Одним из направлений, реализуемых на базе Санкт-Петербургского государственного университета в рамках проекта «Мониторинг правоприменения», является сбор, анализ и обобщение судебной практики по применению законодательства о здравоохранении.
За отчетный период рабочая группа проекта «Мониторинг правоприменения» провела под руководством экспертов работу по сбору, обобщению и анализу правоприменительной практики в области законодательства о здравоохранении за 2010 и 2011 гг. по следующим субъектам Российской Федерации: Белгородская область, Кемеровская область, Курская область, Липецкая область, Мурманская область, Нижегородская область, Приморский край, Сахалинская область (далее – «Судебная практика»).
Исследовались преимущественно решения федеральных районных судов общей юрисдикции. С учетом характера проблем, ставших предметом рассмотрения, данные решения могут быть дифференцированы по следующим категориям: (1) Причинение вреда при оказании медицинской помощи; (2) Некачественное оказание медицинских услуг; (3) Нарушение законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения (учреждения здравоохранения); (4) Нарушение прав на предоставление информации в области здравоохранения.
Часть проблем в области применения законодательства о здравоохранении, с которыми связаны спорные ситуации, ставшие предметом рассмотрения в Судебной практике, имеет организационный и (или) финансовый характер. К числу проблем, которые могут быть охарактеризованы как правовые и которые допустимо выявить в материалах Судебной практики, допустимо отнести следующие, преимущественно связанные с проблемой качества оказания медицинской помощи (услуг):
1. Доказывание причинно-следственной связи между действиями врачей и вредными последствиями для пациента.
По результатам изучения материалов Судебной практики выявлена проблема методики определения причинно-следственной связи между действиями врачей и вредными последствиями для пациента.
В качестве репрезентативных решений из числа изученных допустимо привести Решение Свердловского районного суда г. Белгорода от 25 февраля 2010 г. по Делу № 2-3410-2010, Решение судебной коллегии по гражданским делам Белгородского областного суда от 2 августа 2011 г. № 33-2739, Решение Первореченского районного суда г. Владивостока от 3 июня 2011 г. по делу № 2-23/11. Данные решения отражают тенденцию, сложившуюся при рассмотрении судами аналогичных дел, особенно в случае с неполным или неправильным диагнозом. В последнем случае, если диагноз поставлен неправильно, последующий вред здоровью пациента возникает не по причине неправильного диагноза как такового, а по той причине, что какие-либо факторы, влияющие на здоровье пациента и не зависящие при этом от врача, остались не выявленными.
С юридической точки зрения, согласно распространенному в цивилистической науке и практике по рассмотрению дел о гражданско- правовой ответственности общему подходу, в качестве наиболее приемлемой рассматривается теория прямой и косвенной причинно- следственной связи. Противоправное поведение только тогда является причиной убытков, когда оно прямо (непосредственно) связано с такими убытками. Прямая (непосредственная) причинно-следственная связь имеет место тогда, когда в цепи последовательно развивающихся событий между противоправным поведением лица и убытками не существует каких-либо иных обстоятельств, имеющих значение для гражданско-правовой ответственности.
Правовая проблема в применении теории прямой и косвенной причинно-следственной связи к гражданско-правовой ответственности, возникающей из причинения вреда при оказании медицинской помощи, заключается в следующем. С одной стороны, исходя из общеправовых представлений, недопустимо рассматривать косвенную причинно- следственную связь как основание для гражданско-правовой ответственности лица, оказывающего медицинскую помощь. Некачественное лечение пациента от одного заболевания может ухудшить общее состояние здоровья пациента, но к летальному исходу (или к менее опасным последствиям) может привести иное заболевание, не являвшееся предметом лечения. То же самое относится и к диагнозу: при неполном диагнозе пациенту может быть назначен курс лечения, соответствующий такому диагнозу и не вредящий пациенту, а в чем-то даже помогающий. В той же части, в которой состояние здоровья пациента осталось неизученным, допустимо утверждать, что пациент, например, сам имел возможность пройти дополнительное обследование.
С другой стороны, представляется необоснованным полностью отказываться от применения концепции косвенной причинно- следственной связи или родственной концепции в случаях, когда встает вопрос о гражданско-правовой ответственности врачей и (или) лечебных учреждений. Оказание медицинской помощи (медицинских услуг) предполагает особый «доверительный» (в широком смысле) характер отношений: представляется, что, не обладая специальным медицинским образованием, пациент имеет разумные основания рассчитывать, что даже если врач фактически не обладает достаточной квалификацией для постановки наиболее полного диагноза, соответствующего текущему уровню развития медицинской науки, такой врач примет меры предосторожности со своей стороны и порекомендует дополнительное обследование. На пациента не возлагается обязанность получать консультации или проходить обследование у нескольких независимых врачей. Пациент исходит из презумпции полноты диагноза, а значит определенная часть ответственности за последующий вред здоровью пациента, получившего неполный диагноз и не прошедшего дополнительное обследование, лежит на том лице, которое вынесло такой неполный диагноз.
Представляется целесообразным развитие научно-обоснованной теории причинно-следственной связи и соответствующей практической методики применительно к делам о гражданско-правовой ответственности врачей и (или) лечебных учреждений, которая бы основывалась на балансе интересов и разумных возможностей как врача, так и пациента.
Кроме того, вне зависимости от применения соответствующей концепции причинно-следственной связи в данной категории дел следует обратить внимание на то, что судами в рассматриваемом и аналогичных случаях применяется п. 16 Правил предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 января 1996 г. № 27), согласно которому потребители, пользующиеся платными медицинскими услугами, вправе предъявлять требования о возмещении убытков, причиненных неисполнением или ненадлежащим исполнением условий договора, возмещении ущерба в случае причинения вреда здоровью и жизни, а также компенсации за причинение морального вреда в соответствии с законодательством Российской Федерации и данными правилами.
Так, следует определить, не допускают ли суды в аналогичных делах, ошибки, сводя рассмотрение вопроса о возмещении ущерба лишь к вреду здоровью, рассмотрев его в аспекте причинно-следственной связи между первичным диагнозом и рекомендациями и последующим ухудшением здоровья пациента. Как правило, пациенты (истцы) в число своих требований включают также затраты на дополнительные обследование. Вопрос о том, допустимо ли рассматривать затраты на такое дополнительное обследование в качестве убытков, причиненных ненадлежащим исполнением условий договора, т.е. вынесением неполного диагноза в рамках изученной Судебной практики судами не рассматривался.
2. Отсутствие четких критериев качества медицинских услуг, которые могли бы использоваться для определения понятия «медицинские услуги ненадлежащего качества».
Один из основных правовых вопросов, возникающих в рамках дел по заявлениям о причинении вреда при оказании медицинской помощи (услуг), в том числе репрезентативных дел, приведенных в п. 1 выше, является вопрос о юридически-значимых критериях надлежащего качества таких услуг. Из анализа Судебной практики прослеживается, что в качестве одного из основных критериев качества фактически рассматривается безопасность медицинской помощи.
В частности, это следует из отсылок к ст. 7 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей», которые встречаются в значительной части судебных решений по данной категории дел. Согласно положениям указанной статьи, потребитель (пациент) имеет право на то, чтобы услуга была безопасна для жизни, здоровья потребителя, окружающей среды, а также не причиняла вред имуществу потребителя. В то же время, общие положения о качестве услуги содержатся в ст. 4 указанного закона, согласно которой исполнитель обязан оказать услугу, качество которой соответствует договору (п. 1), но при этом, если законами или в установленном ими порядке предусмотрены обязательные требования к услуге, исполнитель обязан оказать потребителю услугу, соответствующую этим требованиям (п. 5). На момент формирования Судебной практики вопрос о качестве оказания медицинских услуг был лишен правовой определенности, во многом за счет того, что положения о качестве медицинских услуг, имеющие нормативное значение, были рассредоточены по различным нормативным актам. В частности, вероятно, именно в связи с этим суды в обоснование своих позиций ссылались, в том числе, и на декларативные юридические документы, такие как Лиссабонская декларации Всемирной медицинской ассоциации о правах пациентов (1981 г., в ред. 1995 г.) и Декларация о развитии прав пациентов в Европе (Европейское совещание по правам пациентов (1994 г.).
Кроме того, в рассматриваемых Судебных делах для определения качества оказания медицинских услуг использовалась главным образом судебно-медицинская экспертиза. К числу критериев, сформулированных в рамках подобных экспертиз относятся «диагностический» (правильность и полнота диагноза) и «тактический» (правильная «тактика ведения пациента» - т.е. рекомендация либо отсутствие таковой в отношении дополнительного обследования в специализированной клинике, частота осмотра и пр.).
Допустимо сделать вывод, что юридической проблемой, которая наметилась в сформировавшейся к текущему моменту судебной практике является соотношение понятий «качество медицинской помощи (услуги)» в смысле законодательства о здравоохранении и «качество услуги» (в том числе «надлежащее качество услуги») в смысле законодательства о защите прав потребителей. Тем более, что сохранялась правовая неопределенность в отношении возможности применения законодательства о защите прав потребителей к отношениям в связи с оказанием медицинской помощи в рамках обязательного медицинского страхования. В целом, данная проблема не получила какого-либо определенного решения в Судебной практике. Одна из причин – отсутствие законодательного определения понятия «качество медицинской помощи» в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. Другая причина – общая ориентированность законодательства о защите прав потребителей, скорее, на отношения, возникающие в области розничной торговли товарами либо оказания бытовых услуг не медицинского характера.
На сегодняшний день следует ожидать существенного изменения в практике решения указанной проблемы судами. Во-первых, 21 ноября 2011 г. был принят Федеральный закон Российской Федерации № 323- ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», который устанавливает понятие «качество медицинской помощи» (далее – «ФЗ РФ № 323-ФЗ»), как совокупности характеристик, отражающих своевременность оказания медицинской помощи, правильность выбора методов профилактики, диагностики, лечения и реабилитации при оказании медицинской помощи, степень достижения запланированного результата (п. 21 ст. 2) и соотносит содержание данного понятия с применением порядков оказания медицинской помощи и стандартов медицинской помощи (п. 4 ст. 10). Однако, по крайней мере, до 1 января 2013 г. неопределенность, в том числе, и для судов, сохраняется: согласно пдп. 10 п. 2 ст. 99 ФЗ РФ № 323-ФЗ, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан утратили силу, отдельные порядки оказания медицинской помощи (например, Порядок оказания медицинской помощи больным с острыми нарушениями мозгового кровообращения, утвержденный Приказом Минздравсоцразвития Российской Федерации от 6 июля 2009 г. № 389н) продолжают действие, но п. 4 ст. 10 и п. 1 ст. 37 ФЗ РФ № 323-ФЗ, предусматривающие обязательность порядков и стандартов оказания медицинской помощи вступают в силу только с 1 января 2013 г. При этом, согласно п. 11 ст. 100 ФЗ РФ № 323-ФЗ, до 1 января 2013 г. медицинскими организациями могут (но не должны) применяться порядки оказания медицинской помощи и стандарты медицинской помощи. Вышеизложенная ситуация, в частности, означает, что судебные решения, вынесенные в период с 1 января 2012 г. до 31 декабря 2012 г. также с необходимостью будут лишены достаточной правовой определенности.
Во-вторых, следует ожидать, что воздействие на последующее формирование судебной практики по делам о защите прав потребителей окажет Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2012 г. «О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей» № 17, которое уточняет отдельные вопросы применения данного законодательства. При этом, в п. 9 данного Постановления указано, что к отношениям по предоставлению гражданам медицинских услуг, оказываемых медицинскими организациями в рамках добровольного и обязательного медицинского страхования, применяется законодательство о защите прав потребителей.
3. Конкуренция положений, содержащих требования к безопасности труда медицинского персонала, и положений о праве граждан на медицинскую помощь.
В рамках анализа Судебной практики была выявлена категория дел, связанных с организационной проблемой соответствия материально- технической базы учреждений здравоохранения применимым санитарно-эпидемиологическим нормам и правилам, имеющих и правовой аспект. К числу репрезентативных судебных актов из числа изученных допустимо отнести Постановление № 5-10-12 судьи Октябрьского районного суда г. Белгорода от 24 января 2012 г. по делу об административном правонарушении.
В данной категории дел учреждения здравоохранения привлекаются к ответственности за нарушение статьи 6.3 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, которая предусматривает административную ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно- эпидемиологического благополучия населения. В качестве наказания, как правило, назначается административное приостановление деятельности. Однако, как следует из обстоятельств дел, нарушение санитарно-эпидемиологических норм и правил осуществляется руководителями медицинских организаций для целей бесперебойного оказания медицинской помощи нуждающимся.
В данном случае в качестве юридической проблемы правоприменения допустимо рассматривать, во-первых, противоречие между обязанностью учреждения здравоохранения оказывать медицинскую помощь пациентам и обязанностью соблюдать соответствующие санитарно-эпидемиологические нормы и правила, обеспечивая безопасность медицинского персонала (с учетом обстоятельств дела, нарушение санитарно-эпидемиологических норм и правил могло быть единственным способом реализовать конституционное право проживающих на соответствующей территории граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, установленное п. 1 ст. 41 Конституции Российской Федерации). Во-вторых, проблему эффективности правоприменения: при административном приостановлении определенной деятельности медицинского учреждения, если за период такого приостановления не будет устранена причина нарушения, а в большинстве случаев это недостаток финансирования, что может и не зависеть от нарушителя, невозможно оказание медицинской помощи определенного вида.
Кроме того, не всегда в таких случаях судами рассматривается вопрос о применении ст. 2.7 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации о крайней необходимости, согласно которой не является административным правонарушением причинение лицом вреда охраняемым законом интересам в состоянии крайней необходимости, то есть для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред.
Защита объектов культурного наследия частно-правовыми средствами
(Эксперт – к.ю.н., доцент кафедры гражданского права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета Александрова Мария Александровна)
1. Возмещение вреда, причиненного объектам культурного наследия (мониторинг правоприменения положений п. 2 ст. 61 Закона об
объектах)
1. Используемые и ст очн и к и ин фор мац и и о п р авоп ри мен ен и и
Была обобщена опубликованная практика арбитражных судов (решения судов первой, апелляционной и кассационной инстанций по 18 делам) и судов общей юрисдикции (решения судов первой и второй инстанций по 11 делам). Всего было изучено 29 дел, из которых: 4 дела за 2012 год; 19 дел за 2011 год; 5 дел за 2010 год и 1 дело за 2008 год. 15 дел касались споров по объектам археологического наследия, 14 дел – по объектам культурного наследия Анализировалась судебная практика Московского округа, Северо-Кавказского округа, Восточно-Сибирского округа, Волго-Вятского округа, Поволжского округа, Тверской области, Костромской области, Ставропольского края, Республики Дагестан, Саратовской области, Иркутской области и Астраханской области
2. Сост оян и е п р авоп ри мен ен и я н а т ек у щи й момен т
2.1. Согласно п.2 ст. 61 Закона об объектах «лица, причинившие вред объекту культурного наследия, обязаны возместить стоимость восстановительных работ, а лица, причинившие вред объекту археологического наследия, - стоимость мероприятий, необходимых для его сохранения, указанных в ст ат ь е 40 настоящего Федерального закона, что не освобождает данных лиц от административной и уголовной ответственности, предусмотренной за совершение таких действий».
А) Практика арбитражных судов
2.2. Проанализированная практика арбитражных судов свидетельствует о том, что в тринадцати случаях из восемнадцати рассмотренных государственные органы, на которые возложены полномочия по охране объектов культурного наследия, заявляют надлежащие требования в соответствии с п.2 ст. 61 Закона № 73-ФЗ - о взыскании стоимости восстановительных работ на объектах культурного наследия / стоимости мероприятий по сохранению объектов археологического наследия. Следует, однако, отметить, что указанные требования нередко формулируются некорректно - о взыскании ущерба, причиненного объекту культурного наследия.
Так, например, Республика Марий Эл в лице Министерства культуры, печати и по делам национальностей Республики Марий Эл, обратилась в Арбитражный суд Республики Марий Эл с исковым заявлением о взыскании с ответчика ущерба в сумме 583 315 рублей, причиненного объекту культурного наследия (Решение арбитражного суда Республики Марий Эл от 17 февраля 2012 г. по делу № А38-5278/2011). При этом суд указал, что размер ущерба правомерно исчислен истцом как стоимость расходов на выполнение еще непроведенных восстановительных работ исходя из Сборника цен на научно-проектные работы по памятникам истории и культуры.
Управление по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с требованием о взыскании с администрации Темрюкского района и МУ «Управление архитектуры и градостроительства Темрюкского района» 4 057 632 рублей ущерба, причиненного памятнику археологии «Городище Голубицкое». ФАС Северо-Кавказского округа в Постановлении от 13 июля 2011 года по делу № А32-6680/2008-39/132 оставил без изменения решение от 14.12.2010 и постановление пятнадцатого апелляционного суда от 06.04.2011, признав правомерным взыскание причиненного памятнику археологии ущерба, составляющего определенную экспертом стоимость охранно-спасательных мероприятий. При этом ФАС руководствовался положениями ст. ст. 61, 40 Закона № 73- ФЗ.
Таким образом, несмотря на соответствующую формулировку заявляемых требований, речь идет именно о возмещении ущерба, который представляет собой стоимость восстановительных работ на объекте культурного наследия / стоимость мероприятий по сохранению объектов археологического наследия.
2.3. Особую сложность представляет определение судами стоимости мероприятий по сохранению объектов археологического наследия.
В связи с этим особый интерес вызывает следующее дело, переданное на рассмотрение в Президиум ВАС РФ в порядке надзора.
Так, республиканская служба государственной охраны объектов культурного наследия (в настоящее время – Министерство культуры Республики Бурятия) обратилась в Арбитражный суд Республики Бурятия с иском к обществу с ООО «Мелиоратор» о взыскании в пользу Республики Бурятия 2 833 294 рублей 32 копеек, составляющих стоимость мероприятий, необходимых для сохранения объекта археологического наследия «Смешанный могильник «Нижний Бургалтай». Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 16.09.2010 в удовлетворении иска отказано. Постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 06.12.2010 решение суда первой инстанции оставлено без изменения. Федеральный арбитражный суд Восточно- Сибирского округа постановлением от 02.02.2011 решение суда первой и постановление суда апелляционной инстанций оставил в силе. В заявлении, поданном в Высший Арбитражный Суд РФ, министерство просило отменить упомянутые судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судами положений статей 15, 1064 и 1068 ГК РФ и статей 40, 45, 61 Закона № 73-ФЗ.
Заявленная в исковом заявлении сумма в размере 2 833 294 рубля 32 копейки обосновывалась истцом в качестве стоимости расходов на выполнение еще не проведенных спасательных археологических полевых работ исходя из Сборника цен на научно-проектные работы по памятникам истории и культуры и разъяснений, содержащихся в письме Министерства культуры Российской Федерации от 13.10.1998 № 01-211/16-14 и письме Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 14.09.2009 № 41-01-39/10.
Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что сама по себе стоимость мероприятий по сохранению объекта археологического наследия носит предположительный характер, не может быть расценена в качестве вреда и в правовом смысле не является фактическим размером ущерба в целях применения статей 1064, 1068ГК РФ к заявленному предмету иска. Суды апелляционной и кассационной инстанций с указанными выводами согласились.
ВАС РФ в Постановлении № 6773/11от 10 ноября 2011 г., в свою очередь, указал, что ГК РФ прямо предусматривает возмещение убытков в виде будущих расходов, необходимых для восстановления нарушенного права, и не ставит их взыскание в зависимость от возможности или одновременности предъявления иска в отношении стоимости утраченного имущества или размера неполученных доходов. Необходимые для восстановления нарушенного права расходы определены специальными требованиями Закона № 73-ФЗ. В соответствии со статьей 61 названного Закона лица, причинившие вред объекту культурного наследия, обязаны возместить стоимость восстановительных работ, а лица, причинившие вред объекту археологического наследия, – стоимость мероприятий, необходимых для его сохранения, указанных в статье 40 Закона, что не освобождает данных лиц от административной и уголовной ответственности, предусмотренной за совершение таких действий. Согласно статье 40 Закона об объектах культурного наследия под сохранением объекта археологического наследия в исключительных случаях понимаются спасательные археологические полевые работы, осуществляемые в порядке, определенном статьей 45 Закона, с полным или частичным изъятием находок из раскопов с целью передачи обнаруженных культурных ценностей на постоянное хранение в государственную часть Музейного фонда Российской Федерации (пункт 9 статьи 45 Закона). Следовательно, названные работы являются особым, прямо установленным законом способом восстановления нарушенного права для целей сохранения объекта археологического наследия. Цена подобных работ определяется экономическими затратами и не зависит от причин, мотивов и оснований их проведения. Поэтому министерство правомерно исчислило стоимость таких будущих работ, исходя из Сборника цен на научно-проектные работы по памятникам истории и культуры и разъяснений по его применению.
2.4. Всего в двух случаях из восемнадцати рассмотренных были заявлены требования об обязании ответчиков произвести восстановление объектов культурного наследия. Однако суды отказали в удовлетворении заявленных требований.
Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в Постановлении от 26 апреля 2010 г. № А19-452/09, отказывая в удовлетворении требования службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области о понуждении ООО Кинотеатр "Синема" восстановить утраченные и поврежденные архитектурно-художественные элементы фасада памятника регионального значения и оставляя без изменения Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 18 февраля 2010 года по делу N А19-452/09 Арбитражного суда Иркутской области, указал, что в соответствии с пунктом 2 статьи 61 Закона № 73-ФЗ лица, причинившие вред объекту культурного наследия, обязаны возместить стоимость восстановительных работ, а последствия в виде возложения на причинителя вреда обязанности восстановить объект, в прежнее состояние своими силами не предусмотрены законодательством.
2.5. Мониторинг показал, что на практике встречаются случаи, когда предписания об обязании обеспечить выполнение работ по сохранению объекта культурного наследия или объекта археологического наследия выдают государственный органы, на которые возложены полномочия по охране объектов культурного наследия. Лица, получившие соответствующие предписания, обращаются в судебные органы с заявлениями о признании их незаконными. В числе рассмотренных судебных актов арбитражных судов встретилось два дела, в которых были заявлены требования о признании недействительными предписаний, возлагающих обязанность принять меры по выполнению восстановительных работ в отношении объектов культурного наследия.
Так, например, в Постановлении ФАС Поволжского округа от 31.05.2011 по делу N А12-20290/2010 суд признал недействительным предписание управления Росохранкультуры об обязании заявителя обеспечить выполнение работ по сохранению объекта археологического наследия, поскольку у заявителя отсутствуют соответствующие полномочия. При этом суд подчеркнул, что лица, причинившие вред объекту культурного наследия, обязаны возместить лишь стоимость восстановительных работ, а последствия в виде возложения на причинителя вреда обязанности привести объект в прежнее состояние своими силами не предусмотрены законом.
2.6. Еще одним из вариантов заявляемых требований является требование о взыскании ущерба, причиненного государству в виде уничтожения объекта археологического наследия. Так, департамент культурного наследия, культуры и туризма Костромской области обратился в Арбитражный суд Костромской области с иском к индивидуальному предпринимателю Чобану Савелию Ивановичу о взыскании 284 370 рублей 44 копеек ущерба, причиненного государству в виде уничтожения объекта археологического наследия. ФАС Волго-Вятского округа в Постановлении от 1 июля 2008 года по делу № А31-1842/2007 подчеркнул, что Закон № 73-ФЗ предусматривает выплату денежных средств в счет возмещения ущерба, причиненного объекту археологического наследия только в том случае, если за их счет возможно производство работ по его восстановлению. В связи с указанным доводы заявителя являются несостоятельными и подлежат отклонению.
Б) Практика судов общей юрисдикции
Практика судов общей юрисдикции складывается абсолютно противоположным образом. Только в трех случаях из одиннадцати проанализированных заявлены требования в соответствии с п.2 ст. 61 Закона № 73-ФЗ. В остальных же случаях (семь дел из одиннадцати) органы государственной власти, на которые возложены полномочия по охране объектов культурного наследия, обращаются с требованиями об обязании ответчиков восстановить объекты культурного наследия вместо возмещения стоимости восстановительных работ.
В отличие от арбитражных судов, которые, ссылаясь на положения п. 2 ст. 61 Закона № 73-ФЗ, отказывают в удовлетворении соответствующих требований, суды общей юрисдикции их удовлетворяют.
Так, например, Фрунзенский районный суд г. Саратова в заочном решении от 29 июня 2011 года по делу № 2 - 1610/2011 удовлетворил требования Комитета по охране объектов культурного наследия Саратовской области к Зинину Александру Анатольевичу об обязании провести работы по консервации (ремонт кровли, закрытие дверных и оконных проемов, материалами, исключающими попадание атмосферных осадков) выявленного объекта культурного наследия с привлечением организации, имеющей лицензию на осуществление указанных работ, до начала эксплуатации данного объекта. При этом указанный вывод суд сделал на основании положений подпунктов 3,4 статьи 48 Закона № 73-ФЗ, статей 25, 26, 29 Жилищного кодекса РФ.
Аналогичные требования удовлетворил и Октябрьский районный суд г. Саратова в Решении от 06 июня 2011 года по делу № 2-1062/11, возлагая на ответчиков обязательство путем привлечения юридического лица (индивидуального предпринимателя), имеющего лицензию на осуществление деятельности по реставрации объектов культурного наследия, восстановить в первоначальном виде историческую облицовку камина на втором этаже общего коридора в жилом доме.
В Заочном решении Кировского районного суда г. Астрахани 05 сентября 2011г. также удовлетворяются требования Министерства культуры Астраханской области о восстановлении объекта культурного наследия.
При этом в двух последних решениях и во многих других, приведенных в разделе 1 настоящего заключения, суды, ссылаясь на положения п. 2 ст. 61 Закона № 73-ФЗ, допускают возложение на ответчиков обязанности по восстановлению объекта культурного наследия, не обращая внимания, что в законе говориться только о возмещении стоимости восстановительных работ.
3. Ин фор мац и я о пр облемах в п р авоп р и мен ен и и
В соответствии с пунктом 2 статьи 61 Закона № 73-ФЗ лица, причинившие вред объекту культурного наследия, обязаны возместить стоимость восстановительных работ, а лица, причинившие вред объекту археологического наследия, – стоимость мероприятий, необходимых для его сохранения, указанных в статье 40 Закона, что не освобождает данных лиц от административной и уголовной ответственности, предусмотренной за совершение таких действий.
Как видим, названная норма исчерпывающим образом устанавливает способы восстановления нарушенного права для целей сохранения объектов культурного наследия и объектов археологического наследия. Приведенная норма является специальной по отношению к норме ст. 1082 ГК РФ – «Способы возмещения вреда», предоставляющей возможность возместить вред в натуре (например, исправить поврежденную вещь) или возместить причиненные убытки.
Поэтому в случае причинения вреда объекту культурного наследия надлежащим требованием, заявленным в суд, будет требование о возмещении стоимости восстановительных работ, а в случае причинения вреда объекту археологического наследия – возмещение стоимости мероприятий, необходимых для его сохранения, указанных в статье 40 Закона № 73-ФЗ.
Анализ судебной практики показывает, что арбитражные суды следуют букве закона и в случае причинения вреда объекту культурного наследия удовлетворяют только требования о возмещении стоимости восстановительных работ последнего, а случае причинения вреда объекту археологического наследия – о возмещении стоимость мероприятий, необходимых для его сохранения, указанных в статье 40 Закона № 73-ФЗ.
Несмотря на прямое и однозначное определение в законе способов защиты суды общей юрисдикции не видят препятствий в удовлетворении требований по возложению на лиц, причинивших вред объектам культурного наследия, обязанности восстановить соответствующие объекты с привлечением для этого юридического лица (индивидуального предпринимателя), имеющего лицензию на осуществление деятельности по реставрации объектов культурного наследия. С позиций действующего законодательства указанная практика судов общей юрисдикции не имеет под собой правового основания.
Однако из рассмотренных судами общей юрисдикции дел видно, что зачастую целесообразней возложить на лицо, причинившее объекту культурного наследия вред, обязанность привести его в первоначальное положение с привлечением специализированной организации, чем взыскивать с него стоимость восстановительных работ. В последнем случае и как это вытекает из действующего законодательства обязанность по заключению соответствующих договоров по выполнению реставрационно-восстановительных работ с организациями, имеющими лицензию на осуществление указанных работ, возлагается на государственные органы, наделенные полномочиями по охране объектов культурного наследия, что, в свою очередь, зачастую ложится на них чрезмерным бременем.
4. П р ед ложен и я п о со вер шен ст вован и ю закон од ат ельст ва
На основе вышеизложенного можно сделать вывод о необходимости внесения соответствующих изменений в положения пункта 2 ст. 61 Закона № 73-ФЗ. В частности, необходимо предусмотреть в качестве альтернативного способа восстановления нарушенного права для целей сохранения объектов культурного наследия возможность возложить на лицо, причинившее вред объекту культурного наследия, обязанность по восстановлению последнего с привлечением для этого юридического лица (индивидуального предпринимателя), имеющего лицензию на осуществление деятельности по реставрации объектов культурного наследия.
2. Выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей (мониторинг правоприменения положений ст. 240 ГК РФ, ст.54 ФЗ Закона об объектах)
1. Используемые и ст очн и к и ин фор мац и и о п р авоп ри мен ен и и
Была обобщена опубликованная практика арбитражных судов (решения судов первой, апелляционной и кассационной инстанций по 10 делам) Московского округа, Северо-западного округа, Санкт-Петербурга, Ярославской области, Астраханской области, Челябинской области, Омской области, Республики Татарстан и Приморского края.
2. Состояние правоприменения на текущий момент
2.1. В ст. 240 ГК РФ указывается: «В случае, когда собственник культурных ценностей, отнесенных в соответствии с законом к особо ценным и охраняемым государством, бесхозяйственно содержит эти ценности, что грозит утратой ими своего значения, такие ценности по решению суда могут быть изъяты у собственника путем выкупа государством или продажи с публичных торгов...».
Согласно ст. 54 Закона об объектах «в случае, если собственник объекта культурного наследия ... не выполняет требований к сохранению объекта культурного наследия или совершает действия, угрожающие сохранности данного объекта и влекущие утрату им своего значения, в суд с иском об изъятии у собственника бесхозяйственно содержимого объекта культурного наследия обращаются: в отношении объек т ов кул ь т урн ого н аследи я федераль н ого з н ачен и я - федеральный орган охраны объектов культурного наследия; в отношении объ ект ов к уль т урн ого н аследи я реги он аль н ого з н ачен и я , выявленных объектов культурного наследия - орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия; в отношении объ ект ов кул ь т урн ого н аследи я м ест н ого (м ун и ц и п аль ного) з н ачен и я - орган местного самоуправления муниципального образования. В случае принятия судом решения об изъятии объекта культурного наследия ... у собственника, содержащего данный объект ... ненадлежащим образом, по представлению соответствующего органа охраны объектов культурного наследия соответствующий орган по управлению государственным или муниципальным имуществом выкупает данный объект либо данный земельный участок или организует их продажу с публичных торгов.»
2.2. Следует констатировать, что судебных споров, предметом которых становится требование государственных органов об изъятии бесхозяйственно содержимых объектов культурного наследия, парадоксально мало. Несмотря на то обстоятельство, что норма ст. 240 ГК РФ вступила в силу еще в 1995 году, до 2003 года требования об изъятии бесхозяйственно содержимых культурных ценностей уполномоченными государственными органами не заявлялись. В связи с принятием в 2002 году Закона об объектах подобная практика начала медленно формироваться. За период с 2003 г. по 2012 г. арбитражными судами было рассмотрено всего десять дел названной категории, четыре из которых были рассмотрены в судах кассационной инстанции, два дела – в судах апелляционной инстанции. При этом отметим, что в 2003 г. было рассмотрено только одно дело, судебная практика за период с 2004 г. по 2008 г. отсутствует. Поэтому, обнаружив 9 дел за 4 года, мы может говорить о том, что судебная практика в области изъятия бесхозяйственно содержимых объектов культурного наследия развивается. Тем не менее, очевидно, что правоприменительная практика формируется крайне медленно. С чем связано подобное состояние дел? Как показывает проведенный обзор судебных споров, самым главным препятствием для развития правоприменительной практики является, отсутствие четких критериев понятия «бесхозяйственного содержания». Ни законом, ни актами толкования высших судебных инстанций не определено, что должно пониматься под действиями, угрожающими сохранности объекта, действиями влекущими утрату объектом своего значения, невыполнением требований к сохранению объекта культурного наследия.
2.3. Суды, при вынесении решений об отказе в изъятии объектов культурного наследия, указывают на следующие обстоятельства:
2.3.1. Объект был приобретен собственником в остро аварийном (дело № А82-1500/2010-45 - износ 87 %), аварийном (дело № А65-28637/2009), неудовлетворительном состоянии (дело № А-56-17473/2011), и истцы не представили доказательств ухудшения состояния объекта после его передачи ответчикам. Если такие доказательства представлены (например, согласно техническому паспорту процент износа объекта изменился с 69 % до 83 %), то суды указывают на то, что сам по себе факт аварийности объекта не может служить основанием для его изъятия в связи с бесхозяйственным содержанием.
2.3.2. Иск предъявлен преждевременно, т.к. установленные для ответчика сроки выполнения обязательств по проведению мероприятий по восстановлению объекта культурного наследия не истекли, а факт представления соответствующих договоров и доказательств их исполнения свидетельствует, что такие мероприятия ответчиком осуществляются, хотя и с некоторым отступлением от установленных сроков (А-56- 17473/2011, №А56-17473/2011, № А65-28637/2009, А82-1500/2010-45).
2.3.3. Собственник не может провести необходимые ремонтные работы в помещениях объекта культурного наследия, которые предусмотрены охранным обязательством, т.к. соответствующая государственная инспекция труда запрещает осуществлять какую-либо деятельность на объекте (№ А51-22189/2009).
2.4. Суды не признают бесхозяйственным содержанием объекта совершение следующих действий или наступление следующих событий:
2.4.1. Искажение исторического облика объекта (замена оригинальных оконных блоков и входной двери на пластиковые, не восстановление утраченных элементов здания) (№ Ф04- 1958/2009 (3738-А46-45) (3739-А46-45)).
2.4.2. Уклонение от подписания охранного обязательства (№ Ф04-1958/2009 (3738-А46- 45) (3739-А46-45)).
2.4.3. Произошедший на объекте культурного наследия пожар (№ Ф04-1958/2009 (3738- А46-45) (3739-А46-45), А76-10258/2008-1-383).
2.5. Соответствующее требование может быть заявлено исключительно к собственнику объекта, но не к лицу, имеющему право оперативного управления на это имущество, а также к лицу, которое осуществляет лишь ограниченные правомочия собственника в отношении этого имущества (№ А56-1772/03).
2.6. Представляет интерес выявление тех обстоятельства, которые позволяют суду сделать вывод о том, что объект культурного наследия содержится бесхозяйственно и его необходимо изъять у собственника:
2.6.1. Ответчик не проводит ремонтно-реставрационные мероприятия, что приводит к разрушению объекта культурного наследия и утрате его историко-культурной ценности. Ответчик в указанном деле признал исковые требования, указав, что в бюджете денег на реставрацию объекта культурного наследия нет, объект изъяли из муниципальной собственности и передали в ведение Министерству культуры Астраханской области (А06- 5823/2008).
2.6.2 Истец ссылался на невыполнение ответчиком ремонтно-реставрационных работ, предусмотренных охранным обязательством, а также непринятие мер по сохранению объекта культурного наследия и содержанию его в надлежащем санитарном, противопожарном и техническом состоянии, ухудшение физического состояния памятника. Ответчик не явился по вызову суда и объект культурного наследия был изъят. Как нами указывалось ранее, подобные фактические обстоятельства дела (несвоевременное выполнение ремонтно-реставрационных работ) не были причинами для изъятия объекта культурного наследия у других собственников. В настоящем деле объект был изъят, в связи с тем, что ответчик не представил своих возражений, не доказал, что ремонтные работы уже ведутся или будут произведены. Подобное положение дел свидетельствует об отсутствии единых критериев при принятии решения об изъятии бесхозяйственно содержимого объекта культурного наследия и не может быть признано допустимым.
2.6.3. Широкий общественный резонанс получило дело по иску Министерства культуры РФ об изъятии у ООО «Карс» бесхозяйственного содержимого объекта культурного наследия (№ А40-17145/09-3-192). Указанное дело прошло 3 инстанции, суды всех инстанций признавали возможным изъять объект культурного наследия у собственника. В обосновании такого единогласного решения судов лежало следующее: невыполнение требований к сохранению объекта культурного наследия, предусмотренных охранным обязательством, что подтверждается актом проверки и постановлением по делу об административном правонарушении за нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия. При этом указывалось, что ООО «Карс» должно было осуществить противоаварийные и ремонтно-реставрационные работы в 1-4 квартале 2008г., решение об изъятии судом 1 инстанции было вынесено 05 октября 2009 г.
3. Информация о проблемах в правоприменении
3.1. По своему буквальному смыслу ст. 240 ГК распространяется только на те культурные ценности, которые отнесены в соответствии с законом к особо ценным и охраняемым государством. Однако в соответствии со ст. 50 ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" объекты культурного наследия, отнесенные к особо ценным объектам культурного наследия отчуждению из государственной собственности не подлежат. В связи с чем особо ценные объекты культурного наследия не могут находиться в частной/муниципальной собственности, а поэтому применение ст. 240 ГК в той редакции, в которой она существует заблокировано. Однако суды в обоснование своих решений ссылаются на норму ст. 240 ГК, государственные органы, обосновывая необходимость изъятия объекта культурного наследия, также ссылаются на ст. 240 ГК. В связи с чем необходимо внести изменения в ст. 240 ГК, исключив указание на особую ценность культурных ценностей.
3.2. В судебной практике происходит смешение положений ст. 54 ФЗ Закона об объектах и ст. 240 ГК. Суды, принимая решение, одновременно указывают две нормы права: ст. 54 Закона и ст. 240 ГК. Однако указанные нормы различны по своему содержанию, они имеют разные основания для признания объектов бесхозяйственно содержимыми. Так, в соответствии со ст. 240 ГК: основанием для изъятия культурных ценностей является их бесхозяйственное содержание, которое грозит утратой ими своего значения. А согласно ст. 54 Закона: объект подлежит изъятию у собственника: 1)если он не выполняет требований к сохранению объекта культурного наследия или 2) совершает действия, угрожающие сохранности данного объекта и влекущие утрату им своего значения. Кроме того не совпадают и субъекты, управомоченные заявлять требования об изъятии объекта культурного наследия: согласно ст. 54 Закона таковыми являются государственные/муниципальные органы, ст. 240 ГК не содержит указания на субъектов, управомоченных заявлять требования об изъятии, что позволяет говорить о том, что круг субъектов не ограничен и заявить требование может любое лицо. Однако в деле № А76- 10258/2008-1-383 суд отказал в изъятии объекта культурного наследия, сославшись на то, что иск предъявлен ненадлежащим органом.
3.3. Также важным видится рассмотрение вопроса о том, кто может принять решение о способе изъятия объекта культурного наследия (продажа с публичных торгов, выкуп). Как свидетельствует изученная судебная практика, решение о способе изъятия принимает государственный орган. В качестве такого способа указывается продажа с публичных торгов (№ А82-1500/2010-45, № А65-28637/2009, № А51-22189/2009, № А82-17805/2009-35, № Ф04-1958/2009 (3738-А46-45)(3739-А46-45)), требования о выкупе не заявляются.
4.П р ед ложен и я п о со вер шен ст вован и ю закон од ат ельст ва
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о необходимости внесения вышеназванных изменений в терминологический аппарат ст. 240 ГК РФ, а также о необходимости устранения противоречий между общей нормой ст. 240 ГК РФ и специальной нормой ст. 54 Закона об объектах.
Руководитель экспертной группы, Белов С.А. к.ю.н., доцент
