нормативно-правовых актов Российской Федерации опыта субъектов, входящих в состав Российской Федерации, закрепления определенных территорий населённых пунктов за дошкольными образовательными учреждениями. Таким образом, несовершеннолетнему ребёнку будет гарантировано место в образовательном учреждении, ближайшем к месту его проживания, или ином на территории данного населённого пункта;
Распространить, используя полномочия по обобщению практики и издания Постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, в системе органов государственной судебной власти разъяснение о корректном толковании статьи 10 Конституции Российской Федерации. Основополагающим принципом конституционного строя Российской Федерации является выделение органов местного самоуправления из системы разделения властей, позволяющей данным органам обладать независимостью от государственной власти. Однако, исключением из данного незыблемого правила являются случаи нарушения законодательства Российской Федерации или нормативно-правовых актов муниципальной власти. Если имеется нарушение органами местного самоуправления отдельных норм правовых актов, то это означает, что умаляются отдельные права и свободы человека и гражданина, которые могут быть восстановлены только путём вынесения органами судебной власти законного, мотивированного решения, что не является нарушением принципа разделения властей;
Распространить, используя полномочия по обобщению практики и издания Постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, в системе органов государственной судебной власти разъяснение о том, что орган местного самоуправления обязан обеспечить доступность дошкольного образования в той форме, которая избрана законными представителями ребёнка, то есть в форме посещения им муниципального дошкольного образовательного учреждения. Факт непредоставления места в дошкольном образовательном учреждении в связи с отсутствием достаточного количества мест в дошкольных образовательных учреждениях и (или) непринятии мер для организации достаточного количества данных мест следует признавать бездействием органа местного самоуправления в части надлежащей организации предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования;
Рассмотреть вопрос об издании министерством образования и науки Российской Федерации информационного письма, включающего в себя разъяснения для органов местного самоуправления. Предлагается включить следующие моменты в указанное письмо. Органы местного самоуправления, ответственные за развитие образования, должны предвидеть потребность в местах в дошкольных образовательных учреждениях, а своевременно принимать меры к увеличению вместимости существующих учреждений. муниципальные образования, исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования, обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения, а также, при возникновении необходимости, увеличивать их количество. Органы местного самоуправления при определении порядка комплектования дошкольного образовательного учреждения не обладают правом устанавливать отдельным категориям граждан льготы, связанные с внеочередным предоставлением мест в дошкольных образовательных учреждениях, так как данное право предоставлено федеральному законодателю. Подобные льготы установлены федеральным законодательством, а право органов местного самоуправления устанавливать льготы для различных категорий граждан отсутствует;
Распространить, используя полномочия по обобщению практики и издания Постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, в системе органов государственной судебной власти разъяснение о том, что при рассмотрении исков о нарушении органами местного самоуправления права на получение дошкольного образования, не требуется привлекать в качестве третьего лица органы государственной власти субъекта, входящего в состав Российской Федерации. Обязанность предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного начального образования относится к вопросам местного значения, разрешение которых законом возложено на орган местного самоуправления;
Распространить, используя полномочия по обобщению практики и издания Постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, в системе органов государственной судебной власти разъяснение о том, что при определении срока исполнения решения об обязывании обеспечения реализации права на дошкольное образование правоприменителю необходимо изучить все основания, приведших к незаконному бездействию органов местного самоуправления или органов государственной власти. Такими обстоятельствами являются: строительство дошкольных образовательных учреждений, принятие мер по проведению капитальных ремонтов зданий упомянутых учреждений и по организации дополнительных дошкольных групп, комплектование групп в дошкольных учреждениях в полном или не полном объёме. Органы местного самоуправления или органы государственной власти, ссылаясь на эти обстоятельства, вправе обратиться в Суд с заявлением о предоставлении им отсрочки исполнения решения правоприменителя.
Медицинское право
(эксперт – к.ю.н., доцент кафедры теории и истории государства и права юридического факультета СПбГУ Капустина М.А.)
Практика назначения судебно-медицинских исследований трупов и использования результатов такого рода исследований органами предварительного следствия для решения вопроса о вине/ отсутствии вины врача в причинении смерти потерпевшему в случаях, когда до наступления смерти лица имело место оказание врачебной помощи
В рамках мониторинга правоприменения осуществлялся сбор и обобщение материалов неопубликованной правоприменительной практики следственных отделов по Василеостровскому и Калининскому районам следственного управления Следственного комитета по Санкт-Петербургу (органов предварительного следствия) за период с 2009 г. по 2012 гг., а также интервьюирование следователей и прокуроров Санкт-Петербурга. Всего было проанализировано более 100 документов, среди которых: акты судебно-медицинского исследования трупа (более 30 шт.), постановления об отказе в возбуждении уголовного дела по ст.109 Уголовного Кодекса РФ (более 20 шт.), постановления об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела и о возвращении материалов на дополнительную проверку (более 20 шт.), постановления об отмене незаконного (необоснованного) постановления следователя (более 20 шт.), а также постановления о назначении комиссионного медицинского исследования, постановления о назначении комиссионной медицинской судебной экспертизы по материалам проверки, направления на комиссионное медицинское исследование на основании материалов проверки, постановления о назначении комплексной медицинской судебной экспертизы по материалам уголовного дела, постановления о назначении комиссионной медицинской судебной экспертизы по материалам проверки, отношения о назначении комиссионного судебно-медицинского исследования.
В результате мониторинга существующего порядка назначения и практики использования органами предварительного следствия результатов судебно-медицинского исследования трупа были выявлены актуальные проблемы правоприменения в данной сфере: 1. Проблема отсутствия выбора экспертного учреждения («безальтернативность») при назначении следователями судебно-медицинских экспертиз/исследований. 2. Проблема несоотнесенности срока проведения судебной экспертизы/исследования, которое (экспертиза/исследование) назначается следователем в рамках проверки сообщения о преступлении, со сроком самой проверки сообщения о преступлении.
1. Порядок назначения судебно-медицинских экспертиз/исследований регламентирован Уголовным Процессуальным Кодексом РФ (Далее – УПК РФ), а также Федеральным законом от 31 мая 2001 г. N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации". В соответствии со ст.199 и 200 УПК РФ при производстве судебной экспертизы в экспертном учреждении следователь направляет руководителю соответствующего экспертного учреждения постановление о назначении судебной экспертизы и материалы, необходимые для ее производства.
Мониторинг правоприменительной практики органов предварительного следствия по Василеостровскому и Калининскому районам следственного управления Следственного комитета по Санкт-Петербургу за период с 2009 г. по 2012 гг. позволяют сделать вывод о том, что в случаях, когда до наступления смерти лица ему оказывалась медицинская помощь, органы предварительного следствия назначают судебно-медицинское исследование трупа (выносят постановление, а в случаях, когда уголовное дело не возбуждено – отношение о назначении судебно-медицинского исследования трупа) и среди прочих ставят перед врачом – судебно-медицинским экспертом вопрос о том, имелись ли дефекты оказания медицинской помощи, а при выявлении дефектов - существует ли прямая причинно-следственная связь между каждым из дефектов и смертью лица (вопрос формулируется следователем следующим образом: «При выявлении дефектов оказания медицинской помощи, существует ли прямая причинно-следственная связь между каждым из них и смертью «Х»?). Выводы экспертов о причинно-следственной связи между допущенными дефектами оказания медицинской помощи и смертью лица имеют юридическое значение и интерпретируются органом предварительного следствия в качестве объективных данных, свидетельствующих либо о ненадлежащем (если эксперт установил прямую причинно-следственную связь между дефектом оказания медицинской помощи и смертью лица), либо о надлежащем (если эксперт установил непрямую причинно-следственную связь между дефектом оказания медицинской помощи и смертью лица) исполнении врачом (врачами, сотрудниками учреждения здравоохранения) своих профессиональных обязанностей. В случае, если врач-эксперт установил непрямую причинно-следственную связь между дефектом оказания медицинской помощи и смертью лица, следователь выносит постановление об отказе в возбуждении уголовного дела за отсутствием события преступления, предусмотренного ст.109 Уголовного кодекса РФ, так как «объективных данных», свидетельствующих о ненадлежащем исполнении профессиональных обязанностей врачом, оказывавшим медицинскую помощь лицу до наступления смерти, вследствие чего произошла смерть лица, т.е. о наличии в действиях врача состава преступления, следователем не получено.
Нельзя не обратить внимания на то, что решение юридического вопроса (имеющего доктринальное правовое обоснование) о наличии такого обязательного элемента объективной стороны состава преступления, как причинно-следственная связь, возлагается следователем (юристом) на врача. При этом ни в одном из представленных для мониторинга экспертных заключений врачом - судебно-медицинским экспертом не установлена прямая причинно-следственная связь между действиями врача, оказывавшего медицинскую помощь лицу до наступления смерти, и смертью лица, хотя дефекты оказания медицинской помощи были установлены в большинстве случаев, которые анализировались в процессе мониторинга (Врач-эксперт отвечает следующим образом: «При оказании медицинской помощи «Х» врачами ГУЗ СПб № ... на всех этапах установлены следующие дефекты .... Все указанные дефекты как каждый в отдельности, так и в своей совокупности, не находятся в прямой причинно-следственной связи со смертью «Х»). На основании вывода врача-эксперта об отсутствии прямой причинно-следственной связи между действиями врача (дефектами оказания медицинской помощи!) и смертью лица следователь (юрист) выносит постановление об отказе в возбуждении уголовного дела – правоприменительный акт. Следует отметить, что установление прямой причинно-следственной связи между действиями/бездействием врача и смертью лица для привлечения врача к уголовной ответственности по ст.109 Уголовного Кодекса РФ является весьма затруднительным. Например, в изученных правоприменительных актах и экспертных заключениях встречается указание на несвоевременность оказания медицинской помощи, как на дефект при оказании медицинской помощи больному, однако такого рода дефект не находится, согласно выводам врача-эксперта, в прямой причинно-следственной связи со смертью больного. Причиной смерти будет установлено заболевание, травма и т.п., а не бездействие врача (наверное, с точки зрения буквального понимания причины и следствия, сам по себе дефект, бездействие, действительно, не может привести непосредственно к смерти лица).
Примером могут послужить выводы комиссионного медицинского исследования о наличии дефектов при оказании медицинской помощи «С» (29.04.12 в 01:20 в СПб ГБУЗ «Детская Городская больница № 2 Святой Марии Магдалины» бригадой скорой помощи доставлена «С» с диагнозом аспирационный синдром, клиническая смерть. В 02:20 констатирована смерть). В ходе исследования выяснено, что смерть «С» наступила от заболевания: острая респираторная вирусно-бактериальная инфекция. При оказании медицинской помощи имеются нарушения существующих методик лечения, а также допущены дефекты. Между допущенными дефектами оказания медицинской помощи «С» и ее смертью имеется причинно-следственная связь, но эта связь, по мнению врачей-экспертов, непрямая, так как к смерти ребенка привело заболевание – острая респираторная вирусная инфекция, а не последствия установленных дефектов. В итоге в возбуждении уголовного дела по ч.2 ст.109 Уголовного Кодекса РФ отказано за отсутствием события преступления.
Другим примером, связанным с юридической квалификацией бездействия врачей, может послужить постановление об отказе в возбуждении уголовного дела от 13 марта 2012 г. следователя следственного отдела по Василеостровскому району Главного следственного управления Следственного комитета РФ по Санкт-Петербургу. Материалами дела (Актом проверки Комитета по здравоохранению) установлено, что операция кесарева сечения была произведена в задержкой по времени, «вместе с тем, по мнению экспертов, выполнение операции в более ранние сроки не предотвратило рождения ребенка с аспирационным синдромом (прим. эксперта: аспирация – попадание околоплодных вод в дыхательные пути младенца)... Установить прямую причинно-следственную связь между процессом оказания медицинской помощи «С» в СПб ГУЗ «Родильный дом №...» и неблагоприятным исходом беременности комиссией экспертов не представляется возможным». Между тем, в заявлении «Т» указывается на то обстоятельство, что 02.11.11 г. в 17ч 00мин в СПб ГУЗ «Родильный дом №...» у «С» начались схватки, но врачи длительное время не хотели принимать у нее роды. 03.11.11 г. в 09ч 00мин, когда заступила другая смена врачей, «С» была проведена операция заступившими на смену врачами. Однако после операции состояние ребенка было очень плохим, позже он был доставлен в Детскую больницу №..., где скончался.
В соответствии со ст.12 ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в РФ» государственным судебным экспертом является аттестованный работник государственного судебно-экспертного учреждения, производящий судебную экспертизу в порядке исполнения своих должностных обязанностей. Поскольку проведение экспертизы трупа, безусловно, требует наличия медицинских знаний, лица, проводящие такую экспертизу, на практике являются медицинскими работниками. Таким образом, судебно-медицинским экспертом, проводящим экспертизу в отношении действий врача, может оказаться (а со слов следователей и прокуроров, и оказываются) врач-эксперт, который находится в служебной или иной зависимости от врачей, оказывавших медицинскую помощь умершему до наступления смерти. Следовательно, исключить заинтересованность врача-эксперта, работающего в ведении того же Министерства здравоохранения и социального развития РФ, что и врач, действия которого эксперт должен оценить, весьма затруднительно. Орган-регулятор у них один и тот же. Однако альтернативного, с точки зрения ведомственного подчинения, судебно-медицинского экспертного учреждения (по аналогии, например, с почерковедческой экспертизой) действующим законодательством не предусмотрено. Единственным государственным учреждением, в штате которого находятся эксперты, является Бюро судебно-медицинской экспертизы – государственное учреждение здравоохранения. На сегодняшний день у следователя отсутствует возможность выбора учреждения для назначения судебно-медицинской экспертизы за счет средств бюджета. Назначение следователем судебно-медицинской экспертизы в другом регионе (другом субъекте Российской Федерации) более затратно по времени и не исключает конфликта интересов, так как все бюро судебно-медицинской экспертизы подчиняются Министерству здравоохранения и социального развития РФ.
В ст.207 УПК РФ содержатся основания для назначения дополнительной и повторной судебных экспертиз. В соответствии с п.2 ст.207 УПК РФ, в случаях возникновения сомнений в обоснованности заключения эксперта или наличия противоречий в выводах эксперта или экспертов по тем же вопросам может быть назначена повторная экспертиза, производство которой поручается другому эксперту. Однако и этот «другой» эксперт также будет из штата Бюро судебно-медицинской экспертизы. Кроме того, чтобы усомниться в выводах эксперта, следователю необходимо обладать медицинскими знаниями (подобного требования к сотрудникам органов предварительного следствия не предъявляется). В результате, как показал мониторинг правоприменительной практики органов предварительного следствия, повторная судебная экспертиза назначается следователями крайне редко, в исключительных случаях. Возможно, следует рассмотреть вопрос о расширении перечня оснований для назначения следователем повторной экспертизы.
В результате проведенного мониторинга следует признать, что существующий порядок назначения и проведения судебно-медицинских исследований трупов, сложившаяся практика комиссионного судебно-медицинского исследования трупа недостаточно эффективны, с точки зрения механизма реализации юридических гарантий права человека на охрану здоровья и на квалифицированную, своевременную и качественную (а не с дефектами) медицинскую помощь (См., например: закон Санкт-Петербурга «О разграничении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в области охраны здоровья граждан и санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Санкт-Петербурге», закон Санкт-Петербурга «О контроле качества медицинской помощи в Санкт-Петербурге»). В результате интервьюирования следователей и прокуроров Санкт-Петербурга, была выявлена практическая проблема – малочисленный, по мнению следователей и прокуроров, штат экспертов в Санкт-Петербурге и наличие лишь одного государственного учреждения, в котором возможно проведение судебно-медицинских исследований трупов - Санкт-Петербургское Государственное учреждение Здравоохранения «Бюро судебно-медицинской экспертизы».
Предложения эксперта по преодолению выявленной в результате мониторинга проблемы «безальтернативности» учреждений, осуществляющих судебно-медицинскую экспертизу по назначению следователя: Возможно, решением данной проблемы могло бы стать, во-первых, законодательное установление дополнительных требований к государственным судебным экспертам, которые (требования) позволили бы максимально исключить заинтересованность эксперта, конфликт интересов (например, отсутствие служебных, профессиональных отношений в прошлом между государственным судебным экспертом и врачом, оказывавшим медицинскую помощь лицу до наступления смерти). Во-вторых, по мнению следователей и прокуроров, необходимо либо передать государственные судебно-медицинские экспертные учреждения из ведения Министерства здравоохранения и социального развития РФ в ведение Министерства юстиции РФ, либо законодательно предусмотреть «альтернативные» бюро судебно-медицинской экспертизы, не подчиняющиеся Министерству здравоохранения и социального развития РФ, и предоставить следователям право выбора экспертного учреждения по аналогии с назначением других видов назначаемых следователями экспертиз.
2. В процессе мониторинга правоприменительной практики органов предварительного следствия в сфере обеспечения прав человека на охрану здоровья и медицинскую помощь было обращено внимание на два обстоятельства: большой диапазон сроков проведения судебно-медицинских исследований трупов (от 6 часов до 1,5 месяцев) и обилие постановлений об отмене постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела и о возвращении материалов на дополнительную проверку в связи с отсутствием акта судебно-медицинского исследования трупа.
Порядок и сроки рассмотрения сообщения о преступлении органом предварительного следствия установлены в УПК РФ. Согласно ст.144 УПК РФ, следователь обязан принять решение по сообщению о преступлении в срок не позднее 3 суток со дня поступления сообщения. Руководитель следственного органа вправе по мотивированному ходатайству следователя продлить установленный срок до 10 суток. При необходимости производства документальных проверок, ревизий, исследований документов, предметов, трупов руководитель следственного органа по ходатайству следователя вправе продлить этот срок до 30 суток с обязательным указанием на конкретные, фактические обстоятельства, послужившие основанием для такого продления. Дальнейшего продления сроков рассмотрения сообщения о преступлении в законодательстве не предусмотрено. Таким образом, максимальный (предельный) срок проведения проверки по сообщению о преступлении составляет 30 суток.
Мониторинг постановлений об отмене постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела и о возвращении материалов на дополнительную проверку, постановлений об отмене незаконного (необоснованного) постановления следователя, правоприменительной практики органов прокуратуры, анализ экспертных заключений позволяют сделать вывод о том, что материалы проверки органа предварительного следствия по факту смерти лица в случаях, когда до наступления смерти лица ему оказывалась медицинская помощь, должны включать в себя акт судебно-медицинского исследования трупа. Судебно-медицинское исследование трупа назначается следователем в таких случаях с целью установления обстоятельств по материалам проверки, прежде всего, причины смерти и принятия решения по сообщению о преступлении. Следовательно, акт судебно-медицинского исследования должен быть получен следователем не позднее 30 суток (максимальный предельный срок!) со дня поступления сообщения о преступлении. Однако, как показал анализ актов судебно-медицинского исследования трупа, в Санкт-Петербурге такого рода исследования могут проводится СПб ГУЗ «Бюро судебно-медицинских экспертиз» больше месяца.
В результате проведенного мониторинга был выявлен, так называемый, технический пробел в правовом регулировании производства судебно-медицинских исследований трупов государственными учреждениями здравоохранения, заключающийся в отсутствии в действующем законодательстве сроков (предельных сроков, в том числе) проведения таких исследований. На практике судебно-медицинское исследование трупа может проводится от 6 часов (например, акт судебно-медицинского исследования трупа № 197-2506/1 изложен на 5 листах: исследование начато 10.05.2012 в 09.00; исследование окончено10.05.2012 в 15.00) до 1 месяца 12 дней (например, акт судебно-медицинского исследования трупа № 63/186 изложен на 6 листах: исследование начато 01.03.2012 в 09.00; исследование окончено13.04.2012 в 15.00; акт судебно-медицинского исследования трупа № 129/337 изложен на 6 листах: исследование начато 27.04.2012 в 09.00; исследование окончено 09.06.2012 в 15.00). Из материалов интервьюирования следователей и прокуроров следует, что причины такого разброса во времени производства исследований трупов остаются неясными. В ряде случаев, со слов следователей, при получении акта судебно-медицинского исследования сотрудники Бюро судебно-медицинских экспертиз просят следователя указать в регистрационном журнале другую более раннюю дату получения акта (т.е. получить акт «задним числом»).
Существует приказ Министерства Юстиции Российской Федерации от 20.12.2012 № 346 «Об утверждении Методических рекомендаций по производству судебных экспертиз в государственных судебно-экспертных учреждениях системы Министерства юстиции Российской Федерации», которым утверждены методические рекомендации по производству судебных экспертиз в государственных судебно-экспертных учреждениях системы Министерства юстиции Российской Федерации. Согласно п.1.1. данных методических рекомендаций, сроки производства судебных экспертиз устанавливаются руководителем судебно-экспертного учреждения при даче соответствующего поручения эксперту (экспертам) в пределах 30 календарных дней. При этом рекомендуется учитывать объем, сложность предстоящих исследований, нормативные затраты времени на их проведение, фактическая загруженность экспертов, иные обстоятельства, связанные с производством экспертизы.
Приказ Минюста № 346 - единственный юридический документ, регламентирующий порядок определения возможных сроков производства судебных экспертиз и составления заключений эксперта или комиссии экспертов (В Федеральном законе «О государственной судебно-экспертной деятельности в РФ» установлены только сроки (до 30 дней) пребывания лица в медицинском стационаре для производства судебно-медицинской или судебно-психиатрической экспертизы). Данный приказ распространяется только на экспертные учреждения Министерства Юстиции РФ, на экспертные учреждения Министерства здравоохранения и социального развития РФ приказ Минюста не распространяется. Кроме того, приказом Минюста утверждены правила, являющиеся по своему характеру рекомендациями, а не императивными нормами, точно и конкретно определяющими сроки (в том числе, предельные сроки) производства судебных экспертиз/исследований и составления экспертных заключений.
Таким образом, мониторинг правоприменительной практики органов предварительного следствия в сфере обеспечения прав человека на охрану здоровья и медицинскую помощь позволил выявить актуальную проблему правоприменения, связанную с техническим пробелов в действующем законодательстве. В действующем уголовно-процессуальном законодательстве установлены предельные (пресекательные) сроки проведения проверки сообщения о преступлении, но не установлены сроки проведения судебных экспертиз/исследований и составления экспертных заключений, являющихся обязательными при проверке материалов по факту смерти лица в случаях, когда до наступления смерти лица ему оказывалась медицинская помощь.
В настоящее время, в правоприменительной практике органов предварительного следствия в случае, когда акт судебно-медицинского исследования трупа не готов, используется, так называемая схема «отказ -отмена», при который по истечении 30 суток – максимального (предельного) срока проведения проверки по сообщению о преступлении следователем выносится постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, так как, не имея акта судебно-медицинского исследования трупа, у следователя нет достаточных оснований полагать, что какие-либо преступные действия были совершены. При этом единственным актом подтверждающим отсутствие преступных действий в случае смерти человека является акт судебно-медицинского исследования трупа, в котором указывается причина смерти. После вынесения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, руководителем следственного подразделения выносится постановление об отмене незаконного (необоснованного) постановления следователя (в связи с отсутствием акта судебно-медицинского исследования трупа), в котором установлен дальнейший срок проведения проверки сообщения о преступлении и дано обязательное указание получить акт судебно-медицинского исследования трупа. Такой «схемой» подменяется законная возможность продления сроков проведения проверки сообщения о преступлении свыше 30 суток и преодолевается пробел в законодательстве, регулирующем порядок и сроки производства судебных экспертиз/исследований и составления экспертных заключений экспертными учреждениями Министерства здравоохранения и социального развития РФ.
Предложения по преодолению выявленного в результате мониторинга пробела в законодательстве, регулирующем порядок и сроки производства судебных экспертиз/исследований и составления экспертных заключений экспертными учреждениями министерства здравоохранения и социального развития РФ: Сроки производства судебных экспертиз/исследований, назначаемых следователями, и сроки составления экспертных заключений экспертными учреждениями должны быть установлены в законодательстве. Общие сроки производства судебных экспертиз/исследований и составления экспертных заключений, основания и порядок продления данных сроков, предельные сроки составления экспертных заключений государственными экспертными учреждениями должны быть согласованы со сроками, установленными в УПК РФ для рассмотрения сообщения о преступлении и принятия по нему решения.
В случае, если в силу объективных причин законодательное ограничение предельных сроков производства судебных экспертиз/исследований государственными экспертными учреждениями невозможно, следует внести изменения в уголовно-процессуальное законодательство в части закрепления исключения из общего правила о предельном сроке 30 суток для рассмотрения сообщения о преступлении и принятия по нему решения при продлении в силу объективных причин сроков производства судебной экспертизы/исследования, т.е. легализовать сложившуюся практику продления срока (более 30 суток) проверки материалов по факту смерти лица в случаях, когда до наступления смерти лица ему оказывалась медицинская помощь.
Учитывая длительность подготовки законопроекта, его рассмотрения и принятия Парламентом, возможно, на первом этапе оперативнее было бы разработать и утвердить Методические рекомендации по производству судебных экспертиз в государственных судебно-экспертных учреждениях системы Министерства здравоохранения и социального развития РФ, аналогичные уже существующим более 10 лет Методическим рекомендациям по производству судебных экспертиз в государственных судебно-экспертных учреждениях системы Министерства юстиции Российской Федерации.
Руководитель экспертной группы, Белов С.А.
к.ю.н., доцент
