Методика сбора правоприменительной практики
Сбор правоприменительной практики осуществлялся по решениям арбитражных судов и судов общей юрисдикции. При осуществлении мониторинга осуществлялся сбор опубликованных судебных решений за 2014 год. (в том числе размещенных в БД Консультант Плюс раздел Судебная практика и на информационных ресурсах, содержащих судебную практику – gcourts.ru, судебные решения.рф, ras.arbitr.ru, pravo.ru). Целью мониторинга было выявление и анализ судебных споров, связанных установлением тарифов на оказание коммунальных услуг, с применением данных тарифов, с злоупотреблениями в данной области.

Перечень проанализированных судебных актов в разделе "Документы".

Установление тарифов органом исполнительной власти субъекта РФ и возникающие при этом проблемы

Такой порядок установления тарифов на сегодня установлен для организаций, выполняющих работы по производству, передаче и распределению пара и горячей воды (тепловой энергии).
Тарифы для этих организаций утверждаются регулирующим органом исполнительной власти субъекта РФ по заявке такой организации. Ранее этот процесс регулировался Приказом Федеральной службы по тарифам от 08.04.2005 № 130-э, которым был утвержден Регламент рассмотрения дел об установлении тарифов и (или) их предельных уровней на электрическую (тепловую) энергию (мощность) и на услуги, оказываемые на оптовом и розничном рынках электрической (тепловой) энергии (мощности). На сегодня этот акт утратил силу в связи с принятием Приказа ФСТ России от 07.06.2013 N 163 "Об утверждении Регламента открытия дел об установлении регулируемых цен (тарифов) и отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения". Оба этих акта устанавливаю срок в 30 суток на принятие решения об утверждении тарифа.
На практике возникают ситуации, когда этот срок затягивается, и организация оказывает свои услуги по старым тарифам, а потом обращается в суд с требованиями о возмещении убытков, возникших из-за задержки в утверждении более высокого тарифа. Обычно в таких случаях повышение тарифа является довольно существенным – на 100% и более. В соответствии с частью 7 статьи 10 Федерального закона от 27.06.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) об утверждении им тарифов на тепловую энергию (мощность), установленных на уровне выше максимального или ниже минимального уровня, установленного федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, за исключением случаев, предусмотренных данным Законом, подлежит предварительному согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, осуществляемому в порядке, установленном правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения.
Порядок согласования решений органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов об установлении тарифов на уровне выше максимального или ниже минимального уровня, установленного федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов, утвержден приказом ФСТ России от 07.12.2004 № 236-э.
Таким образом, срок на утверждение нового тарифа может серьёзно увеличиться, но это будет основано на положениях нормативных актов, что даёт судам полное основание отказывать в удовлетворении подобных требований. Однако, в приведённом случае, возникшем в Еврейской автономной области, увеличенный тариф был в итоге утверждён, а его увеличение было оправдано тем, что ранее действовавший тариф был занижен и убыточен для ресурсоснабжающей организации. То есть, органы исполнительной власти субъекта увеличивая сроки на утверждение тарифа по сути принудили организацию действовать себе в убыток без права компенсации данных потерь.

В ситуациях, когда тариф уже утверждён региональным органом, но при этом в конкретном муниципальном образовании действует норматив потребления на коммунальную услугу по горячему водоснабжению, установленный Решением данного МО, в итоге приводящий к уменьшению установленного тарифа, суды соглашаются с тем, что выпадающие доходы должны компенсироваться за счёт субсидий от муниципального образования.
Возникают и споры по заявлению ресурсоснабжающих организаций об оспаривании решений органов местного самоуправления об уменьшении установленных тарифов. При этом проблемы возникают из-за того, что ресурсоснабжающая организация, в случае, если решение органа МО не было опубликовано, продолжает производит расчёты по полному установленному тарифу, а потребители требуют его уменьшения на основании решения органа МО. Ресурсоснабжающие организации оправдывают такие действия тем, что решение органа МО не вступило в силу, так как не было опубликовано в порядке, установленном для нормативных актов. Однако, как устанавливают суды, такие решения органов МО могут носить и ненормативный характер, если таким актом указан конкретный адресный перечень потребителей, для которых тариф должен быть уменьшен. При этом публикация таких актов не требуется, как и не требуется указание в нём конкретной ресурсоснабжающей организации.
При возникновении данной ситуации в одном из муниципальных образований Архангельской области очевидной представилась проблема информирования ресурсоснабжающей организации о принятии таких ненормативных актов. Если суды соглашаются с тем, что уменьшенные тарифы могут устанавливаться адресно, что исключает применение таких актов в отношении неопределённого круга лиц и делает его ненормативным, то при этом суды никак не затрагивают вопрос о том, как такое решение должно быть доведено до организации, которая фактически оказывает эти услуги. Более того, такое решение, по мнению судов, не должно даже содержать информацию о ресурсоснабжающей организации, оказывающей свои услуги по указанным в ненормативном акте адресам. Таким образом, принятие подобных актов будет автоматически влечь за собой судебные споры, так как, не имея информации, ресурсоснабжающая организация будет выставлять счета по обычному тарифу. Как мы уже указывали выше, при принятии аналогичных, но нормативных актов об уменьшении тарифов в Кемеровской области суды сочли правомерным компенсацию разницы за счёт субсидий от муниципального образования, которое приняло соответствующий акт. Следовательно, разница в тарифах и в этом случае должна быть компенсирована за счёт муниципального образования. По этому логичным было бы при принятии ненормативного акта такого свойства обязать муниципальное образование довести этот акт до ресурсоснабжающей организации и разрешить вопросы по компенсации её убытков. Это позволило бы избежать судебных споров между ресурсоснабжающей организацией и потребителями, а также между этой организацией и муниципальным образованием.

Установление тарифов управляющей и ресурсоснабжающей организацией на основании договора управления многоквартирным домом (завышение тарифов, оказание услуг ненадлежащего качества)

Споры о правомерности установленных такими организациями тарифов широко представлены в судебной практике. Наиболее часто они затрагивают такие вопросы, как содержание общего имущества в многоквартирном доме, вывоз твёрдых бытовых отходов, уборка дома и т.д.
Тарифы на содержание общего имущества многоквартирного дома устанавливают собственники помещений на общем собрании. Согласно части 4 статьи 158 ЖК РФ если собственники помещений в многоквартирном доме на их общем собрании не приняли решение об установлении размера платы за содержание и ремонт жилого помещения, такой размер устанавливается органом местного самоуправления. На общем собрании может быть установлен тариф, который будет меньше, чем установлен в МО, однако такой тариф должен иметь экономическое обоснование и обеспечивать содержание общего имущества в многоквартирном доме. Таким образом, например, в Волгоградской области произвольное установление тарифа не считается допустимым, и возлагается требование по обоснованию тарифа, принятого на общем собрании. Однако такой подход не прослеживается во всех аналогичных судебных спорах. В ряде решений, принятых в Республике Татарстан и Алтайском крае обоснованность установленных общим собранием тарифов не подвергалась анализу. Изучается лишь факт принятия таких тарифов на общем собрании и указывается на обязанность применения данных тарифов в отношениях с управляющей организацией. Также суды указывают на отсутствие у собственников помещений обязанности согласовывать новые тарифы с управляющей организацией, необходимо лишь поставить её в известность, предоставив соответствующее решение, принятое на общем собрании. Отсутствие требований к обоснованности установленного на общем собрании тарифа безусловно породит ситуацию, когда будут возникать судебные споры с управляющими организациями по поводу ненадлежащего исполнения обязанностей по содержанию общего имущества многоквартирного дома. А управляющие организации будут ссылаться на недостаточность установленных тарифов для надлежащего исполнения данной обязанности. Для недопущения таких ситуаций необходимо отказаться от признания возможности установления общим собранием тарифов на содержание общего имущества без предоставления обоснования данного тарифа. К примеру, в Архангельской области суды, в случае, когда тариф жильцами не установлен и его должен установить орган местного самоуправления указывают, что при установлении тарифа ОМС должны руководствоваться критериями пропорциональности и соразмерности с целью соблюдения баланса интересов участников жилищных правоотношений.

Одним из частных, но распространённых случаев, когда услуги, оказанные управляющей организацией, признаются ненадлежащего качества, является ситуация, когда в многоэтажных домах лифт не производит остановку на втором, а порой и на 3 этажах. При этом жильцам этих этажей расходы на обслуживание лифта регулярно включаются в счёт на оплату. Суды поддерживают в таких делах жильцов, заставляя управляющие организации производить перерасчёт. Кроме того, на основании законодательства о правах потребителей присуждается и компенсация морального вреда. Сумма такой компенсации определяется судом и может составлять, например, от 500 рублей до 3000 рублей.

Устанавливая тарифы на оказание услуг по вывозу ТБО управляющие организации часто устанавливают завышенные тарифы, однако делают это опираясь на нормативы, которые своими актами устанавливают органы местного самоуправления. В ходе мониторинга правоприменительной практике такие случи были выявлены во Владимирской и Калининградской областях. При этом нужно отметить, что данные нормативы существенно больше, чем установленные Постановлением Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии от 19 июня 2000 г. №158-ст «О принятии и введении в действие государственного стандарта «Жилищно-коммунальные услуги. Общие технические условия». Так, ГОСТом установлен норматив вывоза ТБО, составляющий 900 литров (0,9 куб.м.) в год на человека, а орган местного самоуправления может увеличить его, например, до 1,9 куб.м.
При этом нужно обратить внимание, что органы местного самоуправления в соответствии со статьями 13-14 ЖК РФ не имеют полномочий устанавливать нормативы образования (накопления) бытовых отходов и тарифы (цены, ставки платы) за сбор и вывоз бытовых отходов. Однако, при обращении граждан в суд с требованием признать установленный организацией тариф неправомерным они могут столкнуться с ситуацией, когда суд признаёт установленный тариф правомерным, так как тот основан на решении органа местного самоуправления, которое не оспорено. Такая ситуация не допустима, на что и указывают суды второй инстанции, пересматривая указанные решения. Так как в соответствии с ч. 2 ст. 11 ГПК РФ суд, установив при разрешении гражданского дела, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу, суды указывают, что не нужно отдельно оспаривать решения органа местного самоуправления.
Но судебная практика по данному вопросу не является единообразной. В судебных решениях может содержаться и противоположный вывод относительно полномочий муниципальных органов. Такие выводы суды основывают на том, что муниципальные образования принимают муниципальные правовые акты в области обращения с отходами производства и потребления в пределах собственных полномочий. Данные положения закреплены и в ст. 13 ФЗ «Об отходах производства и потребления», которые возлагают организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований на органы местного самоуправления. Таким образом, суды допускают регулирование любых вопросов в этой сфере муниципальными органами. При этом указывая, что в населенных пунктах, входящих в состав муниципальных образований, правовое регулирование обращения с отходами производства и потребления распространяется не только на индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, но и на граждан, проживающих на данной территории и пользующихся коммунальными услугами по вывозу мусора и иных отходов.Таким образом в различных регионах складывается различный подход по этому вопросу. И если в рассмотренных случаях во Владимирской области решение суда первой инстанции было отменено, то в аналогичном споре в Калининградской области суд отказал в удовлетворении исковых требований.
В свою очередь, сбор и вывоз твердых и жидких бытовых отходов, включая отходы, образующиеся в результате деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей, пользующихся нежилыми (встроенными и пристроенными) помещениями в многоквартирном доме в соответствии с подпунктом "д" пункта 11 Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 г. N 491 (далее - Правила), является составной частью деятельности по содержанию общего имущества. Такая деятельность является потенциально конкурентной и в соответствии с федеральным законодательством ее стоимость не является регулируемой. Все составные части платы за содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме устанавливается общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме, органами управления товариществ собственников жилья, жилищных или иных специализированных потребительских кооперативов или в случае, указанном в пункте 34 Правил, органом местного самоуправления как одна величина. То есть орган местного самоуправления может устанавливать тарифы на эти услуги только при условии, что собственники помещений не приняли решение о способе управления многоквартирным домом, а не во всех случаях, а также этот случай не касается вопросов установления нормативов накопления ТБО. При этом, реализуя полномочие по установлению размера платы за ремонт и содержание жилого помещения, органы местного самоуправления должны руководствоваться критериями пропорциональности и соразмерности с целью соблюдения баланса интересов участников жилищных правоотношений.
Сами органы местного самоуправления в суде порой занимают позицию, согласно которой они не наделены полномочиями по установлению тарифов в сфере оказания коммунальных услуг. Они ссылаются на п. 7 ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 30.12.2004 № 210-ФЗ, в соответствии с которым органы местного самоуправления устанавливают надбавки к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования субъекта РФ для соответствующего МО. При этом из ст. 2 названного закона следует, что тариф и надбавка к тарифам это два разных понятия. Ссылаясь на п. 2 ст. 157 ЖК РФ, ст. 4, 5 Федерального закона от 30.12.2004 № 210-ФЗ, п. 4.1. Постановления Конституционного Суда РФ от 29.03.2011 № 2-П они указывают на то, что государство не наделяло органы местного самоуправления полномочиями по установлению тарифов. Со ссылками на ст. ст. 16, 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» указывают на то, что органы местного самоуправления не наделены полномочиями по регулированию тарифов на коммунальные услуги и поэтому не уполномочены принимать нормативно-правовые акты в данной сфере.

Распространённым является и случай, когда собственники помещений в многоквартирном доме уклоняются от выплат в адрес ТСЖ, ссылаясь на то, что не являются его членами. Следовательно, на них не может быть возложено обязанностей по оплате услуг, оказываемых ТСЖ.
Однако, в соответствии с ч. 6 ст. 155 ЖК РФ не являющиеся членами товарищества собственников жилья собственники жилых помещений в многоквартирном доме вносят плату за содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме, и плату за коммунальные услуги в соответствии с договорами, заключенными с товариществом собственников жилья, в том числе уплачивают взносы на капитальный ремонт в соответствии со ст.171 ЖК РФ. И при представлении в суд такого договора или доказательств уклонения от заключения такого договора суды удовлетворяют требования о взыскание платы за оказанные услуги.
И даже лица, не заключившие договор, проживая в многоквартирном доме пользуются предоставляемыми ТСЖ услугами, в связи с чем на них, как на участниках жилищных отношений, лежит бремя внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги, а также несение расходов на содержание общего имущества в многоквартирном доме.
Суды не принимают в качестве надлежащих доводы ответчиков об отсутствии у них обязанности по несению расходов на содержание и ремонт общедомового имущества, ввиду отсутствия подписанного договора между ним и управляющей организацией. В соответствии со ст. 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. А согласно ст. 39 ЖК РФ собственники помещений в многоквартирном доме несут бремя расходов на содержание общего имущества в многоквартирном доме. Доля обязательных расходов на содержание общего имущества в многоквартирном доме, бремя которых несет собственник помещения в таком доме, определяется долей в праве общей собственности на общее имущество в таком доме указанного собственника. Обязанность по внесению платы за жилое помещение и коммунальные услуги в силу ст. 153 ЖК РФ возникает у собственника жилого помещения с момента возникновения права собственности на жилое помещение.
Некоторое отличие имеет ситуация, связанная не с содержанием общего имущества, а с капитальным ремонтом дома. Суды констатируют, что без соответствующего решения общего собрания и установления тарифа по оплате ремонта требование уплаты каких-либо сумм на эти цели неправомерно. Также подлежат перерасчёту задолженность или уплаченные на основании соответствующего решения суммы, если такое решение было оспорено в судебном порядке.

Ещё один случай, явного нарушения прав собственников помещений в многоквартирном доме это установление платы за уборку земельного участка в тех случаях, когда граница земельного участка под многоквартирным домом, ограничена контуром застройки. Тем самым оказание данной услуги является заранее невозможным.

Нарушение требования к раскрытию информации о тарифах и услугах ЖКХ

Стандарты раскрытия ресурсоснабжающими организациями, осуществляющими регулируемую деятельность в сфере водоснабжения и водоотведения утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.01.2013 № 6.
В частности пунктом 26 предусмотрено, что информация о предложении регулируемой организации об установлении тарифов в сфере холодного водоснабжения на очередной период регулирования должна содержать копию утвержденной в установленном порядке инвестиционной программы (проекта инвестиционной программы), а также сведения:
а) о предлагаемом методе регулирования;
б) о расчетной величине тарифов;
в) о периоде действия тарифов;
г) о долгосрочных параметрах регулирования (в случае если их установление предусмотрено выбранным методом регулирования);
д) о необходимой валовой выручке на соответствующий период, в том числе с разбивкой по годам;
е) о годовом объеме отпущенной потребителям воды;
ж) о размере недополученных доходов регулируемой организации (при их наличии), исчисленном в соответствии с основами ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, утверждаемыми Правительством Российской Федерации;
з) о размере экономически обоснованных расходов, не учтенных при регулировании тарифов в предыдущий период регулирования (при их наличии), определенном в соответствии с основами ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.
Аналогичные требования к раскрытию информации об оказываемых услугах и тарифах содержатся в п. 31 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов»
Данное положение часто не соблюдается. Выявлением подобных нарушений активно занимается Прокуратура РФ. Прокуроры, выявив нарушение, в судебном порядке требуют от таких организаций раскрытия информации в надлежащем порядке, т.е. требуют её размещения на официальном сайте в сети "Интернет" органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов или на сайте в сети "Интернет", предназначенном для размещения информации по вопросам регулирования тарифов, определяемом Правительством РФ.
Сам Стандарт раскрытия информации в п. 27 обязывает публиковать данные сведения не позднее 30 календарных дней со дня принятия решения об установлении тарифа на очередной период регулирования. В свою очередь суды, удовлетворяя требования прокуроров, дают такой же срок на устранение выявленного нарушения.
Нередко прокуроры в процессе отказываются от исков на основании того, что ответчики устраняют нарушения добровольно, до принятия судом решения по делу.
При обращении в суд с требованием о предоставлении аналогичной информации самими жильцами требования также удовлетворяются. При этом на предоставление информации конкретному лицу обычно устанавливается гораздо более короткий срок, например, 3 дня.
Данные нарушения распространены по всей России. В Нашем обзоре приведены примеры выявленных нарушений в Ростовской и Новосибирской областях.

Привлечение к административной ответственности за завышение (занижение) регулируемых государством цен

Ответственность за данное правонарушение предусмотрена ст. 14.6 КоАП РФ и нередко применяется в сфере установления тарифов на оказание коммунальных услуг.
В силу ст. 157 ЖК РФ, размер платы за коммунальные услуги определяется исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых в порядке, установленном Правительством РФ. Размер платы за коммунальные услуги, указанные в ч. 4 ст. 154 ЖК РФ рассчитывается по тарифам, установленным органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом. Соответственно, наиболее распространённым случаем является завышение тарифа, который устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Однако, в некоторых делах, выявленных в Волгоградской области. суды неверно толковали формулировку «государственные цены», распространяя действие данной статьи только на те случаи, когда соответствующие цены, предельные цены и надбавки (наценки) установлены на федеральном уровне федеральными органами государственной власти. Если же они установлены на уровне субъектов РФ органами государственной власти субъектов РФ, то административная ответственность по ст.14.6 КоАП РФ, по их мнению, не применяется, а производство по делу прекращается в связи с отсутствием события административного правонарушения.
Подобные ошибки приходиться исправлять судам второй инстанции, которые совершенно однозначно указывают на то, что подобный подход основан на неверном толковании норм материального права.
В качестве обстоятельств, которые достаточно установить для привлечения к ответственности суды указывают факт установления определённого тарифа и факт взимания более высокой платы. В качестве доказательств судами принимаются акты проведённых проверок, копии выставленных счетов на оплату и т.д.
Суды используют различные виды наказаний за данное правонарушение. Это может быть как штраф, так и дисквалификация.
К ответственности по ч. 2 данной статьи привлекаются обычно за установление тарифов на оказание коммунальных услуг в нарушение установленного порядка их определения.

Основные проблемы и выводы, установленные в результате проведения мониторинга правоприменения:

Утверждение тарифов регулирующим органом исполнительной власти субъекта РФ по заявке ресурсоснабжающей организации должно производиться в сроки, установленные нормативными актами. А увеличение этих сроков должно быть оправданным и не направленным на причинение убытков такой организации.
Нельзя признать допустимым возможность решением общего собрания жильцов многоквартирного дома устанавливать тариф на содержание общего имущества без какого-либо обоснования размера данного тарифа. Размер данного тарифа должен зависеть от количества общего имущества, его состава, состояния и других факторов, которые могут отразится на содержании общего имущества в надлежащем состоянии.
Было выявлено, что установление завышенных тарифов по вывозу ТБО имеет своей причиной не злоупотребление управляющими организациями, а отсутствие единообразного понимания полномочий органов местного самоуправления в сфере установления тарифов в данной области. При этом единый подход к решению данного вопроса отсутствует и в судебной практике, и в практике деятельности самих ОМС.
Массовые нарушения в сфере раскрытия информации об услугах и тарифах ЖКХ в своей основе имеют игнорирование требований о раскрытии данной информации до того момента, пока на данное нарушение не обратят внимание органы прокуратуры или суды. Об этом свидетельствует частое признание исков и быстрое устранение нарушений в случае их выявления. Возможно, установление более строгой ответственности за данное нарушение повлечёт самостоятельное выполнение данных требований, без вмешательства органов прокуратуры и др.