Рабочей группой проекта «Мониторинг правоприменения» в области «Образовательное право» в сентябре 2012 г. осуществлялся поиск, обобщение и анализ правоприменительной практики, опубликованной на официальных сайтах Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, судов субъектов РФ, по рассмотрению дел в качестве кассационной инстанции за 2011-2012 календарные года по гарантиям прав инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья учебной литературой, а также специальными способами доведения до них учебного материала в образовательных учреждениях. Всего было проанализировано 78 решений, в 2 из которых были выявлены проблемы указанных гарантий.
Система правового регулирования гарантий прав инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья в рамках получения ими образования
Резолюция Организации Объединенных Наций (далее – ООН) «Стандартные правила, обеспечения равных возможностей для инвалидов» от 20 декабря 1993 года регулирует только освоение инвалидами основной образовательной программы среднего общего образования. Международно-правовой акт рекомендует странам-участникам ООН выстраивать систему обучения среднего общего образования гарантиях с учётом обеспечения услуг переводчиков и других надлежащих вспомогательных услуг для лиц с разными формами инвалидности. В случаях, когда система общего среднего образования все еще не удовлетворяет адекватным образом потребностям лицам с разными формами инвалидности, государствам желательно предусматривать специальное обучение. Важным моментом является поддержание качества подобного обучения, оно должно соответствовать единым для среднего общего образования стандартам и целям, что и обучение в системе общего образования, и должно быть тесно с ним связано. Для поддержания единого уровня социализации инвалидов с другими обучающимися и эффективного освоения основной образовательной программы среднего общего образования, для участия в образовательном процессе учащихся-инвалидов, рекомендуется выделять финансирование, аналогичное для учащихся, не являющихся инвалидами. Конвенция ООН «О правах инвалидов» от 13 декабря 2006 г., ратифицированная федеральным законом от 03.05.2012 N 46-ФЗ, подчёркивает право инвалидов на получение внутри системы общего образования поддержки для облегчения их эффективного обучения в обстановке, максимально способствующей освоению знаний и социальному развитию. Международно-правовой акт определяет настоящее право как гарантию только тех лиц, которые, в установленном законодательством конкретного государства порядке, признаны инвалидами. Категория лиц с ограниченными возможностями здоровья является новеллой исключительно российского законодательства и поэтому не имеет своего отображения в актах международного права. Государства-участники конвенции должны обеспечивать инвалидов всесторонней возможностью осваивать социализационные навыки в процессе обучения в учреждениях начального, среднего общего, среднего профессионального, высшего образования, в целях облегчения их полного и равного участия в процессе обучения наряду с остальными обучающимися. Государство должно ориентироваться на способы содействия процессу социализации инвалидов при обучении по основным образовательным программам, главным из которых являются освоение азбуки Брайля; альтернативных шрифтов; усиливающих и альтернативных методов; навыков ориентации и мобильности; освоение жестового языка.
В Российской Федерации основной федеральный закон, определяющий гарантии прав обучающихся, «Об образовании» от 10 июля 1992 года (в действующей редакции), в норме ч. 6 ст. 5 закрепляет гарантию создания лицам с ограниченными возможностями здоровья условий для получения ими всех уровней образования, а также коррекции нарушений развития и социальной адаптации при помощи специальных педагогических подходов. Категория лиц с ограниченными возможностями здоровья, исходя из принятой в науке теоретической концепции, по своему предмету шире понятия инвалида, поэтому нормы о лицах с ограниченными возможностями здоровья должны распространяться в правоприменительной практике и на лиц, имеющих инвалидность. Норма ч. 6 ст. 5 закона «Об образовании» должна была находить своё развитие в ст. 15 этого же законодательного акта, регламентирующей общие требования к организации образовательного процесса. Однако, ч. 1-9 ст. 15, при установлении общих требований к организации образовательного процесса, не закрепляет обязательность использования специальных педагогических подходов при обучении по основным образовательным программам начального, общего среднего, среднего профессионального, высшего профессионального образования категории лиц с ограниченными возможностями здоровья, а также обеспечения их особой учебной литературой. Таким образом, текущая редакция федерального закона «Об образовании» никак не регулирует вопрос гарантий обеспечения особой учебной литературой, а также использования специальных способов доведения материала до лиц с ограниченными возможностями здоровья в процессе получения ими образования. Во взаимосвязи с рассмотренным федеральным законом, нами был проанализирован законодательный акт Российской Федерации «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г. Интерес представляют нормы ст. 14, 18, 19. Ст. 14 определяет расходные обязательства Российской Федерации в части обеспечения выпуска литературы для инвалидов по зрению, но не для лиц с ограниченными возможностями здоровья. Вместе с тем, приобретение периодической, научной, учебно-методической, справочно- информационной, художественной литературы для обучения лиц, являющихся инвалидами (в том числе издаваемой на магнитофонных кассетах и рельефно-точечным шрифтом Брайля), для образовательных учреждений и библиотек, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений является расходным обязательством субъектов, входящих в состав Российской Федерации. Приобретение указанной выше по тексту литературы для обучения лиц, являющихся инвалидами, всеми федеральными образовательными учреждениями и библиотеками является расходным обязательством Российской Федерации. Также устанавливается, что уполномоченные органы оказывают инвалидам помощь в получении услуг по сурдопереводу и предоставлении особых технических средств для обеспечения процесса обучения. Нормы ст. 18 устанавливают обязанность образовательных учреждений для получения инвалидами начального, среднего общего образования, среднего профессионального и высшего профессионального образования в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида. В отношении расходных обязательств по данному вопросу, содержится указание, что воспитание и обучение детей-инвалидов в дошкольных и общеобразовательных учреждениях являются расходными обязательствами субъекта, входящего в состав Российской Федерации. Нормы ст. 19 государство гарантирует инвалидам необходимые условия для получения образования и профессиональной подготовки. Общее образование инвалидов должно осуществляться с освобождением от оплаты в общеобразовательных учреждениях, оборудованных при необходимости специальными техническими средствами, и является совместным предметом ведения Российской Федерации и субъектов, входящих в состав Российской Федерации. По искомой нами проблематике, единственная конкретная норма данного федерального закона содержится в ч. 4 ст. 19, установившая расходным обязательством субъекта, входящего в состав Российской Федерации, обеспечение инвалидов, с освобождением от оплаты или на льготных условиях, специальными учебными пособиями и литературой, а также возможностью пользования услугами сурдопереводчиков. Данная норма имеет ограничение по субъектному составу, исключая из вышеупомянутой по тексту категории инвалидов, обучающихся за счет средств федерального бюджета в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях. Обеспечение учебными пособиями и литературой, услугами сурдопереводчика для них является расходным обязательством Российской Федерации. Подводя итог, нормы федерального закона «Об образовании» определяют только общие декларативные принципы равного и полноценного доступа инвалидов к образованию всех уровней, а также к чьим расходным обязательствам относится обеспечение инвалидов учебной литературой и услугами сурдопереводчиков. В рассмотренном законодательном акте не определены ни субъекты (орган государственной власти или образовательное учреждение?), на которых возлагается обязанность по обеспечению инвалидов специальной учебной литературой (учебными пособиями и литературой), ни процедура проведения подобных мероприятий. Также, в федеральном законе содержится указание только на один способ доведения учебного материала – при помощи услуг сурдопереводчика, что позволяет воспринимать процесс обучения только определенной части категории инвалидов. Таким образом, действующая редакция закона «Об образовании» не устанавливает систему гарантий по обеспечению специальной учебной литературой и особых способов доведения материала для лиц с ограниченными возможностями здоровья, как более широкого понятия, и инвалидов, как более узкой категории.
Обратимся к проанализированным нами подзаконным актам Российской Федерации. Первую группу составляют Постановления Правительства Российской Федерации. Постановление «О порядке предоставления инвалидам услуг по сурдопереводу за счёт средств федерального бюджета» от 25 сентября 2007 г. в нормах п. 3 определяет, что услуги по сурдопереводу предоставляются инвалиду в количестве до 40 часов сурдоперевода в 12-месячном периоде. Данные услуги являются расходным обязательством Российской Федерации. Рассматриваемое Постановление устанавливает процедуру предоставления данного мероприятия. Тем не менее, существенное замечание вызывает не период предоставления услуги переводчика, а нормативное ограничение её продолжительности в 40 часов, так как образовательный процесс, объективно в образовательных учреждениях среднего общего, среднего профессионального, а тем более – высшего образования, предусматривает большее количество часов освоения основной образовательной программы. С нашей точки зрения, нормы п. 3 исследованного Постановления не надлежащим образом обеспечивает равный доступ к образованию инвалидов и установление гарантий специальных способов доведения до них материалов. Вторым исследованным подзаконным нормативно-правовым актом по искомой проблематике исследования является Постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке воспитания и обучения детей-инвалидов на дому и в негосударственных образовательных учреждениях, а также размеры компенсации затрат родителей (законных представителей) на эти цели» от 18 июля 1996 г. Предмет правового регулирования Постановления касается обучения и воспитания ребенка-инвалида в негосударственном образовательном учреждении, имеющем государственную аккредитацию и реализующем образовательные программы среднего общего образования. Однако, обучение данной категории лиц может осуществляться только при наличии в таком учреждении специальных образовательных условий для обучения и воспитания, которые не детализированы в нормах Постановления. С позиции исследования заявленной проблематики, интересны нормы п. 7 Постановления, устанавливающие исключительно гарантии использования особых коррекционных методов, технических средств, специально подготовленных педагогов и «иных условий, без которых невозможно (затруднено) освоение общеобразовательных программ детьми-инвалидами». Таким образом, обеспечение специальной учебной литературой детей-инвалидов необоснованно находится за пределами предмета правового регулирования рассмотренного Постановления. Заметим, что порядок воспитания и обучения детей-инвалидов в негосударственных образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию, должен включать и определение специальных способов доведения до данных категорий обучающихся материалов, что так же не было урегулировано нормами рассмотренного Постановления. Нельзя не отметить рекомендательную юридическую силу Письма, что создаёт сложность при правоприменении.
Вторая группа исследованных нами подзаконных актов представлена Письмами министерства образования и науки Российской Федерации. Во-первых, Письмо «Об организации образовательного процесса в учреждениях начального профессионального. среднего профессионального образования для лиц с ограниченными возможностями здоровья» от 12 июля 2007 г. Правовой статус Писем предусматривает рекомендационный характер содержащихся в них правовых норм. Для нашей экспертной группы интерес представляют содержащиеся в Письме нормы организации образовательного процесса в учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования для лиц с ограниченными возможностями здоровья: слабослышащих, неслышащих, слабовидящих. Рекомендуется организовать учебное пространство для обучающихся с нарушенным слухом (слабослышащих, неслышащих) для того, чтобы они могли лучше ориентировались в аудитории. В этих целях предлагается установить сигнальные лампочки, оповещающие о начале и конце занятия, лиц с нарушенным слухом сажать на первую парту, которые, при необходимости, оборудованы звукоусиливающим оборудованием коллективного и индивидуального пользования. Похожие предложения установлены в отношении организации учебного пространства для слабовидящих обучающихся. Обучающемуся с плохим зрением рекомендуется создать условия для ориентации в пространстве кабинета: одноместные учебные места, выделенные из общей площади помещения рельефной фактурой или ковровым покрытием поверхности пола, особое освещение рабочего стола, за которым сидит обучающийся. Стол слабовидящих лиц должен находиться в первых рядах от преподавательского стола. Также, желательно, чтобы пособия, которые используются на разных занятиях, были не только наглядными, но и с особым рельефом, чтобы слабовидящий обучающийся смог их тактильно ощущать. Отмеченные в Письме гарантии являются вполне завершенным комплексом для обеспечения особых условий доведения материала для категории лиц с ограниченными возможностями здоровья. В то же время, уже упомянутый рекомендательный правовой статус Письма не позволяет использовать имеющуюся систему гарантий для полноценного правоприменения. В теоретическом аспекте дополняет систему гарантий прав инвалидов на обеспечение специальной учебной литературой и особыми способами доведения информации до обучающихся Письмо министерства общего и профессионального образования Российской Федерации «Об условиях приёма и обучения инвалидов в учреждениях высшего профессионального образования» от 25 марта 1999 г. В соответствии с нормами Письма, профессиональное образование инвалидов следует осуществлять в соответствии с государственными образовательными стандартами на основе образовательных программ, адаптированных для обучения данной категории ли. Отдельно подчеркнута недопустимость введения специальных образовательных стандартов, препятствующих последующей конкурентоспособности инвалидов на рынке труда. Следовательно, полноценной адаптации инвалидов к трудовой деятельности после окончания обучения должны служить основные образовательные программы, включающие в себя обязательные условия для обучения данной категории лиц: специальная учебная литература, особые методы и способы доведения информации. Нормы письма министерства образования и науки Российской Федерации «О рекомендациях об использовании детьми-инвалидами компьютерного оборудования» от 21 февраля 2012 г. декларирует, начиная с 2013 года, реализацию мероприятий по созданию условий для получения детьми-инвалидами общего образования с использованием дистанционных образовательных технологий. Данные гарантии будут реализовываться органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно, в рамках возложенных на них полномочий. При этом создаваемая в субъекте Российской Федерации система дистанционного обучения детей-инвалидов может быть использована для получения такими детьми не только среднего общего, но и среднего и высшего профессионального образования. В связи с этим, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе самостоятельно принимать законодательные и иные нормативно-правовые акты, определяющие возможность и порядок предоставления детям- инвалидам и инвалидам компьютерного оборудования, необходимого лицам этой категории для обучения с использованием дистанционных образовательных технологий. Опять же, гарантии обеспечения особого способа доведения информации – дистанционного, создаются только для категорий детей-инвалидов и инвалидов, но не лиц с ограниченными возможностями здоровья.
Позиции правоприменительных органов по указанным проблемам:
В результате обобщения и анализа 78 решений судов субъектов, входящих в состав Российской Федерации, найдены два правоприменительных решения по заявленной проблематике «Гарантии прав инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья на обеспечение учебной литературой, а также специальными способами доведения учебного материала». Логически первым правоприменительным решением в выстраиваемой системе гарантий является Определение Рязанского областного суда от 09 февраля 2011 г. N 33-200. В настоящем судебном решении мы отметили три основные тенденции для развития законодательства и последующей правоприменительной практики. Во-первых, судебная инстанция установила связь между численностью лиц с ограниченными возможностями здоровья в конкретный временной период с количеством специальной литературы для данной категории граждан. Так, наличие в библиотеке 5 аудиокниг и 10 аудиокассет для использования инвалидами по зрения признано достаточным для обеспечения в конкретный месяц 5 лиц с ограниченными возможностями здоровья по зрению, проживающих на территории района, в котором расположена библиотека. Действительно, нормы федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г. не устанавливают периодичность приобретения или пополнения специальной учебной литературы для лиц с ограниченными возможностями здоровья. Следовательно, расширительно толкуя мотивировочную часть судебного решения, можно прийти к выводу о достаточности единовременного обеспечения одного лица с ограниченными возможностями здоровья тремя специальными учебными источниками одного или разного видов. Во-вторых, судом постулируется обязательная связь между нарушением права инвалида по зрению на специальную учебную литературу и наличием в библиотеке подобной литературы с рельефно-точечным шрифтом Брайля. С нашей точки зрения, в судебном решении ошибочно указывается факт обязательного наличия жалобы со стороны инвалида, право которого нарушено, для оценивания наличия в библиотеке необоснованно ограниченного перечня специальной учебной литературы, не включающей издания с шрифтом Брайля. В-третьих, суд в корректном, с нашей точки зрения, ключе расширительно истолковал нормы ст. 14 «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г., определив, что государство гарантирует инвалиду право на получение необходимой информации при помощи установления обязательности приобретения специальной учебной (включая научную) литературы для инвалидов (в том числе издаваемой на магнитофонных кассетах и рельефно-точечным шрифтом Брайля) всеми библиотеками на территории Российской Федерации в целях обеспечения процесса обучения. Однако, нельзя не заметить, что в судебном решении происходит смешение понятий лица с ограниченными возможностями здоровья и инвалида, когда расширительное толкование последней категории способствовало бы распространению соответствующих гарантий и на лиц с ограниченными возможностями здоровья. Вторым эскпертной группой было исследовано Апелляционное определение Забаровского краевого суда от 08 июня 2012 г. № 33-3655, дополняющее систему гарантий прав инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья на обеспечение учебной литературой, а также специальными способами доведения учебного материала. Сравнивая анализируемое судебное решение с рассмотренным ранее Определением, мы отметим три важных аспекта. Во-первых, правоприменитель также подчёркивает связь между численностью лиц с ограниченными возможностями здоровья по зрению в конкретный временной период с наличием специальной литературы (в том числе, учебной) для данной категории граждан. Однако, в отличии от выше по тексту рассмотренного Определения, в анализируемом судебном решении не содержится указания на взаимосвязь численности особой категории лиц с конкретным количеством специальной литературы. Судом установлено, что отсутствие препятствий для использования лицами с ограниченными возможностями здоровья по зрению должно трактоваться как наличие в библиотеки хотя бы одного учебного пособия на любых носителях (печатных, электронных) и, при наличии у библиотеки межбиблиотечного абонемента, возможности заказать необходимые пособия. Во- вторых, с нашей точки зрения, судебная инстанция не вполне корректно истолковала факт наличия в специализированных библиотеках для слепых особой литературы, включая учебную, как выполнение комплекса гарантий по обеспечению данной литературой лиц с ограниченными возможностями здоровья, тогда как ст. 14 «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г., определяет что государство гарантирует инвалиду право на получение необходимой информации, что, при расширительном толковании, следует понимать как право ознакомление с учебной литературой в любых библиотечных учреждениях. В-третьих, Суд, с нашей точки зрения, в своём Определении сужает гарантий лиц с ограниченными возможностями здоровья на равный доступ к информации (пользование специальной литературой в библиотеках) до наличия межбиблиотечного абонемента, который не является обязательным для данных учреждений в соответствии с федеральным законом «О библиотечном деле» от 29 декабря 1994 г.
Позиция эксперта по выявленным проблемам, причинам их возникновения и возможным путям их решения
В законодательстве Российской Федерации отсутствует завершенная система гарантий прав инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья на обеспечение учебной литературой, а также специальными способами доведения учебного материала. Отсутствие чёткого разграничение двух правовых статусов: лица с ограниченными возможностями здоровья и инвалида не позволяет определить необходимые изменения в образовательные стандарты, а также в образовательные программы и методику преподавания по всем уровням образования: начального, среднего общего, среднего профессионального, высшего профессионального. С точки зрения теории статусов и опыта определения подобных понятий в законодательстве иностранных государств, категория лиц с ограниченными возможностями здоровья должна включать в себя инвалидов. Лицо может не иметь степени инвалидности, установленной учреждением медико-социальной экспертизы, но его состояние здоровья препятствует полноценному фактическому обучению наравне с другими обучающимися без использования специальной учебной литературы и (или) особых способов доведения учебного материала. Разные уровни образования и образовательных стандартов выдвигают отдельные требования по организации образовательного процесса, обеспечения учебной и научной литературой, техническими средствами. Отдельные количественные показатели, начиная с количества обучающихся и, заканчивая компоновкой мест в помещениях образовательных учреждений, в российском законодательстве не в полной мере, фрагментарно учитывают особенности лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов. Отсутствие правоприменительной практики свидетельствует не об отсутствии проблем в законодательном регулировании, а исключительно о нежелании лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидами реализовывать своё право на обращение в административные и судебные инстанции. Действительно, указанные категории лиц редко обращаются за гарантированной им законодательством Российской Федерации бесплатной юридической помощью, ограничиваясь отдельными жалобами в органы прокурорского надзора, что подтверждается и приведенными правоприменительными решениями и обсуждениями на «Первое видео-портале для инвалидов» http://inva.tv Стоит признать правильной судебную практику установления связи между численностью лиц с ограниченными возможностями здоровья в конкретный временной период на определенной территории населённого пункта или района с количеством специальной учебной литературы для данной категории граждан. Вместе с тем, данное соотношение должно устанавливаться законодательными нормами, а не правоприменительной практикой, официально не являющейся источником права законодательной системы Российской Федерации. Способом преодоления незначительного количества специальной учебной литературы может быть установление ежегодной периодичности приобретения специальной учебной литературы для лиц с ограниченными возможностями здоровья образовательными учреждениями начального, начального профессионального, среднего общего, среднего профессионального и высшего образования, а также библиотеками Российской Федерации. Данный срок обоснован появлением новых тенденций в развитии образовательного процесса, а также направлений развития науки. В библиотеках учреждений всех уровней образования и иных библиотеках для обеспечения равного доступа к информации, необходимой для процесса обучения, лиц с ограниченными возможностями здоровья, должен быть в наличии широкий перечень специальной учебной литературы, включая издания с рельефно-точечным шрифтом по системе Брайля, рельефно-графические издания, «говорящие книги», крупношрифтовые издания для слабовидящих, электронные издания для слепых. Возможные пути обеспечения гарантий прав инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья на обеспечение учебной литературой, а также специальными способами доведения учебного материала сводятся к следующим:
Внесение изменений в федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» в целях разграничения двух категорий правового статуса лица: «лицо с ограниченными возможностями здоровья», как более общее понятие, и «инвалид», частное понятие. Гарантии прав инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья на обеспечение учебной литературой, а также специальными способами доведения учебного материала.
Внесение изменений в законодательство Российской Федерации (федеральный закон «Об образовании», федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», иные федеральные законы), с учётом положений норм ратифицированной Конвенции Организации Объединенных наций «О правах инвалидов»:
Внесение изменений в основные образовательные стандарты для реализации гарантий прав лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов на использование специальной учебной литературы, а также применения особых способов доведения учебного материала для данных категорий лиц;
Разработка подходящих способов и форматов общения, особых учебных методик и материалов для эффективного обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов;
Создание стимулирующих мер для привлечения на работу педагогов (в частности, педагогов-инвалидов), владеющих жестовым языком, азбукой Брайля, иными методиками доведения учебного материала до лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов;
Обучение специалистов и персонала, работающих на всех уровнях системы образования, для обеспечения прав лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов на использование специальной учебной литературой, а также применения особых способов доведения учебного материала для данных категорий лиц;
Внесение изменений в федеральный закон «Об образовании» для обеспечения следующих целей:
определения субъектов, на которых возлагается обязанность по обеспечению инвалидов специальной учебной литературой, а также процедуры проведения подобных мероприятий.
расширения способов доведения учебного материала для восприятия процесса обучения всеми категориями лиц с ограниченными возможностями здоровья (инвалидов): слабовидящие, слепые, глухонемые, слепоглухонемые и т.д.
изменения общих требований к организации образовательного процесса, закрепляя обязательность использования специальных педагогических подходов (специальных способов доведения учебного материала) при обучении по основным образовательным программам начального, общего среднего, среднего профессионального, высшего профессионального образования, категории лиц с ограниченными возможностями здоровья, а также обеспечения их специальной учебной литературой.
Внести изменения в федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г., установив ежегодную периодичность приобретения специальной учебной литературы для лиц с ограниченными возможностями здоровья образовательными учреждениями начального, начального профессионального, среднего общего, среднего профессионального и высшего образования, а также библиотеками Российской Федерации.
Дифференцировать нормы Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке предоставления инвалидам услуг по сурдопереводу за счёт средств федерального бюджета» от 25 сентября 2007 г., в сторону увеличения количества часов бесплатных услуг по сурдопереводу в 12-месячном периоде в зависимости от уровня образовательного учреждения: среднего общего, среднего профессионального, высшего профессионального образования.
Изменить нормы Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке воспитания и обучения детей-инвалидов на дому и в негосударственных образовательных учреждениях, а также размеры компенсации затрат родителей (законных представителей) на эти цели» от 18 июля 1996 г. в следующих направлениях. Во-первых, детализировать специальные образовательные условия, необходимые для обучения и воспитания детей-инвалидов в негосударственных образовательных учреждениях учреждении. Во-вторых, предусмотреть обеспечение специальной учебной литературой детей-инвалидов как необходимую предпосылку для эффективного освоения основной образовательной программы. В-третьих, необходимо включить в порядок воспитания и обучения детей-инвалидов в негосударственных образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию, определение специальных способов доведения до данных категорий обучающихся учебных материалов: сурдоперевод, особые технические приспособления и т.д.
Установить соотношение
Инициировать в министерстве образования и науки Правительства Российской Федерации рассмотрение вопроса о возможности создании специальных классов или специальных академических групп в образовательных учреждениях среднего общего, среднего профессионального, высшего профессионального образования. В частности, особое внимание при рассмотрении данного вопроса необходимо уделять отвечающему культурным особенностям лиц с ограниченными возможностями здоровья (инвалидов) обучению, которое приведет к эффективному овладению навыками общения, освоению основных образовательных программ и достижению ими максимальной самостоятельности.
Изменить юридическую силу норм Письма министерства образования и науки Российской Федерации «Об организации образовательного процесса в учреждениях начального профессионального среднего профессионального образования для лиц с ограниченными возможностями здоровья» от 12 июля 2007 г., Письма министерства общего и профессионального образования Российской Федерации «Об условиях приёма и обучения инвалидов в учреждениях высшего профессионального образования» от 25 марта 1999 г., Письма министерства образования и науки Российской Федерации «О рекомендациях об использовании детьми-инвалидами компьютерного оборудования» от 21 февраля 2012 г., издав Постановления Правительства Российской Федерации, включающие нормы упомянутых писем, для обеспечения возможности использования в процессе правоприменения при обеспечении гарантий прав инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья на обеспечение учебной литературой, а также специальными способами доведения учебного материала.
НАЛОГОВОЕ ПРАВО
Эксперт – Кустова М.В., к.ю.н., доцент кафедры государственного и административного права юридического факультета СПбГУ
Анализ судебной практики по делам, связанным с зачетом и возвратом излишне уплаченных налогов, позволил выявить ряд вопросов, получивших различное истолкование. К таким вопросам относятся, в частности, следующие:
1. Вопрос о квалификации сумм в качестве излишне уплаченных / излишне взысканных в случаях, когда налогоплательщик добровольно уплачивает суммы налогов на основании решения, принятого налоговым органом о привлечении данного налогоплательщика к ответственности либо об отказе в привлечении к ответственности, до выставления соответствующего требования.
Разграничение понятий «излишне уплаченные платежи» и «излишне взысканные платежи» имеет принципиальное значение, поскольку налоговое законодательство определяет различный уровень гарантий защиты имущественных прав налогоплательщика в зависимости от того, как квалифицируется платеж - как излишне уплаченный или как излишне взысканный.
На наш взгляд, разграничение поступивших без законных оснований в бюджетную систему денежных средств на излишне уплаченные и излишне взысканные связано с вопросом добровольного и принудительного исполнения налоговой обязанности.
Как показывает анализ судебной практики, в настоящее время существуют разные подходы к оценке исполнения налоговой обязанности на основании решения, принятого налоговым органом о привлечении данного налогоплательщика к ответственности / об отказе в привлечении к ответственности, до выставления соответствующего требования.
ФАС Северо-Западного округа в своем решении указал, что то обстоятельство, что Общество перечислило в соответствующие бюджеты суммы налогов и пеней до направления ему требования об уплате незаконно доначисленных налоговых платежей, не влияет на принудительный характер платежа. В связи с этим, налогоплательщик вправе требовать от государства уплаты процентов за пользование незаконно доначисленными ему в ходе производства по делу о налоговом правонарушении денежными средствами (в виде налогов), которые он уплатил в бюджет (статья 79 НК РФ). (1)
ФАС Московского округа, в свою очередь, сославшись на правовую позицию Высшего Арбитражного Суда РФ, выраженную в Постановлении от 29.03.2005 № 13592/04 по делу № А03-13136/03-3, отметил, что неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанности по уплате налога является основанием для направления налоговым органом налогоплательщику требования об уплате налога. Именно с момента направления такого требования начинается этап принудительного исполнения обязанности по уплате налога или сбора, то есть направление требования - это составная часть процедуры принудительного исполнения обязанности по уплате налога для организации. В связи с этим нельзя признать обоснованным довод налогоплательщика о том, что не имеет правового значения, было ли исполнено решение налогового органа по результатам налоговой проверки до или после выставления налоговым органом требования об уплате налога. (2) Соответственно отсутствуют основания для признания суммы излишне взысканной и начисления процентов на нее по п. 5 ст. 79 НК РФ.
Следует согласиться с позицией ФАС Северо-Западного округа, согласно которой факт перечисления налогоплательщиком сумм налогов до направления ему требования об уплате незаконно доначисленных налоговых платежей, не влияет на принудительный характер платежа и, соответственно, он вправе требовать от государства уплаты процентов за пользование незаконно доначисленными ему в ходе производства по делу о налоговом правонарушении денежными средствами, которые налогоплательщик уплатил в бюджет. Такой вывод основывается на понимании решения налогового органа о привлечении к налоговой ответственности (об отказе в привлечении к налоговой ответственности) и направления соответствующего требования в качестве неразрывных и взаимосвязанных элементов механизма публично-правового принуждения.
Более того, такой вывод предопределен и позицией Конституционного Суда РФ, который отметил, что субъект налоговых правоотношений, добровольно исполнивший решения налоговых органов и (или) судов, как законопослушный участник этих правоотношений, не может быть поставлен в условия худшие, нежели субъект, решения налоговых органов и (или) судов в отношении которого исполняются принудительно, - иное противоречило бы духу и букве Конституции РФ, провозгласившей Россию правовым государством, а также вытекающему из Конституции РФ принципу справедливого баланса частных и публичных интересов, предполагающего взаимную ответственность государства, с одной стороны, и граждан и их объединений - с другой. (3)
2. Вопрос о сроке для защиты прав налогоплательщика в судебном порядке в случае излишней уплаты сумм налогов
Законодатель предусматривает два способа защиты нарушенного имущественного права налогоплательщика: в административном и судебном порядках. Согласно п.7 ст.78 НК РФ, заявление о зачете или о возврате суммы излишне уплаченного налога может быть подано в течение трех лет со дня уплаты указанной суммы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом. А в п.3 ст.79 НК РФ установлено, что заявление о возврате суммы излишне взысканного налога может быть подано налогоплательщиком в налоговый орган в течение одного месяца со дня, когда налогоплательщику стало известно о факте излишнего взыскания с него налога, или со дня вступления в силу решения суда. Исковое заявление в суд может быть подано в течение трех лет считая со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о факте излишнего взыскания налога.
Проблема заключается в том, что законодатель не установил срок для защиты прав налогоплательщика в судебном порядке в случае излишней уплаты сумм налогов.
В связи с этим Конституционный суд РФ и Высший арбитражный суд РФ восполнили данный пробел в правовом регулировании, установив трехлетний срок для защиты в судебном порядке прав налогоплательщика, который излишне уплатил налоговые платежи в бюджет. Однако суды предлагают различное обоснование своей позиции.
Конституционный Суд РФ в Определении от 21.06.2001 №173-О указал, что положение ст. 78 НК РФ, устанавливающее, что заявление о зачете или о возврате суммы излишне уплаченного налога может быть подано в течение трех лет со дня уплаты указанной суммы, направлено не на ущемление прав налогоплательщика, который ошибся в расчете суммы налогового платежа по какой-либо причине, в том числе вследствие незнания налогового закона или добросовестного заблуждения, а напротив, позволяет ему в течение трех лет со дня уплаты налога предъявить налоговому органу обоснованные и потому подлежащие безусловному удовлетворению требования, не обращаясь к судебной защите своих законных интересов. В то же время данная норма не препятствует гражданину в случае пропуска указанного срока обратиться в суд с иском о возврате из бюджета переплаченной суммы в порядке гражданского или арбитражного судопроизводства, и в этом случае действуют общие правила исчисления срока исковой давности - со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права (пункт 1 статьи 200 ГК РФ). (4)
В свою очередь Высший Арбитражный Суд РФ отметил, что статьей 78 НК РФ определен трехлетний срок на подачу налогоплательщиком заявления о возврате излишне уплаченного налога в налоговый орган. Вопрос о порядке исчисления срока подачи налогоплательщиком в суд заявления о возврате излишне уплаченного налога должен решаться применительно к пункту 2 статьи 79 НК РФ с учетом того, что такое заявление должно быть подано в течение трех лет со дня, когда налогоплательщик узнал или должен был узнать о факте излишне уплаченного налога. (5)
На наш взгляд, позиция Высшего Арбитражного Суда РФ является более правильной, поскольку суд применил единый правовой режим в регулировании идентичных по своей правовой природе отношений. Однако в судебной практике, в том числе в практике Высшего Арбитражного Суда РФ, сложились различные подходы к пониманию того, что можно считать моментом, когда налогоплательщик узнал или должен был узнать о факте излишне уплаченного или взысканного налога.
В частности можно выделить следующие позиции арбитражных судов, сформулированных при вынесении решений, в отношении определения момента, когда налогоплательщик узнал или должен был узнать о факте излишне уплаченного или взысканного налога:
- с момента уплаты налога, (6)
- при подписании акта совместной сверки расчетов, (7)
- с даты подачи уточненных деклараций,(8)
- с даты составления акта выездной проверки,(9)
- в день вступления в законную силу решения суда, из которого стало известно о переплате (10)
и другие.
На наш взгляд, следует согласиться с той позицией Высшего Арбитражного Суда РФ, выраженной в одном из Постановлений суда, согласно которой определение времени, когда налогоплательщик узнал или должен был узнать об излишней уплате налога, надлежит совершать с учетом оценки совокупности всех обстоятельств дела, в частности, установив причину, по которой налогоплательщик допустил переплату налога; наличие у него возможностей для правильного исчисления налога по данным первоначальной налоговой декларации, изменения действующего законодательства в течение рассматриваемого налогового периода, а также других обстоятельств, которые могут быть признаны судом в качестве достаточных для признания непропущенным срока возврата налога. (11)
3. Вопросы реализации права налогоплательщика на своевременный зачет и возврат излишне уплаченных (взысканных) сумм налоговых платежей.
В соответствии с положениями ст.ст. 78, 79 НК РФ, сумма излишне уплаченного (взысканного) налога подлежит возврату в течение одного месяца со дня получения письменного заявления налогоплательщика о возврате указанных сумм. Однако в указанных статьях НК РФ не предусмотрена процедура установления и признания соответствующих сумм в качестве излишне уплаченных или излишне взысканных. В связи с этим в судебной практике встречаются различные правовые позиции о необходимости подачи налогоплательщиком налоговой декларации (в том числе, уточненной налоговой декларации), а также о возможности проведения налоговыми органами налоговых проверок (камеральных, выездных) для определения и осуществления зачета (возврата) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, а как следствие – увеличение срока возврата на период проведения таких проверок.
Справедливо возникает вопрос: насколько в рамках действующего правового регулирования правомерно устанавливать дополнительные условия реализации права налогоплательщика на своевременный зачет и возврат излишне уплаченных (взысканных) сумм налоговых платежей?
Необходимо отметить, что по данному вопросу есть официальная позиция Высшего Арбитражного Суда РФ, выраженная в Информационном письме от 22.12.2005 №98, согласно которой срок на возврат (зачет) суммы излишне уплаченного налога (авансового платежа), определенный пунктом 9 статьи 78 НК РФ, начинает исчисляться со дня подачи заявления о возврате (зачете), но не ранее чем с момента завершения камеральной налоговой проверки по соответствующему налоговому (отчетному) периоду либо с момента, когда такая проверка должна была быть завершена по правилам статьи 88 НК РФ (Федеральным законом от 27.07.2006 № 137-ФЗ статья 78 НК РФ изложена в новой редакции, при этом положения п. 9 ст. 78 старой редакции соответствуют положениям п. 6 ст. 78 новой редакции). При этом Высший Арбитражный Суд РФ разъяснил, что по смыслу пункта 9 статьи 78 Кодекса, предусматривающего исчисление срока возврата со дня подачи налогоплательщиком соответствующего заявления, в данном случае регулируются те ситуации, когда факт излишней уплаты тех или иных сумм и их размер уже был установлен налоговым органом на момент подачи заявления о возврате (зачете) этих сумм. В таком случае месячный срок предоставляется налоговому органу для проверки наличия недоимки по иным налогам и сборам и осуществления обязательного зачета суммы излишне уплаченного налога в счет ее погашения (пункты 5 и 7 статьи 78 Кодекса). (12)
Указанная правовая позиция Высшего Арбитражного Суда РФ стала основой для принятия арбитражными судами решений при рассмотрении вопросов, связанных с исчислением сроков на зачет (возврат) излишне уплаченных налогов.
Вслед за Высшим Арбитражным Судом РФ арбитражные суды, ссылаясь на его правовую позицию, отказывали налогоплательщикам в удовлетворении их требований о признании недействительным решения налогового органа об отказе в осуществлении возврата излишне уплаченного налога, а также об обязании налогового органа устранить допущенные нарушения прав и законных интересов путем вынесения решения о возврате излишне уплаченного налога.
(13) При этом в Постановлении ФАС Волго-Вятского округа суд, констатируя, что положения ст.78 НК РФ не определяют процедуру признания соответствующих сумм в качестве излишне уплаченных, а также не устанавливают сроков, в течение которых налоговый орган должен осуществить проверку заявления налогоплательщика о наличии излишне уплаченной суммы налога, отказал налогоплательщику в удовлетворении заявленных требований, мотивируя это тем, что предусмотренный в п.9 ст.78 НК РФ срок, подлежащий исчислению со дня подачи налогоплательщиком соответствующего заявления, подлежит применению в ситуации, когда факт излишней уплаты тех или иных сумм и их размер уже был установлен налоговым органом на момент подачи заявления о возврате (зачете) этих сумм. В таком случае месячный срок предоставляется налоговому органу для проверки наличия недоимки по иным налогам и сборам и осуществления обязательного зачета суммы излишне уплаченного налога в счет ее погашения. (14)
Вместе с тем, в судебной практике есть решения, в которых суды удовлетворяли требования о возврате излишне уплаченного налога в течение одного месяца со дня получения налоговым органом письменного заявления налогоплательщика. Например, в Постановлении ФАС Северо-Западного округа суд указал, что НК РФ не предусмотрено такое основание отказа в возврате излишне уплаченного налога, как проведение камеральной налоговой проверки. Право налоговых органов на проведение мероприятий налогового контроля не влечет безусловного отказа в возврате сумм излишне уплаченных налогов. (15) А в Постановлении ФАС Уральского округа установлено, что положения ст.78 НК РФ не связывают право налогоплательщика на возврат излишне уплаченных сумм налогов с проведением в отношении него выездной налоговой проверки. (16)
На наш взгляд, исходя из системного анализа положений НК РФ, сумма излишне уплаченного (взысканного) налога должна быть зачтена либо возвращена налогоплательщику в течение одного месяца со дня получения письменного заявления о зачете или возврате указанных сумм, поскольку право на возврат не ставится законодателем в зависимость от проведения в отношении такого налогоплательщика камеральной или выездной налоговой проверки. Иными словами, из буквального толкования ст.ст. 78, 79 НК РФ следует, что течение срока на зачет (возврат) излишне уплаченных и взысканных налоговых платежей законодатель связывает только с датой подачи налогоплательщиком заявления о зачете (возврате) денежных средств.
Кроме того, что касается требования налогового органа представить уточненную налоговую декларацию для осуществления зачета (возврата) излишне уплаченных сумм налоговых платежей, то с позиции действующего налогового законодательства такое требование является незаконным, поскольку согласно ст. 81 НК РФ при обнаружении налогоплательщиком в поданной им в налоговый орган налоговой декларации факта неотражения или неполноты отражения сведений, а также ошибок, приводящих к занижению суммы налога, подлежащей уплате, налогоплательщик обязан внести необходимые изменения в налоговую декларацию и представить в налоговый орган уточненную налоговую декларацию, а при обнаружении налогоплательщиком в поданной им в налоговый орган налоговой декларации недостоверных сведений, а также ошибок, не приводящих к занижению суммы налога, подлежащей уплате, налогоплательщик вправе внести необходимые изменения в налоговую декларацию и представить в налоговый орган уточненную налоговую декларацию. В связи с этим, при установлении факта излишней уплаты сумм налога у налогоплательщика, исходя из буквального толкования ст. 81 НК РФ, возникает право, а не обязанность подать в налоговый орган уточненную налоговую декларацию.
Представляется, что действующее правовое регулирование зачета и возврата излишне уплаченных (взысканных) денежных средств не в полной мере обеспечивает справедливый баланс частных и публичных интересов. Частный интерес налогоплательщика в данном случае заключается в возврате денежных средств, поступивших в бюджет без законных оснований. В свою очередь, публичный интерес состоит во взимании государством в лице налоговых органов налогов в целях финансового обеспечения своей деятельности. Соответственно, государство заинтересовано в возврате только тех сумм, которые поступили в бюджет сверх налогов, уплаченных налогоплательщиком в силу закона, а, следовательно, должен быть предусмотрен механизм проверки сумм излишне уплаченных или взысканных, который бы обеспечивал соблюдение прав и законных интересов налогоплательщика.
Таким образом, на наш взгляд, правовое регулирование зачета и возврата излишне уплаченных (взысканных) денежных средств следует дополнить нормами, устанавливающими проведение налоговой проверки в качестве обязательного условия осуществления зачета и возврата. Налоговая проверка при установлении конкретного размера излишне уплаченных или излишне взысканных сумм позволит, с одной стороны, реализовать имущественное притязание публичного субъекта, не допуская при этом излишних выплат из бюджета, а с другой стороны, - обеспечит исполнение конституционной обязанности налогоплательщика по уплате налогов. Вместе с тем, ограничения по возврату денежных средств частному субъекту на период проведения налоговой проверки с точки зрения ст.55 Конституции РФ оправданы публично- правовым характером данных отношений, в частности необходимостью соблюдения и защиты прав и законных интересов других налогоплательщиков, публично-правовых образований и государства в целом. Что касается определения конкретного вида налоговой проверки, посредством которой осуществляется установление факта излишней уплаты (взыскания) налогов, то представляется, что при действующем нормативно-правовом регулировании наиболее приемлемым вариантом является камеральная налоговая проверка, поскольку выездная налоговая проверка должна проводиться в исключительных случаях - при наличии у налоговых органов оснований полагать, что имеется вероятность совершения налогового правонарушения. Вместе с тем для повышения эффективности проведения камеральной налоговой проверки в целях осуществления зачета (возврата) излишне уплаченных и излишне взысканных налоговых платежей следует предоставить налоговым органам полномочие по истребованию у налогоплательщика дополнительных сведений и документов для подтверждения права на зачет (возврат) сумм налоговых платежей, а также для установления размера денежных средств, подлежащих зачету или возврату.
(1) Постановление ФАС Северо-Западного округа от 09 сентября 2008 по делу № А05-992/2008.
(2) Постановление ФАС Московского округа от 12 сентября 2011 по делу № А41-36076/10.
(3) Определение Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2005 №503-О.
(4) Определение Конституционного Суда РФ от 21 июня 2001 №173-О.
(5) Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 08 ноября 2006 №6219/06.
(6) См. напр., Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 26 июля 2011 № 18180/10 по делу № А19-7006/09-18-32.
(7) См. напр., Постановление ФАС Северо-Западного округа от 08 апреля 2011 по делу № А56-25060/2010.
(8) См. напр., Постановление ФАС Московского округа от 14 июля 2010 № КА- А41/7262-10 по делу № А41-38775/09.
(9) См. напр., Постановление ФАС Северо-Западного округа от 05 августа 2011 по делу № А56-31885/2010.
(10) См. напр., Постановление ФАС Уральского округа от 21 июня 2011 № Ф09-3441/11-С3 по делу № А60-37299/2010-С6.
(11) Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 2009 №12882/08.
(12) Информационное письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 декабря 2005 №98 «Обзор практики разрешения арбитражными судами дел, связанных с применением отдельных положений главы 25 Налогового кодекса Российской Федерации».
(13) См., например, Постановление ФАС Уральского округа от 13 февраля 2008 № Ф09-293/08-С2 по делу № А07-11366/07, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 19 декабря 2008 по делу № А26-2401/2008.
(14) Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 25 января 2007 по делу №А29-2728/2006а.
(15) Постановление ФАС Северо-Западного округа от 25 декабря 2008 по делу № А26-2386/2008. Аналогичная позиция выражена в Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 20 ноября 2008г. по делу № А26-2387/2008, Постановлении ФАС Московского округа от 13 октября 2008 № КА- А40/9680-08 по делу № А40-16859/08-142-51.
(16) Постановление ФАС Уральского округа от 17 сентября 2008 № Ф09- 6665/08-С3 по делу № А50-2123/07. Аналогичная позиция выражена в Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 22 января 2009 по делу № А05-7667/2008, Постановлении ФАС Московского округа от 13 ноября 2007 № КА-А40/11667-07 по делу № А40-6914/07-90-15.
Руководитель экспертной группы, Белов С.А. к.ю.н., доцент
