Признание нормативных актов недействующими вследствие неопределенности их положений

30 августа 2016 Автор: Белов Сергей Александрович Категория: Процессуальное право

Эксперт – к.ю.н., доцент кафедры государственного и административного права СПбГУ С.А. Белов

Основания и общие подходы судов к признанию правовых актов неопределенными
Требование определенности, ясности и недвусмысленности текста нормативных правовых актов вытекает из положений Конституции РФ и не раз было сформулировано в решениях Конституционного Суда РФ (Постановления от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 27 мая 2003 года N 9-П, от 27 мая 2008 года N 8-П, от 13 июля 2010 года N 15-П, от 11.11.2003 N 16-П, от 21.01.2010 N 1-П) и Европейского Суда по правам человека (Постановления от 26 апреля 1979 года по делу "Санди Таймс" (Sunday Times) против Соединенного Королевства (N 1)", от 28 марта 2000 года по делу "Барановский (Baranowski) против Польши", от 31 июля 2000 года по делу "Йечюс (Jecius) против Литвы", от 28 октября 2003 года по делу "Ракевич против России", от 24 мая 2007 года по делу "И. против России", от 24 мая 2007 года по делу "С.В. против России"). Неопределенность содержания нормы создает угрозу равенству перед законом и судом: неопределенное законодательное положение может по-разному быть истолковано в разных делах, несмотря на сходство их фактических обстоятельств, и повлечь разные правовые последствия в одинаковых ситуациях.
Помимо этого, по мнению Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики, «рядовые граждане, не имея специального образования, становятся легко уязвимыми и беззащитными при вступлении в правоотношения, регламентированные нормативными актами с неясными формулировками» (решение от 01.08.2014 по делу N А25-591/2014). Признавая недействующим Постановление мэрии муниципального образования город Черкесск, в котором были установлены нормы накопления бытовых отходов, суд признал их юридически неопределенными в связи с тем, что в тексте не был указан период времени, за который установлена норма накопления бытовых отходов. Довод о том, что такой период времени установлен п. 6.2 СанПиН 42-128-4690-88, был отвергнут судом, поскольку непосредственно в тексте ссылки на этот СанПиН не было, а «при изучении оспариваемого постановления рядовой гражданин не способен самостоятельно определить временной период, за который будет взыматься плата (год, квартал или месяц)», тогда как «мэрия не предприняла достаточных мер для того, чтобы в полной мере разъяснить населению содержание оспариваемого постановления».
Кроме того, неопределенность содержания нормативного правового акта предоставляет широкое усмотрение для того лица, которое применяет этот нормативный акт, создавая предпосылки для коррупции. В связи с этим часть 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" признает коррупциогенными факторами наличие в нормативном акте положений устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Исходя из этих требований Пленум Верховного Суда РФ указал неопределенность содержания нормативного акта в качестве основания признания его недействующим (п. 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48).
Суд самостоятельно устанавливает наличие неопределенности текста нормативного правого акта. Дополнительным доказательством наличия неопределенности может быть наличие судебных споров о толковании данного положения. Признавая неопределенным использование в нормативном акте терминов "телерадиокоммуникационные услуги", "антенные сооружения", "телерадиокоммуникационное оборудование" в Постановлении Правительства Ленинградской области о порядке определения размера арендной платы за использование земельных участков, порядка, условий и сроков ее внесения, суд отметил, что «возникли многочисленные судебные споры с участием органов местного самоуправления, применяющих при расчете арендной платы установленные правительством Ленинградской области коэффициенты функционального использования. Суду представлено и в материалах дела имеется 13 актов арбитражных судов различных инстанций». Эти обстоятельства были использованы в качестве довода о неопределенности оспоренных положений (Определение Верховного Суда РФ от 12 сентября 2012 г. N 33-АПГ12-4).
Неопределенность правовых положений может возникать по разным причинам. Анализ судебной практики показал, что судами используются три вида оснований для признания нормативного акта содержащим правовую неопределенность: это нарушение требований системности действующего законодательства, неопределенность словесных формулировок и содержательная неопределенность.
1. Нарушение правил системности действующего законодательства
В законе субъекта РФ (Архангельская обл.) вместо использованного в НК РФ понятия «потенциально возможный годовой доход» (как объект налогообложения) было использовано понятие «годовой доход», в результате чего возникли трудности системного толкования положения регионального закона и вытекающая из этого неопределенность (Решение Архангельского областного суда от 18.04.2014 по делу N 3-21/2014, Определение Верховного Суда РФ от 23 июля 2014 г. N 1-АПГ14-11)
Похожие аргументы были приведены в решении Хабаровского краевого суда в решении от 3 июня 2014 г. по делу N 3-32/2014, в котором суд признал неопределенным использование без уточнения конкретного содержания понятий «переправа» и «наплавные мосты» - употребление более общего термина в ситуации, когда имелась ввиду только отдельная группа понятий, обозначаемых этим термином.
Закон Брянской области от 11 мая 2006 года N 29-З "Об отходах производства и потребления" признан недействующим на том основании, что он использует понятия «сортировка» и «переработка» отходов, отсутствующие в федеральном законодательстве (Решение Брянского областного суда от 04.12.2012 по делу N 3-43/12)
Отсутствовали в федеральном законодательстве (как в законодательстве Магаданской области) и определения терминов "приписанные к базе", "журнал приписного флота", а также порядок приписки маломерных судов к базе (сооружению) для их стоянок, в результате чего суд признал Правила пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в части использования этих терминов нарушающими требования правовой определенности (Определение Верховного Суда РФ от 17 декабря 2014 г. N 93-АПГ14-6).
Нарушение требований к использованию правовых терминов в соответствии со сложившейся в законодательстве терминологией также расценивается как правовая неопределенность. Например, суд посчитал, что замена в нормативных актах слов "земли рекреационного назначения" словами "особо охраняемые природные территории рекреационного назначения", создала неопределенность в вопросе отнесения таких земель к конкретному виду особо охраняемых территорий, поскольку неясно, имело ли место изменение режима земель особо охраняемых территорий: с режима земель рекреационного назначения на режим земель особо охраняемых природных территорий, или нет (Определение Верховного Суда РФ от 15 февраля 2012 г. N 56-Г12-1).
Решение Совета депутатов городского округа Жуковский, которое содержало указание «Администрации городского округа Жуковский прекратить оформление строительной документации» было признано неопределенным, поскольку понятие "строительная документация" отсутствует в Градостроительном кодексе РФ, что указывает на невозможность применения спорного Решения в приводимой формулировке (Решение Арбитражного суда Московской области от 24.12.2013 по делу N А41-37851/13).
Суд обнаружил неопределенность словосочетания «хранение и отстой грузового и коммерческого автотранспорта» в связи с тем, что вместо обычно используемого термина «стоянка» используется совершенно другое слово – «отстой», содержание которого не поддается однозначному определению, несмотря на его упоминание в ряде нормативных актов федерального уровня (Решение Михайловского районного суда Волгоградской области от 22.09.2014 по делу N 2-1553/2014~М-1398/2014).
К первой категории можно отнести также ситуацию признания неопределенными норм о вступлении в силу закона Пермского края, отменявшего действие налоговых норм, которые определяли размер и порядок уплаты налогов в Коми-Пермяцком автономном округе в связи с тем, что из текста этих норм было «не ясно, когда именно признаются утратившими силу законы, перечисленные в» них (Решение Пермского краевого суда от 25 ноября 2009 г. по делу N 3-219-2009).
Также к первой категории можно отнести решение Хабаровского краевого суда о признании неопределенными норм закона, которыми было предусмотрено, что «за исключением случаев, в которых федеральными нормативными правовыми актами координация деятельности видов пожарной охраны возлагается на федеральную противопожарную службу, такая координация в крае осуществляется противопожарной службой края». Суд посчитал, что «не ясно, в каких конкретно случаях координация деятельности видов пожарной охраны осуществляется противопожарной службой края, тем более, что согласно действующему федеральному законодательству координация деятельности всех видов пожарной охраны возложена на МЧС России и федеральную противопожарную службу» (решение Хабаровского краевого суда от 31 августа 2009 г. по делу N 3-140/09).
2. Формулировки, которые по своей речевой форме содержат неопределенность
В настоящее время сложилась довольно обширная судебная практика о признании нормативных правовых актов недействующими в связи с тем, что формулировки их текстов содержат неопределенность. Из различных форм неопределенности (например, связанные с нарушением единообразия терминологии и других проявлений единства системного регулирования в разных нормативных актах) наиболее обширную группу составляют случаи, когда неопределенность связана с характером тех слов и выражений, которые были использованы в нормативном акте. Ниже сделана попытка обобщения таких случаев.
1. Целый блок ситуаций связан со ссылками в тексте нормативных актов на другие нормативные акты – в абстрактном виде. Например, Законом республики Хакасия было предусмотрено, что единовременная денежная выплата предоставляется депутату законодательного органа Республики Хакасия, прекратившему исполнение своих полномочий, «в соответствии с нормативными правовыми актами Республики Хакасия». Суд посчитал эту норму недостаточно определенной, поскольку в ней не был указан конкретный вид нормативного правового акта, на основании которого предоставляется единовременная денежная выплата (Решение Верховного суда Республики Хакасия от 11.08.2014 по делу N 3-17/2014~М-29/2014).
Наиболее многочисленные решения судов в этой группе связаны с признанием недействующими положений региональных законов об административной ответственности, указывая на два основания признания их неопределенными. Первым основанием было то, что нормы, устанавливающие ответственность, предусматривают наказуемость нарушений нормативно-правовых актов, не указывая, о каких именно актах идет речь. Вторым основанием выступало отсутствие в тексте нормы формулировки объективной стороны, т.е. указания на то, какие конкретно действия, какие конкретно нарушения нормативно-правовых актов влекут ответственность по этой статье.
В некоторых судебных актах фигурировали оба основания. Так Приморский краевой суд признал недействующим положение краевого закона, которое устанавливало ответственность за «нарушение установленного муниципальными нормативными правовыми актами порядка организации и проведения массовых мероприятий (за исключением собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования)». Приморский краевой суд сослался на оба недостатка: во-первых, он указал, что оспариваемая норма является отсылочной, но не содержит указания на то, нарушение каких конкретно требований, предусмотренных муниципальными правовыми актами влечет административную ответственность, что свидетельствует о ее неопределенности. Во-вторых, неопределенность была обнаружена в том, что отсылка дается ко всем муниципальным нормативным правовым актам Приморского края, регулирующим порядок организации и проведения массовых мероприятий, то есть оспариваемая норма предоставляет простор для административного усмотрения и установления административной ответственности по основаниям, предусмотренным муниципальными нормативными правовыми актами, а не законом. (Решение Приморского краевого суда от 14 сентября 2012 г. N 3-99/12)
Положения закона Белгородской области, которые устанавливали административную ответственность за нарушение «правил благоустройства и содержание внутриквартальных территорий», за нарушение «нормативных требований по подготовке к сезонной эксплуатации жилищно-коммунальных объектов, инженерных сетей и оборудования», за нарушение «правил содержания строительных площадок», за нарушение «требований к использованию пиротехнических изделий» также были признаны недействующими. Суд посчитал такие нормы неопределенными использовав оба основания: во-первых, поскольку в них законодатель «не дал словесное описание конкретных противоправных действий (бездействия), образующих объективную сторону составов административных правонарушений, а отсылал к правилам (порядку), установленным (утвержденным) или органами государственной власти области, или органами местного самоуправления». Во-вторых, судебная коллегия отметила, что о неопределенность состоит также в «использовании сложного способа отсылки: норма отсылает не к конкретному правовому акту, а к целому ряду муниципальных нормативных правовых актов, а также к актам, принятым различными органами государственной власти субъекта Российской Федерации». (Определение Верховного Суда РФ от 11 декабря 2013 г. N 57-АПГ13-6, аналогичное решение о «сложном способе отсылки не к конкретному правовому акту, а к целому ряду муниципальных нормативных правовых актов» было сформулировано и в Определении Верховного Суда РФ от 5 августа 2015 г. N 74-АПГ15-15, а также использовано в решении Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 27 марта 2015 г. по делу N 3-16/15, которым были признаны недействующими из-за неопределенности положения, устанавливавшие ответственность за нарушения правил, «установленных муниципальными правовыми актами»).
Похожее решение было вынесено в Омской области, где было отменено как недостаточно определенные по содержанию положения областного Кодекса об административных правонарушениях, устанавливавшего ответственность за «нарушение правил организации транспортного обслуживания населения». Областной суд посчитал, что «такое правовое регулирование не позволяет однозначно утверждать, за какие именно нарушения установлена административная ответственность» (Решение Омского областного суда от 11.05.2012 по делу N 3-10/2012). Практически аналогичное положение было признано недействующим в Пермском крае решением Пермского краевого суда от 9 июня 2012 г. по делу N 3-109-2012.
Ивановский областной суд усмотрел неопределенность областного закона об административных правонарушениях в том, что его положение о наказуемости «нарушения требований, установленных нормативным правовым актом Ивановской области об организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородного и межмуниципального сообщения)», несмотря на использование единственного числа и существования конкретного областного закона об организации транспортного обслуживания населения. Суд указал, что правовая норма, предусматривающая административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, должна содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения. То есть материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях, а не в отсылочном акте, изданном органом государственной власти. Оспоренная норма по своей юридической конструкции не содержит таких указаний. Вопросы организации транспортного обслуживания регламентируются совокупностью нормативных правовых актов Ивановской области, куда входят как закон Ивановской области, так и иные нормативные правовые акты, принятые Правительством области. Конструкция оспариваемой нормы позволяет ставить вопрос о привлечении к административной ответственности любого из участников правоотношений в сфере организации транспортного обслуживания, как со стороны перевозчиков, так и со стороны организатора транспортного обслуживания за нарушение требований любого из названных нормативных правовых актов. (Решение Ивановского областного суда от 18 ноября 2011 г. по делу N 3-70/2011)
Похожее решение было вынесено Красноярским краевым судом, который посчитал, что норма, устанавливающая ответственность за «нарушение иных правил охраны жизни людей на водных объектах», не содержит конкретных признаков действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения. Материально-правовое основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях, а не в подзаконном акте, к которому отсылает закон. (Решение Красноярского краевого суда от 24.07.2013 по делу N 3-452013). Практически аналогичное решение было принято Тюменским областным судом (Решение Тюменского областного суда от 10.02.2014 по делу 3-02/2014).
2. Ко второй группе дел можно отнести ситуации, в которых признавались неопределенными оценочные понятия, использованные в тексте нормативных актов.
Суд расценил как неопределенную формулировку, согласно которой заседания межведомственной комиссии по решению вопросов, связанных с обеспечением благоустроенными жилыми помещениями государственного жилищного фонда Хабаровского края детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей «проводятся по мере необходимости». (Определение Верховного Суда РФ от 26 марта 2014 г. N 58-АПГ14-3).
Понятие «уважительные причины» было признано неопределенным Кассационным определением Красноярского краевого суда от 03.08.2011 N 33-7527/2011.
Использование в тексте нормативного акта указания на то, что градостроительный совет рассматривает документацию, имеющую «важное градостроительное значение» суд оценил как неопределенное, поскольку никакие критерии «важности» в нормативном акте указаны не были (Решение Нижегородского областного суда от 16.04.2014 по делу N 3-26/2014).
Оценочный характер относится к числу коррупциогенных факторов, оставляющих широкую свободу усмотрения должностным лицам, применяющим нормативный правовой акт.
Неопределенность как коррупциогенный фактор использованных в тексте нормативного акта оценочных понятий стала основанием для признания недействующим положений Регламента, устанавливающего стандарт и порядок предоставления разрешений на использование в названиях юридических лиц наименований "Республика Татарстан", "Татарстан" и образованных на их основе слов и словосочетаний. Суд усмотрел неопределенность в основаниях отказа в выдаче такого разрешения в случаях, когда «характер, масштабы сферы деятельности юридического лица не имеют для республики и граждан, в ней проживающих, существенной значимости», «положение организации в соответствующей сфере деятельности либо на рынках Республики Татарстан и международном рынке незначительное», «виды товаров (работ, услуг), производимых юридическим лицом, не является уникальным, присущими только Республике Татарстан». Суд пришел к выводу, что словосочетания "существенная значимость", "незначительное", "уникальный", позволяют должностным лицам от которых зависит, в той или в иной степени, выдача разрешения на использование в названиях юридических лиц наименований "Республика Татарстан", "Татарстан", давать субъективную оценку представленным документам, что следует расценивать как коррупционный фактор. (Решение Верховного Суда Республики Татарстан от 17 мая 2011 г. по делу N 3-27/11)
На неопределенность другого оценочного понятия – «в исключительных случаях» – было указано в решении Полярного районного суда Мурманской области со ссылкой, в частности, на то, что использование такого понятия в норме, определяющей полномочия должностного лица, ведет к неоправданно широкому усмотрению и выступает коррупциогенным фактором в соответствии с положениями Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". (Решение Полярного районного суда Мурманской области по делу N 2-480/12).
Архангельский областной суд, а вслед за ним и Верховный Суд Российской Федерации расценили как недостаточно определенную норму областного закона, позволявшую губернатору наложить вето на принятый законодательным органом закон в случае мотивированного сообщения о «нецелесообразности» его принятия (Определение Верховного Суда РФ от 2 апреля 2008 г. N 1-Г08-12)
3. Третью, наиболее многочисленную группу образуют ситуации, в которых оспаривавшиеся правовые нормы использовали слова и выражения, не имевшие оценочного характера в строгом смысле, но содержание которых могло определяться по-разному в зависимости от усмотрения должностных лиц. Наиболее ярким и часто встречающимся примером может быть использование слова «иной».
Свердловский областной суд признал Положение о порядке освобождения земельных участков на территории муниципального образования город Каменск-Уральский, самовольно занятых нестационарными объектами и иным имуществом, утвержденным Решением Городской Думы города Каменска-Уральского недействующим в связи с неопределенностью понятия «иное имущество» (Апелляционное определение Свердловского областного суда от 24.09.2013 по делу N 33-11570/2013)
Использование того же слова «иной» выступало основанием для признания актов неопределенными и в ряде других дел. Например, Закон Нижегородской области «О бюджетном процессе в Нижегородской области» был признан частично недействующим из-за использования словосочетания "иных льгот и преимуществ, предусмотренных правовыми актами Нижегородской области", которые суд счел неопределенными (Определение Верховного Суда РФ от 18 марта 2009 г. N 9-Г09-2)
Коррупциогенные факторы в виде широкой свободы усмотрения был обнаружен судом и в положениях о том, что «что отказ в принятии граждан на учет в качестве нуждающихся в получении садовых, огородных или дачных участков <...> допускается в случаях, если: 1) представлены документы, не подтверждающие право соответствующих граждан состоять на учете в качестве нуждающихся в получении <...таких> земельных участков; 2) имеются иные основания для отказа, предусмотренные законодательством Российской Федерации». Суд расценил как юридически неопределенные эти положения, поскольку они не определяли перечень документов, «не подтверждающих право» и отсылали к иным основаниям, которые в законодательстве судом не были обнаружены (Решение Томского районного суда Томской области от 06.07.2015 по делу N 2-829/2015~М-665/2015).
Отсутствие перечня и наименования документов рассматривалось как основание признания нормы неопределенной и в других делах. В частности, Правила осуществления выплат в целях возмещения вреда, причиненного в связи с выполнением служебных обязанностей, сотрудникам и работникам федеральной противопожарной службы предусматривали, что для рассмотрения вопроса о выплате ежемесячной денежной компенсации представляются: письменное заявление гражданина Российской Федерации, уволенного со службы в федеральной противопожарной службе, с приложением «копии выписки из акта освидетельствования медико-социальной экспертизы, документов об установлении стойкой утраты трудоспособности в процентах, группы инвалидности и их причине» (Решение Верховного Суда РФ от 26 июня 2014 г. N ГКПИ14-381).
Неопределенность была обнаружена судом в обжалованном Административном регламенте предоставления земельных участков при наличии "соответствующих постановлений (актов) судов, решений правоохранительных органов в отношении земельного участка, права на который приобретаются" (Решение Воронежского областного суда от 16.04.2014 по делу N 3-36/2014~М33-40/2014).
Похожая ситуация получила судебную оценку в Хабаровском крае, где Положением о пункте временного размещения, организованном для проживающих на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке, утвержденным Постановлением Правительства Хабаровского края от 25 июля 2014 г. N 243-пр на граждан Украины была возложена обязанность «принять меры, направленные на урегулирование своего статуса на территории Российской Федерации, получить необходимые разрешительные документы в зависимости от цели и продолжительности своего пребывания в Российской Федерации». Хабаровским краевым судом (16 июня 2015 года), а затем Верховным Судом РФ (Определение от 30 сентября 2015 г. N 58-АПГ15-31) не была поддержана позиция прокурора, полагавшего, что указанная норма «не конкретизирует меры, которые должны принять граждане Украины, направленные на урегулирование своего статуса на территории Российской Федерации» и потому должна считаться неопределенной.
Арбитражный суд Республики Северная Осетия – Алания обнаружил неопределенность правил благоустройства, требующих от предпринимателей содержания и уборки «прилегающей территории», указав, что из Правил невозможно однозначно сделать вывод о том, какая территория является прилегающей: непосредственно прилегающая к границам здания, сооружения, земельному участку или с учетом дополнительных пяти метров, или прилегающая территория в независимости от границ земельного участка определяется только как пятиметровая территория (Решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 03.10.2011 по делу N А61-1589/11).
Использование аналогичного словосочетания было признано основанием для неопределенности нормы в Тульской области (Решение Арбитражного суда Тульской области от 17.01.2013 по делу N А68-6511/2012), в Ивановской области (Определение Верховного Суда РФ от 17 августа 2011 г. N 7-Г11-7), а также Арбитражным судом Северо-Кавказского округа (Постановление от 15 января 2015 года По делу № А63-14039/2012).
Арбитражный суд Республики Карелия расценил как неопределенное похожее положение Правил благоустройства, которые устанавливали обязанность эксплуатирующей организации ремонтировать покрытие «у колодцев и люков», не устанавливая предельные размеры площади покрытия, которое требуется ремонтировать. (Решение Арбитражного суда Республики Карелия от 17.04.2012 по делу N А26-9552/2011)
В Вологодской области Арбитражный суд поддержал позицию территориального органа Федеральной антимонопольной службы и признал неопределенным положение правил установки рекламных конструкций на территории города Вологды, которое требовало: «В необходимых случаях рекламораспространитель при установке и эксплуатации рекламной конструкции обязан предоставить в уполномоченный орган в сфере градостроительства договор, заключенный с соответствующими уполномоченными организациями, обеспечивающими техническую возможность установки и (или) эксплуатации рекламной конструкции». Суд посчитал обоснованной позицию УФАС, что в оспоренном нормативном акте не указывается, какие случаи являются "необходимыми", а какие организации - "уполномоченными", и кем они должны быть уполномочены, а это предоставляет администрации возможность произвольно по своему усмотрению рассматривать каждый конкретный случай как необходимый и требовать заключения договоров с определенными организациями, являющимися, по мнению администрации, уполномоченными. (Решение Арбитражного суда Вологодской области от 22.11.2011 по делу N А13-6012/2011).
Следует отметить, к другой, лексически похожей конструкции «уполномоченный орган в сфере градостроительства» претензии неопределенности не предъявляются. Такое выражение используется во многих нормативных правовых актах как федерального, так и регионального уровня, особенно в законах, поскольку законодательные органы власти вторгались бы в компетенцию органов исполнительной власти, определяя наименования конкретных органов и распределение компетенции между ними. Однако понятие «уполномоченная организация» к таким случаям не относится.
Сперва в Еврейской автономной области (решение суда Еврейской автономной области от 14 марта 2007 года и Определение Верховного Суда РФ от 30 мая 2007 года по делу N 65-Г07-3), а затем в Сахалинской области (Решение Сахалинского областного суда от 10 октября 2011 г. по делу N 3-30/2011) суды усмотрели неопределенность законодательных положений, устанавливавших ответственность за неисполнение правовых предписаний «государственными органами» и «руководителями государственных органов». Суды указали, что из оспоренных нормы было неясно, идет ли в них речь только о государственных органах субъекта РФ, или также о федеральных государственных органах, ответственность на которые не может быть возложена законом субъекта РФ.
В Челябинской области по требованию прокурора суд признал недействующим порядок оказания государственной поддержки в улучшении жилищных условий молодым семьям в связи с тем, что органы местного самоуправления должны были осуществлять инвентаризацию сформированного списка с целью исключения из него молодых семей-участников подпрограммы "в течение года" как содержащую правовую неопределенность. (Решение Челябинского областного суда от 26.07.2012 по делу N 3-77/2012).
В Республике Саха (Якутия) суд посчитал неопределенным положение Порядка предоставления субсидий некоммерческим организациям в области физической культуры и спорта в связи с тем, что в качестве условий допуска к конкурсу на получение субсидий был установлен критерий «соблюдения Организацией обязательных требований законодательства». Неопределенность суд усмотрел в том, что неясен механизм оценки данного показателя, нет указания, чем можно подтвердить соответствие данному критерию, данные за какой период принимаются во внимание, а также имеет ли значение устранение организацией выявленных нарушений, или сам факт нарушения (в том числе без учета сроков давности) лишает права претендовать на получение субсидии. (Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 31.07.2014 по делу N 3-20/14, аналогичное словосочетание было оценено как неопределенное в Определении Верховного Суда РФ от 26 ноября 2014 г. N 74-АПГ14-15).
Суд согласился с требованиями прокурора о признании неопределенным нормы, устанавливающей, что «после согласования со всеми заинтересованными лицами проект решения нормативного характера подлежит направлению в городской Совет депутатов» (Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Оренбургского областного суда от 16.01.2014 по делу N 33-1902014(33-86302013))
4. Наконец, неопределенность обнаруживается в случаях, когда содержащееся в скобках разъяснение использованного термина не выполняет уточняющей (сужающей) функции, оказываясь термином либо более широким, либо не совпадающим с уточняемым.
В проанализированных судебных актах удалось обнаружить только один пример. Признавая недействующим п. 85 Административного регламента ФМС по учету паспортов гражданина Российской Федерации в части, предусматривавшей «погашение найденных (невостребованных) паспортов», поскольку употребление после слова "найденные" в скобках слова "невостребованные" имеет цель уточнить, что погашению из найденных паспортов подлежат лишь те, которые их владельцами не востребованы. Невостребованным же паспорт может считаться лишь в тех случаях, когда владелец паспорта уведомлен о его нахождении в соответствующем подразделении территориального органа Федеральной миграционной службы, но в течение определенного срока не обратился с заявлением о его выдаче (Решение Верховного Суда РФ от 15 июня 2011 г. N ГКПИ11-523).
5. Более сложным можно считать ситуации, в которых причина неопределенности состояла в не в характере использованных слов и словосочетаний, а грамматической конструкции предложений.
В постановлении Правительства Архангельской области от 23 декабря 2009 года N 244-пп «Об утверждении ставок арендной платы...» за земельные участки были установлены ставки арендной платы «для земельных участков, предназначенных для размещения торговых киосков и павильонов площадью более 100 кв. м». Из данной формулировки оставалось неясным (с чем согласился суд), площадь чего в данном случае учитывается – самих земельных участков или расположенных на них павильонов (Решение Архангельского областного суда от 25.07.2013 по делу N 3-13)
Норма, устанавливающая административную ответственность за «за несообщение дежурному по станции о падении вещей или предметов на пути станции» была признана неопределенной в связи с отсутствием указания как в самой норме, так и в других нормативных актах (Правилах пользования метрополитеном) на то, кто именно должен сообщать о падении вещей или предметов - лицо, которое допустило падение, либо которое наблюдало падение, или увидевшее лежащие на путях станции предметы или вещи, а также о падении какого рода предметов или вещей необходимо сообщать (Решение Санкт-Петербургского городского суда от 14 июня 2012 г. по делу N 3-67/12)
Похожую позицию заняли суды и в отношении Кодекса города Москвы об административных правонарушениях, статья 8.14 (ч.2) которого устанавливала ответственность за "нарушение порядка оплаты размещения транспортного средства на платной городской парковке". Исследовав этот вопрос, суд установил, что ни Правила пользования городскими парковками и размещения на них транспортных средств, ни Порядок оплаты за размещение транспортных средств на платных городских парковках, не вносят ясности по вопросу о том, какие действия (бездействие) образуют правонарушение, которое можно было бы квалифицировать по части 2 статьи 8.14 (Определение Верховного Суда РФ от 26 июня 2013 г. N 5-АПГ13-20)
Севастопольским городским судом признано недействующим Постановление об утверждении перечня участков, запрещенных для купания на водных объектах в городе Севастополе, на том основании, что ни в одном из его положений не поименован водный объект, в отношении которого устанавливаются ограничения (Черное море), а наименования многих участков вообще не позволяют сделать вывод об их принадлежности к водным объектам, например "садовое товарищество "Пилот" (Гагаринский район), участок от северной границы коттеджного поселка "Вилла Росса" до южной границы ООО "Любоморье" (Нахимовский район). (Решение Севастопольского городского суда от 20.08.2015 по делу N 3-8/2015~М-22/2015)
Следует учитывать и ситуации, в которых заявителям было отказано в признании норм неопределенными по содержанию
В городе Иваново в правилах приема сточных вод абонентов в систему коммунальной канализации города в числе загрязняющих веществ были указаны "взвешенные вещества". Арбитражный суд Ивановской области расценил это словосочетание как достаточно определенное, поскольку «термин "взвешенное вещество" не является правой нормой и следовательно не порождает неопределенность его правового понимания. Понятие указанного словосочетания содержится в толковых словарях и должно применяться в соответствии с правилами русского языка» (Решение Арбитражного суда Ивановской области от 17.05.2012 по делу N А17-121/2012).
Нижегородский областной суд не согласился с тем, что словосочетание "распоряжение земельными ресурсами" создает неопределенность, указав, что «термин "земля и другие природные ресурсы" применяется в Конституции Российской Федерации», в Земельном кодексе РФ установлено, что регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, к объектам земельных отношений отнесена земля как природный объект и природный ресурс. По мнению суда, понятие "земельные ресурсы" является определенным, означает землю как природный ресурс, включает в себя, в том числе, земельные участки. (Решение Нижегородского областного суда от 15 апреля 2014 г. N 3-27/2014).
В Санкт-Петербурге городской суд признал неубедительными доводы о неопределенности понятия «текущий ремонт», сославшись на целый ряд законодательных и подзаконных актов (Решение Санкт-Петербургского городского суда от 20 октября 2010 г. по делу N 3-288/10)
Суд не обнаружил неопределенности понятия «государственные секреты» вместо употребляемого в федеральном законодательстве понятия «государственная тайна» (Решение Новосибирского областного суда от 12 ноября 2001 года по делу N 3-146-2001), посчитал вполне определенным понятие «продажа пива на розлив» (Решение Арбитражного суда Амурской области от 02.07.2012 N А04-3602/2012), расценил как тождественные понятия «смерть» и «гибель» военнослужащего (Решение Березовского городского суда Кемеровской области от 27 февраля 2015 года по делу № 2-138-2015).
Несмотря на многочисленные судебные споры и на то, что в других решениях такое словосочетания признавалось создающим неопределенность (Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 17 декабря 2008 года) Верховный Суд РФ не обнаружил неопределенности в использовании словосочетания «как правило» в тексте нормативного правового акта (Решение Верховного Суда РФ от 27 июля 2011 года по делу № ВКГПИ11-50).
3. Содержательная неопределенность
Основанием для возникновения содержательной неопределенности может выступать сложность толкования нормативных положений, возникающая вследствие отсутствия четких оснований и критериев для их применения, либо многозначность использованных терминов, выбор из возможных значений которых не определен, либо одновременное использование в одном нормативном акте несогласующихся друг с другом понятий.
Судом была обнаружена неопределенность (скорее содержательная, нежели языковая, поскольку было указано на невозможность правоприменителя установить указанные в законе критерии) данного в законе Ленинградской области определения одичавших собак как “отдельных особей домашних животных, полностью неподконтрольных человеку, живущих в условиях естественной свободы, использующих охотничьи угодья как естественную среду обитания и не отличающихся по своему поведению от диких животных”(Определение Верховного Суда РФ от 10 июня 2015 г. N 33-АПГ15-5)
Неопределенность критериев судом была обнаружена и для разделения древесины на крупную, среднюю и мелкую для определения ставки платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд по деловой древесине (Определение Верховного Суда РФ от 1 июля 2009 г. N 12-Г09-2)
В качестве основания признания нормативного акта недействующим суд указал, что разработчиками текста оспаривавшейся нормы были использованы «заведомо ненадлежащие понятия», в частности, основания для изменения границ особо охраняемой природной территории именовались целями такого изменения. Кроме того, суд указал, что понятия, которые содержались в указанной норме – "сложившееся рекреационное использование", "интенсивное антропогенное воздействие" – допускают возможность их различного и неоднозначного толкования в процессе применения оспариваемой нормы, поскольку в действующем законодательстве указанные понятия не используются, их содержание не раскрывается (Решение Пермского краевого суда от 16 января 2015 г. по делу N 3-3-2015).
В Кировской области к неопределенным положениям нормативных актов была отнесена норма, которая исключала применение Порядка оценки и возмещения ущерба за вынужденный и незаконный снос (повреждение) зеленых насаждений на территории муниципального образования "Город Киров" к ситуациям возмещения ущерба, причиненного при «вынужденном сносе зеленых насаждений и плодово-ягодных культур на территории индивидуальной застройки, коллективных садов, ведомственных питомников», поскольку условия и основания для принятия решений о вынужденности сноса этим порядком не были определены (Первомайский районный суд г. Кирова от 26 марта 2015 г. по делу N 2-1491/2015).
Петрозаводский городской суд в решении от 25 августа 2010 года обнаружил неопределенность в положениях Правил землепользования и застройки, которыми было установлено, что Администрация городского округа выдает архитектурно-планировочное задание «в целях перевода жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение, а также в целях создания, изменения параметров объектов, не являющихся объектами капитального строительства (временных объектов)», тогда как в некоторых случаях перевода помещений из одной категории в другую выдача архитектурно-планировочного задания вообще не требуется.
В ситуации, когда суд обнаружил «наличие в постановлении помимо норм об установлении двухкомпонентных тарифов на горячую воду норм о стоимости горячей воды (фактически одноставочного тарифа)», он сделал вывод о неопределенности соответствующих законодательных положений, не позволяющих однозначно определить содержание правового регулирования (Решение Приморского краевого суда от 20.06.2014 по делу N 3-38/2014~М-62/2014).
К числу ситуаций содержательной неопределенности можно отнести также издание уполномоченным органом правового акта о введении ограничительных мер (карантина), которое, вопреки требованиям федерального законодательства (ст. 17 Закона РФ "О ветеринарии" от 14.05.1993 г. N 4979-1), не содержит перечня ограничений на оборот животных, продуктов животноводства, кормов и кормовых добавок, а также указаний на срок, в течение которого будут действовать установленные этим актом ограничительные мероприятия (Решение Арбитражного суда Ставропольского края от 15.10.2012 по делу N А63-13420/2011)
Содержащееся в Постановлении городской администрации требование, чтобы городская коммунальная служба скорректировала размер платы граждан за коммунальные услуги с учетом других пунктов того же постановления суд посчитал юридически неопределенным, поскольку в нем не содержалось указания на то, по какому тарифу служба должна скорректировать размер платы, с какого времени, за какой период и за счет каких средств (Решение Арбитражного суда Амурской области от 20.11.2008 по делу N А04-1100/08-7038/08-3/61)
В Положении о предоставлении субсидий Хабаровским региональным (краевым) отделениям профессиональных творческих союзов, осуществляющим деятельность в области культуры ситуации судом была признана неопределенность положения о том, что заявка на участие в открытых торгах должна содержать «сведения о заявителе». Такое абстрактное положение было признано неопределенным в связи с неясностью, какие требования оно подразумевает. Кроме того, нормы оспоренного Положения не позволяют однозначно определить, что подразумевается под «территориальным охватом проведения содержащихся в заявке мероприятий» - площадь, задействованная претендентом при проведении творческих мероприятий, количество муниципальных образований, охваченных при проведении мероприятий либо их площадь, проведение мероприятий в труднодоступных территориях края, либо иные обстоятельства. Наконец, суд обнаружил неопределенность и в том, что оценка заявки претендента на получение субсидии проводится, в том числе, по критерию «наличия ресурсов, необходимых для реализации содержащихся в заявке мероприятий культурных программ и проектов», тогда как неясно, о каких ресурсах идет речь (материальных, кадровых, творческих или иных), необходимо их наличие в совокупности либо в единственном числе, неясен механизм оценки данного показателя, поскольку Положение не содержит перечня документов, подтверждающих наличие у претендента данных ресурсов. (Определение Верховного Суда РФ от 26 марта 2014 г. N 58-АПГ14-2)
В другом положении о порядке предоставления региональных субсидий – субсидий некоммерческим организациям в области физической культуры и спорта, осуществляющим развитие командных игровых видов спорта в Республике Саха (Якутия) суд также обнаружил нормы, не обеспечивающие необходимую правовую определенность. Такими нормами были признаны устанавливающие среди критериев для участия в конкурсе на получение субсидий «соответствие стандартам проведения Чемпионата, Первенства и Кубка России среди профессиональных команд по командным игровым видам спорта», «участие в системе подготовки кадров в Республике Саха (Якутия) по командным игровым видам спорта» и «соблюдение Организацией обязательных требований законодательства (соответствие деятельности Организации законодательству и уставным целям)». Суд указал, что в федеральном законодательстве отсутствует определение понятия "стандарт проведения Чемпионата, Первенства и Кубка России", а из оспариваемой нормы не вытекает, каким образом организация, претендующая на получение субсидии, должна соответствовать такому стандарту и даже из системного толкования иных норм нельзя сделать однозначный вывод, какие обстоятельства можно отнести к указанному критерию. Ссылок на какие-либо нормативные правовые акты, регламентирующие участие некоммерческих организаций в системе подготовки кадров, ни в апелляционной жалобе, ни в пояснениях представителя Правительства Республики Саха (Якутия) не содержится. Таким образом, нельзя определить какое именно участие в системе подготовки кадров должен принимать кандидат на получение субсидии. Критерий "соблюдения Организацией обязательных требований законодательства (соответствие деятельности Организации законодательству и уставным целям" не содержит ссылок на конкретные нормы, соблюдение которых необходимо для получения субсидий. (Определение Верховного Суда РФ от 26 ноября 2014 г. N 74-АПГ14-15).
В Санкт-Петербурге была признаны неопределенной норма Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при выдаче разрешений на установку или перемещение объектов для размещения информации в Санкт-Петербурге. Эта норма устанавливала, что «к заявлению о выдаче разрешения на установку (перемещение) объекта для размещения информации прилагается письменное согласие собственника или иного законного владельца имущества на присоединение к этому имуществу объекта для размещения информации с приложением документа, подтверждающего права указанных лиц на это имущество». Суд посчитал эту норму неопределенной, поскольку она не устанавливала в отношении использования какого имущества (движимое, недвижимое) требуется выдача разрешения, что признается объектом для размещения информации и какие действия предполагает "присоединение" такого объекта к имуществу, а также не позволяет четко определить форму, вид и содержание документов, подлежащих предоставлению, имеет неясности в вопросе определения, кто признается законным владельцем имущества в названных правоотношениях. (Определение Верховного Суда РФ от 19 марта 2014 г. N 78-АПГ14-5)
Орловский областной суд признал недействующей ввиду неопределенности норму, которая устанавливала административную ответственность за осуществление маршрутных автотранспортных пассажирских перевозок на городских маршрутах без документов, подтверждающих право работы на регулярном маршруте, установив, что ни в действующем законодательстве Орловской области, ни в нормативных правовых актах органов местного самоуправления не содержится как понятие - "право работы на маршруте", так и указание - какими именно документами подтверждается право работы перевозчика и его водителей на конкретном маршруте. В этой связи диспозиция статьи закона в указанной части не позволяет с определенной ясностью установить, за отсутствие каких именно документов при осуществлении маршрутных автотранспортных пассажирских перевозок на городских маршрутах региональный законодатель установил административную ответственность. (Решение Орловского областного суда от 26.05.2011).
В муниципальном акте были для наглядности приведены приложениям схемы прилегающих территорий, на которых не допускается продажа алкогольной продукции. Прилегающие территории были изображены путем нанесения на объемную карту города окружностей соответствующего радиуса (равного установленному минимальному расстоянию до входа в некоторые учреждения и организации), центром которых является точка входа в организацию. Суд посчитал такое схематическое изображение не обеспечивающим необходимую определенность, поскольку на карте отсутствовали какие-либо обозначения границ обособленной территории организации, координаты либо иные данные, позволяющие определить места нахождения точек входа, являющихся центром окружностей, значение масштаба, в котором графически изображены схемы (Решение Арбитражного суда Смоленской области от 23.10.2013 по делу N А62-4016/2013).
Новосибирский областной суд признал недействующей норму, которая запрещала проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций «в радиусе 150 метров от опасных производственных объектов и военных объектов, зданий, занимаемых учреждениями дошкольного, общего образования, скульптурных, архитектурных мемориальных сооружений, увековечивающих память о событиях, об участниках и жертвах войн, локальных конфликтов и катастроф, зданий и объектов, используемых для богослужений, проведения религиозных обрядов и церемоний, зданий, занимаемых организациями, в которых осуществляется оказание стационарной медицинской помощи». Как указал суд, радиусом считается отрезок прямой, соединяющий центр окружности с какой-либо ее точкой, а также длина этого отрезка. Посредством данного математического понятия невозможно однозначно определить территорию, на которой запрещено проведение публичного мероприятия. В оспариваемом нормативном акте не дано понятие, разъясняющее содержание данного термина для целей Закона, не конкретизировано, какую точку следует принимать за отправную при определении радиуса в 150 метров от перечисленных в Законе объектов при определении места проведения публичного мероприятия, что не исключает различного, неоднозначного определения органами власти и местного самоуправления, организаторами и участниками таких мероприятий пределов территорий, на которых могут быть проведены публичные мероприятия. (Определение Верховного Суда РФ от 28 августа 2013 г. N 46-АПГ13-9)
Установленным в Самарской области порядком предоставления земельных участков было предусмотрено, что «министерство направляет запросы в органы, осуществляющие ведение государственного кадастра недвижимости, государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, ведение водного и лесного реестров, а также в иные органы государственной власти и органы местного самоуправления с целью сбора информации об испрашиваемом земельном участке, позволяющей сделать вывод о наличии либо отсутствии правовых оснований для предоставления земельного участка, а также о наличии прав третьих лиц на испрашиваемый земельный участок». Когда из указанных органов получены ответы, министерство направляет отказ в предоставлении земельного участка в адрес заявителя «при выявлении на основании указанной информации препятствий для предоставления земельного участка». Суд пришел к выводу, что в оспоренной норме объективные критерии (условия, основания, предусмотренные законом) принятия решения для такого отказа неопределенны, о чем свидетельствует употребление не устоявшегося в земельном законодательстве термина оценочного характера "при выявлении на основании указанной информации препятствий". Как следствие возникает неясность в организационном механизме реализации права граждан на предоставление им земельных участков для целей, не связанных со строительством, не исключая тем самым возможность отказа по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (Определение Верховного Суда РФ от 30 мая 2012 г. N 46-АПГ12-6)
История с предоставлением земельных участков в Самарской области имела продолжение. Скорректированный порядке распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара, утвержденный Постановлением Правительства Самарской области еще в 2006 году, в 2013 году вновь стал предметом обжалования. На этот раз суды всех инстанций, включая Верховный Суд РФ, признали неопределенной норму, предусматривавшую проведение осмотра земельного участка "при наличии оснований, определенных в соответствии с действующим законодательством". В Определении Верховного Суда РФ от 19 марта 2014 г. N 46-АПГ14-1 были расширены основания, по которым оспаривавшиеся нормы были признаны юридически неопределенными. Самарский областной суд усмотрел неопределенность только в том, что федеральным законодательством основания для осмотра «не определены, следовательно, оспариваемая норма в данной части вносит неясность в организацию процедуры предоставления земельных участков». Верховный Суд РФ дополнительно усмотрел неопределенность «в каких случаях при рассмотрении заявления о предоставлении земельного участка проводится его осмотр (во всех или выборочно), каковы критерии выбора для осмотра участка, нигде не урегулирован порядок проведения такого осмотра самим уполномоченным органом (министерством). Также установлены цели осмотра "установления фактического использования испрашиваемого земельного участка" не предусмотренные земельным законодательством в качестве условий их предоставления гражданам».
В республике Татарстан Положение о комиссии Министерства лесного хозяйства Республики Татарстан по проведению в Республике Татарстан аукционов по продаже права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной собственности было признано неопределенным в части права Комиссии «устанавливать потенциальных участников». Суд посчитал, что «подобное правовое регулирование по своему содержанию не отвечает требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, поскольку при наличии потенциальных участников предполагается более широкий круг участников аукциона и их градацию на потенциальных и иных» (решение Верховного Суда Республики Татарстан от 6 февраля 2009 г. по делу N 3-05/09).
Областной суд Челябинской области в 2013 году поддержал позицию прокурора и признал недействующим два пункта Административного регламента о выдаче разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, одним из которых был установлен «Перечень документов, необходимых для предоставления государственной услуги», а следующим пунктом установлено, что если документы, указанные в четырех подпунктах предыдущего пункта не предоставлены заявителем, то соответствующая информация запрашивается в порядке межведомственного взаимодействия в государственных или муниципальных органах. Неопределенность этих положений была установлена в том, что они не разделяли перечень документов на те, которые заявитель должен предоставить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе предоставить самостоятельно по собственной инициативе, так как они подлежат предоставлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия (Решение Челябинского областного суда от 09.08.2013 N 3-80/2013, оставлено без изменения Определением Верховного Суда РФ от 13.11.2013 N 48-АПГ13-13).

Прочитано 50 раз
Авторизуйтесь, чтобы получить возможность оставлять комментарии
Вы здесь: Главная Юриспруденция Процессуальное право Признание нормативных актов недействующими вследствие неопределенности их положений