Применение законодательства в сфере профилактики неинфекционных болезней, в том числе осмотров отдельных категорий граждан

09 сентября 2016 Автор: Капустина М.А. Категория: Защита прав граждан

Эксперт – к.ю.н., доцент кафедры теории и истории права и государства СПбГУ М..А. Капустина

В рамках мониторинга применения законодательства в сфере профилактики неинфекционных болезней, в том числе осмотров и диспансеризации отдельных категорий граждан, была изучена практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов Российской Федерации, материалы прокурорских проверок, а также постановления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека о привлечении к административной ответственности за нарушения санитарно-эпидемиологического законодательства за период с января 2012 г. по ноябрь 2015 г., всего более 130 правоприменительных актов.
В результате анализа и обобщения изученной правоприменительной практики были выявлены типичные проблемы и нарушения законодательства о здравоохранении в части реализации юридическими лицами (организациями) и предпринимателями без образования юридического лица, в соответствии с п.2,6 ст.2 Федерального закона от 21.11.2011 (с изменениями на 30 сентября 2015 г.) № 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (Далее – Закон «Об основах охраны здоровья»), комплекса профилактических мероприятий, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья населения, предупреждение возникновения и (или) распространения заболеваний, их раннее выявление, выявление причин и условий их возникновения и развития.
В целях выявления правоприменительных проблем в сфере профилактики неинфекционных болезней, в том числе осмотров, было проанализировано более 80 решений арбитражных судов и судов общей юрисдикции, в которых рассматривались случаи, связанные с нарушениями юридическими лицами/ индивидуальными предпринимателями организации и порядка проведения/ непроведения обязательных медицинских осмотров отдельных категорий работников; более 20 актов прокурорского реагирования в сфере реализации законодательства о здравоохранении и приоритетного национального проекта «Здоровье» в части профилактики неинфекционных болезней; более 30 постановлений Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека о привлечении к ответственности за нарушения законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
В соответствии с п.14 ч.2 ст.14 «Полномочия федеральных органов государственной власти в сфере охраны здоровья», ч.4 ст.30 «Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни» Закона «Об основах охраны здоровья», к полномочиям федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, – Министерства здравоохранения Российской Федерации (органа-регулятора), относится установление порядка организации и осуществления профилактики неинфекционных заболеваний, утверждение порядка проведения медицинских осмотров. Организация проведения медицинских осмотров, мероприятий по профилактике заболеваний относятся, согласно п.5_1, 8 ч.1 ст.16 Закона «Об основах охраны здоровья», к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья.
Организация охраны здоровья граждан включает в себя меры профилактического характера, в том числе, разработку и осуществление органами государственной власти и местного самоуправления, работодателями, медицинскими организациями, их должностными лицами мероприятий по профилактике неинфекционных заболеваний (п.2,6 ст.2, п.2 ст.29, ч.2 ст.30 Закона «Об основах охраны здоровья»). В соответствии со ст.29 Главы IV «Санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия» Федерального закона от 30.03.1999 г. (с изменениями на 13 июля 2015 г.) № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии») медицинские осмотры включены в перечень санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, которые проводятся в обязательном порядке индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в соответствии с осуществляемой ими деятельностью.
Законодательное (легальное) определение медицинского осмотра дано в ч.1 ст.46 Закона «Об основах охраны здоровья». Согласно действующему законодательству, «медицинский осмотр представляет собой комплекс медицинских вмешательств, направленных на выявление патологических состояний, заболеваний и факторов риска их развития». Диспансеризация, в соответствии с ч.4 ст.46 Закона «Об основах охраны здоровья», включает в себя комплекс мероприятий, в том числе медицинский осмотр врачами нескольких специальностей.
Перечень видов медицинских осмотров установлен в Законе «Об основах охраны здоровья». Однако законодатель не установил исчерпывающего перечня видов медицинских осмотров, указав, что законодательством Российской Федерации могут быть установлены и иные виды медицинских осмотров.
Видами медицинских осмотров, в соответствии с ч.2 ст.46 Закона «Об основах охраны здоровья», являются:
профилактический медицинский осмотр, проводимый в целях раннего (своевременного) выявления патологических состояний, заболеваний и факторов риска их развития, немедицинского потребления наркотических средств и психотропных веществ, а также в целях формирования групп состояния здоровья и выработки рекомендаций для пациентов;
предварительный медицинский осмотр, проводимый при поступлении на работу или учебу в целях определения соответствия состояния здоровья работника поручаемой ему работе, соответствия учащегося требованиям к обучению;
периодический медицинский осмотр, проводимый с установленной периодичностью в целях динамического наблюдения за состоянием здоровья работников, учащихся, своевременного выявления начальных форм профессиональных заболеваний, ранних признаков воздействия вредных и (или) опасных производственных факторов рабочей среды, трудового, учебного процесса на состояние здоровья работников, учащихся, в целях формирования групп риска развития профессиональных заболеваний, выявления медицинских противопоказаний к осуществлению отдельных видов работ, продолжению учебы;
предсменные, предрейсовые медицинские осмотры, проводимые перед началом рабочего дня (смены, рейса) в целях выявления признаков воздействия вредных и (или) опасных производственных факторов, состояний и заболеваний, препятствующих выполнению трудовых обязанностей, в том числе алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и остаточных явлений такого опьянения;
послесменные, послерейсовые медицинские осмотры, проводимые по окончании рабочего дня (смены, рейса) в целях выявления признаков воздействия вредных и (или) опасных производственных факторов рабочей среды и трудового процесса на состояние здоровья работников, острого профессионального заболевания или отравления, признаков алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения.
К иным медицинским осмотрам относятся, в частности, разного рода осмотры лиц, осужденных к лишению свободы, а также лиц, заключенных под стражу; обязательные профилактические медицинские осмотры граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в целях выявления туберкулеза.
Важно отметить отсутствие унифицированного правового регулирования в сфере профилактики неинфекционных болезней, в том числе осмотров. Порядок, основания и условия проведения разных видов медицинских осмотров определены в разных подзаконных нормативных актах, принятых разными федеральными органами государственной власти. Наиболее общим нормативным актом в данной сфере правового регулирования можно рассматривать «Порядок проведения профилактического медицинского осмотра», утвержденный Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 06.12.2012 № 1011н "Об утверждении Порядка проведения профилактического медицинского осмотра". Порядок прохождения несовершеннолетними медицинских осмотров определен Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 21.12.2012 г. № 1346н «О порядке прохождения несовершеннолетними медицинских осмотров, в том числе при поступлении в образовательные учреждения и в период обучения в них».
Таким образом, на сегодняшний день в сфере профилактики неинфекционных болезней, в том числе осмотров, отсутствует единое нормативное регулирование и, как следствие, единообразная правоприменительная практика.
В результате проведенного мониторинга правоприменения в сфере профилактики неинфекционных болезней были выявлены актуальные проблемы, связанные с организацией и проведением обязательных медицинских осмотров отдельных категорий работников.
1. Как показал проведенный мониторинг правоприменительной практики, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее – Роспотребнадзор) и органы прокуратуры выявляют факты нарушения организациями и индивидуальными предпринимателями обязательных требований законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, а именно, факты непроведения юридическими лицами/ предпринимателями без образования юридического лица требующихся, в соответствии с п.2, 3 ч.2 ст. 46 Закона «Об основах охраны здоровья», предварительных (при поступлении на работу в целях определения соответствия состояния здоровья работника поручаемой ему работе) и периодических медицинских осмотров работников (работников, трудовая деятельность которых связана с воздействием вредных и (или) опасных производственных факторов рабочей среды, трудового процесса на состояние здоровья работников).
В соответствии со ст.213 «Медицинские осмотры некоторых категорий работников» Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ), работники, занятые на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, а также на работах, связанных с движением транспорта, проходят обязательные предварительные (при поступлении на работу) и периодические (для лиц в возрасте до 21 года - ежегодные) медицинские осмотры для определения пригодности этих работников для выполнения поручаемой работы и предупреждения профессиональных заболеваний. В соответствии с медицинскими рекомендациями указанные работники проходят внеочередные медицинские осмотры. Предусмотренные ст.213 ТК РФ медицинские осмотры осуществляются за счет средств работодателя.
Среди выявленных в процессе мониторинга правоприменения нарушений законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст.6.3 «Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения» Кодекса об административных правонарушениях РФ. Далее – КоАП РФ.) в части организации и проведения предварительных и периодических медицинских осмотров работников следует обратить внимание на следующие:
- необеспечение проведения предварительного медицинского осмотра при поступлении на работу, допуск к работе без прохождения работником предварительного медицинского осмотра (Например, Постановление Мариинского городского суда Кемеровской области по делу № 7-150/14 от 24 ноября 2014 г., Постановление Восьмого Арбитражного апелляционного суда по делу № А75-3704/14 от 18 ноября 2014 г.);
- необеспечение/непроведение периодических медицинских осмотров (Например, Решение Арбитражного суда Алтайского края по делу № А03-220255/14 от 17 апреля 2014 г.; Постановление Восьмого Арбитражного апелляционного суда по делу №А46-717/14 от 3 июня 2014 г., Постановление Семнадцатого Арбитражного апелляционного суда по делу № А60-5698/14 от 4 июля 2014 г., Решение Арбитражного суда Вологодской области по делу №А13-3420/14 от 22 мая 2014 г., Постановление Корткеросского районного суда Республики Коми по делу № 12-15/15 от 5 марта 2015 г., Постановление Сыктывкарского городского суда Республики Коми по делу № 5-685/14 от 5 мая 2014 г.);
- отсутствие документов, необходимых для организации медицинских осмотров работников в частности, списка лиц, подлежащих периодическим медицинским осмотрам, заключительного акта по результатам периодического медицинского осмотра работников предприятия, подлежащих периодическому медицинскому осмотру (Например, Постановление Восьмого ААС по делу №А46-717/14 от 3 июня 2014 г.; Решение Арбитражного суда Алтайского края по делу № А03-220255/14 от 17 апреля 2014 г.)
Согласно ч.1, 2 ст.34 «Обязательные медицинские осмотры» Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии», в целях предупреждения возникновения и распространения неинфекционных заболеваний и профессиональных заболеваний работники отдельных профессий, производств и организаций при выполнении своих трудовых обязанностей обязаны проходить предварительные при поступлении на работу и периодические профилактические медицинские осмотры. А в случае необходимости на основании предложений органов, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления в отдельных организациях (цехах, лабораториях и иных структурных подразделениях) могут вводиться дополнительные показания к проведению медицинских осмотров работников.
Порядок проведения обязательных медицинских осмотров, учета, ведения отчетности и выдачи работникам личных медицинских книжек определяется Министерством здравоохранения (органом-регулятором). При этом обязанность по обеспечению условий, необходимых для своевременного прохождения медицинских осмотров работниками, возложена на работодателей – организации и индивидуальных предпринимателей. Данные о прохождении медицинских осмотров подлежат внесению в личные медицинские книжки и учету медицинскими организациями государственной и муниципальной систем здравоохранения, а также органами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Работники, отказывающиеся от прохождения медицинских осмотров, не допускаются к работе (ч.3-6 ст.34 «Обязательные медицинские осмотры» Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии»).
Периодический медицинский осмотр проводится с установленной периодичностью в целях динамического наблюдения за состоянием здоровья работников, своевременного выявления начальных форм профессиональных заболеваний, ранних признаков воздействия вредных и (или) опасных производственных факторов рабочей среды, трудового процесса на состояние здоровья работников, в целях формирования групп риска развития профессиональных заболеваний, выявления медицинских противопоказаний к осуществлению отдельных видов работ (п.3 ч.2 ст. 46 Закона «Об основах охраны здоровья»). Вредные и (или) опасные производственные факторы и работы, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры, порядок проведения таких осмотров определяются органом-регулятором в сфере здравоохранения – Министерством здравоохранения Российской Федерации. В случае необходимости по решению органов местного самоуправления у отдельных работодателей могут вводиться дополнительные условия и показания к проведению обязательных медицинских осмотров (ст.213 ТК РФ).
Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 12.04.2011г. (с изменениями на 5 декабря 2014г.) № 302н (далее – Приказ Минздравсоцразвития № 302н) утверждены Перечни вредных и (или) опасных производственных факторов и работ, при выполнении которых проводятся предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования), и Порядок проведения этих осмотров (обследований) работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда.
Интересно, что сразу после регистрации Министерством юстиции Российской Федерации указанного выше приказа в Российской газете – источнике официального опубликования нормативных актов – был опубликован только текст самого приказа и Порядок проведения обязательных предварительных (при поступлении на работу) и периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда (приложению N 3 к Приказу Минздравсоцразвития № 302н). Перечень вредных и (или) опасных производственных факторов, при наличии которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования) (приложение N 1 к Приказу Минздравсоцразвития № 302н, далее - Перечень факторов), перечень работ, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования) работников (приложение N 2 к Приказу Минздравсоцразвития № 302н, далее - Перечень работ) в Российской газете N 243 за 28.10.2011г. опубликованы не были. Указанные Перечни, утвержденные Приказом Минздравсоцразвития № 302н, были опубликованы спустя полгода в Российской газете N 73 за 04.04.2012. При этом, согласно п.2 Приказа Минздравсоцразвития № 302н, и Перечень факторов, и Перечень работ, и Порядок проведения предварительных и периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, были введены в действие с 1 января 2012г.
Действительно, в соответствии с п.25 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (с изменениями на 26 мая 2009г.), утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 04.05.2007 N 88 (зарегистрирован Министерством юстиции России 14.05.2007, регистрационный N 9449), в исключительных случаях приложения к нормативным правовым актам, содержащие таблицы, графики, карты, схемы (носящие вспомогательный или дополнительный характер), по согласованию федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации) с Министерством юстиции Российской Федерации могут не публиковаться, но с обязательным указанием в печати, какое приложение не приводится. Перечень факторов и Перечень работ изложены в форме таблиц. Однако, данные перечни имеют существенный, а не дополнительный характер (выражают гипотезу юридической нормы), так как определяют условия и основания надлежащего (точного) и эффективного исполнения требований законодательства об охране здоровья граждан в части применения организациями-работодателями порядка проведения предварительных и периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда (приложение №3 к Приказу Минздравсоцразвития № 302н).
В результате, юридические нормы не были обнародованы в полном объеме, и добросовестному работодателю необходимо было предпринять определенные действия по поиску Перечня факторов и Перечня работ для того, чтобы выполнить требования законодательства в части организации и проведения предварительных и периодических медицинских осмотров своих работников.
Другой проблемой правоприменения в данном случае является то, что Приказом Минздравсоцразвития № 302н не утверждены формы (образцы) документов, необходимых для организации медицинских осмотров работников (направление на медицинский осмотр, паспорт здоровья работника, заключение по результатам предварительного (периодического) медицинского осмотра, заключительный акт). Приказ Минздравсоцразвития № 302н содержит лишь обязательные требования к оформлению и содержанию этих документов. Таким образом, работодатели и медицинские организации вынуждены самостоятельно (либо с привлечением специалистов, экспертов) разработать формы необходимых для организации и проведения предварительных и периодических медицинских осмотров документов. В некоторых случаях организации запрашивают формы необходимых документов у органов Роспотребнадзора после того, как уже были выявлены нарушения требований, предъявляемых к оформлению документов (Например, Постановление Корткеросского районного суда Республики Коми по делу № 12-15-15 от 05.03.2015 г.).
2. Важным, с точки зрения характеристики правоприменительной практики, представляется тот факт, что в ряде случаев органы Роспотребнадзора требовали обязать субъекта предпринимательской деятельности (юридическое лицо/ индивидуального предпринимателя) устранить нарушения законодательства и организовать проведение медицинских осмотров работников (требование о понуждении к выполнению обязательных требований законодательства), не налагая на работодателя штрафа, т.е. фактически, не возлагая на работодателя дополнительных неблагоприятных последствий. (Например, Решение Батайского городского суда Ростовской области по делу № 2-1688/14 от 30 июля 2014 г., Решение Рословльского городского суда Смоленской области по делу № 2-1669/14 от 2 декабря 2014 г., Решение Свердловского районного суда г. Красноярска по делу № 2-5432/14 от 28 ноября 2014 г.). Можно ли говорить в подобных случаях об ответственности работодателя за нарушение в сфере охраны здоровья? Понуждение к выполнению обязательных требований законодательства - административная ответственность? Понуждение к выполнению обязательных требований законодательства или наложение административного штрафа обеспечивает эффективное правоприменение в сфере профилактики неинфекционных болезней, в том числе осмотров?
В результате проведенного мониторинга правоприменения было обращено внимание на иски прокуроров, заявленные в интересах неопределённого круга лиц, в защиту интересов общества и государства, в которых прокуроры требуют признать неправомерной хозяйственную деятельность, запретить ее осуществление до получения санитарно-эпидемиологических и иных документов, необходимых для осуществления указанной деятельности, а также обязать субъекта предпринимательской деятельности устранить допущенные нарушения законодательства в части неорганизации предварительных и периодических медицинских осмотров работников и обеспечить проведение обязательных медицинских осмотров работников. (Решение Батайского городского суда Ростовской области по делу № 2-1688/14 от 30 июля 2014 г., Решение Выселковского районного суда Краснодарского края по делу № 2-1102/14 от 22 августа 2014 г.).
Изученная правоприменительная практика позволяет сделать вывод о том, что непрохождение работниками требуемых законодательством предварительных и периодических медицинских осмотров учитывается органами Роспотребнадзора и арбитражными судами в случаях привлечения организации к административной ответственности по ч.1 ст.14.43 КоАП РФ за нарушение «изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов или подлежащих применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательных требований к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации либо выпуск в обращение продукции, не соответствующей таким требованиям». Рассматривая вопрос о наличии в действиях юридического лица/ индивидуального предпринимателя состава правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.14.43 КоАП РФ, суды принимают во внимание и требуют доказательств не только фактов нарушения технических требований при производстве продукции, но и фактов того, что такая продукция изготавливалась лицами, которые не проходили обязательных предварительных и/или периодических медицинских осмотров. При этом, в случае доказанности в действиях юридического лица/ индивидуального предпринимателя состава административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.14.43 КоАП РФ, юридическое лицо/ индивидуальный предприниматель не привлекается отдельно к административной ответственности по ст.6.3 КоАП РФ (Например, Решение Арбитражного суда Московской области по делу № А41-60722/14 от 14 ноября 2014 г., Решение Арбитражного суда Республики Карелия по делу №А26-8066/14 от 3 декабря 2014 г., Решение Арбитражного суда Сахалинской области по делу № А59-1233/14 от 16 мая 2014 г.).
Для анализа правоприменительной практики важным представляется вопрос санкций - размер административного штрафа, предусмотренного указанными выше статьями КоАП РФ. Санкция ст.6.3 КоАП РФ предусматривает предупреждение или наложение административного штрафа на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от пятисот до одной тысячи рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. Санкция ч.1 ст.14.43 КоАП РФ предусматривает более строгое административное наказание: наложение административного штрафа на должностных лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до трехсот тысяч рублей.
3. Проведенный мониторинг правоприменения в сфере профилактики неинфекционных болезней выявил проблемы подсудности дел об административных правонарушениях, связанных с непроведением и/или неорганизацией юридическими лицами/ индивидуальными предпринимателями требуемых законодательством предварительных и периодических медицинских осмотров своих работников. Как показал анализ судебной практики, такого рода дела рассматривают и арбитражные суды, и суды общей юрисдикции.
Дело в том, что если в отношении административных правонарушений, предусмотренных ч.1 ст.14.43 КоАП РФ, законодатель прямо указал на их подсудность судьям арбитражных судов (ч.1, 3 ст.23.1 КоАП РФ), то административные правонарушения, предусмотренные ст.6.3 КоАП РФ, согласно ч.2 ст.23.1 КоАП РФ, рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье. Судьями каких судов (арбитражных или судов общей юрисдикции) рассматриваются дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст.6.3 КоАП РФ, законодателем в ч.2 ст.23.1 КоАП РФ прямо не указано. Однако, учитывая, что санкция ст.6.3 КоАП РФ является альтернативной и предусматривает штраф или административное приостановление деятельности, такого рода дела в случае их передаче на рассмотрение судье, в соответствии с ч.3 ст.23.1 КоАП РФ, рассматриваются судьями районных судов[1].
В результате изученной правоприменительной практики была выявлена еще одна проблема подсудности дел об административных правонарушениях, связанная с обжалованием постановлений органов Роспотребнадзора о привлечении к административной ответственности по ст.6.3 КоАП РФ за непроведение и/или неорганизацию юридическими лицами/ индивидуальными предпринимателями требуемых законодательством предварительных и периодических медицинских осмотров своих работников. Во-первых, в ситуации, когда решением органа Роспотребнадзора за нарушение требований законодательства об обязательных медицинских осмотрах к административной ответственности были одновременно привлечены и сама организация, и ее должностное лицо, то организация может обжаловать постановление по делу об административном правонарушении в арбитражный суд, а должностное лицо – в суд общей юрисдикции (Например, Постановление Корткеросского районного суда Республики Коми по делу № 12-15-15 от 05.03.2015 г.). При этом судами могут быть приняты разные по сути решения в отношении одних и тех же фактических обстоятельств - непроведение и/или неорганизация юридическим лицом требуемых законодательством предварительных и периодических медицинских осмотров своих работников.
Во-вторых, в соответствии со ст.30.1 «Право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении» КоАП РФ юридические лица/ индивидуальные предприниматели могут обжаловать постановление органа Роспотребнадзора о привлечении к ответственности по ст.6.3 КоАП РФ (Постановление по делу об административном правонарушении) либо в районный суд, либо в арбитражный суд по своему усмотрению. Заявление будет принято к производству арбитражным судом в том случае, если суд установит, что административное правонарушение связано «с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица» (ч.3 ст.30.1 КоАП РФ). Как показала изученная практика, постановления органов Роспотребнадзора о привлечении к административной ответственности юридических лиц/ лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица по ст.6.3 КоАП РФ за нарушение ими требований законодательства об обязательных медицинских осмотрах обжалуются в арбитражном суде.
4. В результате проведенного мониторинга правоприменительной практики органов Роспотребнадзора была выявлена актуальная проблема в сфере профилактики неинфекционных болезней, связанная с необходимостью проведения периодических медицинских осмотров работников, занятых на работах с вредными и опасными условиями труда, а именно, работающих с персональными электронно-вычислительными машинами (далее – ПЭВМ) не менее 50 % рабочего времени. Требования к организации медицинского обслуживания пользователей ПЭВМ установлены СанПиН 2.2.2/2.4.1340-03 «Гигиенические требования к персональным электронно-вычислительным машинам и организации работы», введенными в действие Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 03.06.2003 (с изменениями на 3 сентября 2010г.) №118. Согласно п.13.1 СанПиН 2.2.2/2.4.1340-03, лица, работающие с ПЭВМ более 50% рабочего времени (профессионально связанные с эксплуатацией ПЭВМ), должны проходить обязательные предварительные при поступлении на работу и периодические медицинские осмотры в порядке, установленном Приказом Минздравсоцразвития № 302н.
Исследованная судебная практика позволяет сделать вывод о том, что органам Роспотребнадзора необходимо в каждом конкретном случае подтвердить документально факт работы лица с ПЭВМ более 50% своего рабочего времени, т.е. провести анализ профессиональной занятости работника на предмет осуществления им трудовой деятельности с ПЭВМ более 50% рабочего времени. Так, например, в решении Арбитражного суда Алтайского края по делу № А03-220255/14 от 17 апреля 2014 г. суд не принял во внимание довод представителя органа Роспотребнадзора о том, что сама специфика профессии работников (сотрудники бухгалтерии) предполагает работу с ПЭВМ более 50% рабочего времени, и следовательно, необходимость проведения обязательных периодических медицинских осмотров. Поскольку представителем Роспотребнадзора не были предоставлены суду надлежащие документы, подтверждающие объем рабочего времени сотрудников бухгалтерии с ПЭВМ, постольку суд посчитал недоказанным факт совершения организацией административного правонарушения, предусмотренного ст. 6.3 КоАП РФ. Постановление органа Роспотребнадзора о привлечении организации к административной ответственности по ст.6.3 КоАП РФ было признано незаконным и отменено полностью.
Правоприменительная проблема в данном случае коренится, видимо, в отсутствии легального (законом установленного) перечня профессий, связанных с эксплуатацией ПЭВМ более 50% рабочего времени, и формальных критериев, по которым определенную трудовую деятельность следует отнести к подобной профессии. В отсутствие легального определения и критериев профессиональной деятельности, связанной с эксплуатацией ПЭВМ более 50% рабочего времени информация об объеме рабочего времени, которое работник проводит за электронно-вычислительными машинами, может быть получена на основе трудового договора, должностных инструкций работников. Однако, работодатели, как правило, не указывают в трудовом договоре или должностной инструкции объем рабочего времени, связанного с эксплуатацией ПЭВМ. При этом, на сегодняшний день, пожалуй, большинство работников офисов, контор, бухгалтерий и т.п. проводят не менее 50% своего рабочего времени за компьютерами, но не проходят обязательных периодических медицинских осмотров. А органам Роспотребнадзора весьма сложно получить достоверные сведения о количестве рабочего времени, проводимого работниками за персональными электронно-вычислительными машинами.
5. В результате проведенного мониторинга правоприменения в сфере профилактики неинфекционных болезней, были выявлены проблемы, связанные с обязательными медицинскими осмотрами на разных видах транспорта: автомобильном, воздушном, железнодорожном.
Согласно ст. 213 ТК РФ, нормативными правовыми актами Российской Федерации для отдельных категорий работников могут устанавливаться обязательные медицинские осмотры в начале рабочего дня (смены), а также в течение и (или) в конце рабочего дня (смены). Время прохождения указанных медицинских осмотров включается в рабочее время. П.1 ст.23 «Медицинское обеспечение безопасности дорожного движения» Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (с изменениями на 28 ноября 2015 г.) предусмотрены обязательные предварительные, периодические (не реже одного раза в два года), предрейсовые и послерейсовые медицинские осмотры.
С 1 мая 2015 г. действует новый порядок проведения предсменных, предрейсовых, послесменных, послерейсовых медицинских осмотров, утвержденный приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 15.12.2014 № 835н «Об утверждении Порядка проведения предсменных, предрейсовых и послесменных, послерейсовых медицинских осмотров» (Зарегистрирован в Министерстве юстиции России 16.04.2015г. № 36866). Но, одновременно, действуют нормативные акты (ведомственные приказы об организации медицинских осмотров), регулирующие порядок проведения медицинских осмотров отдельных категорий работников на разных видах транспорта. Например, порядок проведения медицинского осмотра, например, диспетчеров управления воздушным движением установлен Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 22.04.2002 №50. Продолжает действовать и приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 16.07.2010г. (с изменениями на 28 ноября 2012 г.) № 154 «Об утверждении Порядка проведения обязательных предрейсовых или предсменных медицинских осмотров на железнодорожном транспорте общего пользования» (Зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 18.10.2010г. №18749), принятый в соответствии со ст.25 Федерального закона от 10.01.2003г. №17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации". На основании ст.53 Воздушного кодекса Российской Федерации утвержден Приказ Росавиакосмоса от 15.08.2003г. №16 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Организация работы медицинского персонала авиационных организаций экспериментальной авиации" (Зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 22.09.2003г. №5101).
Организация и порядок проведения предрейсовых медицинских осмотров водителей транспортных средств осуществляется, в том числе, согласно методическим рекомендациям, утвержденным письмом от 21.08.2003г. № 2510/9468-03-32 Министерством здравоохранения России совместно с Министерством транспорта России (опубликовано в газете "Новая аптека", № 7, 2004). Указанное письмо, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. №1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», не является нормативным правовым актом, однако, как сказано в самом письме, «этот документ регламентирует порядок проведения предрейсовых медицинских осмотров и поможет работодателю правильно сформировать и организовать этот участок работы, как один из важных для обеспечения безопасности дорожного движения». В частности, приложением к данному письму являются формы документов: протокола контроля трезвости водителя автотранспортного средства (Приложение 3), формы для направления водителя в медицинское учреждение на установление факта употребления алкоголя или наркотических веществ (Приложение 4), протокола тестирования иммунохроматографическим экспресс-тестом содержания наркотических веществ в моче (Приложение 5).
Как показал анализ судебной практики, в сфере проведения медицинских осмотров водителей транспортных средств до сих пор применяется также Приказ Министерства здравоохранения СССР от 29.09.1989г. (с изменениями на 12 апреля 2011 г.) № 555 "О совершенствовании системы медицинских осмотров трудящихся и водителей индивидуальных транспортных средств" (например: Решение Абзелиловского районного суда Республики Башкортостан по делу № 2-1026/2014 от 8 декабря 2014 г.; Решение Промышленного районного суда г.Смоленска по делу № 2-2350/2014 от 22 августа 2014г.; Решение Динского районного суда Краснодарского края по делу № 2-456/2014 от 31 марта 2014г.; Определение Самарского областного суда по делу № 33-12312/2015 от 11 ноября 2015 г.; Решение Устиновского районного суда г.Ижевска Удмуртской Республики по делу № 2-2720/2015 от 18 ноября 2015 г.). При этом целый ряд положений данного приказа не действует на территории Российской Федерации, в частности, Приложение 9 – Инструкция о проведении предрейсовых медицинских осмотров водителей автотранспортных средств - не действует на территории Российской Федерации на основании приказа Минздрава России от 14 мая 1997 г. № 140. Тем не менее, рекомендуемая в п.5 указанной (не действующей!) Инструкции форма специального журнала, в который заносятся данные предрейсового осмотра водителей, продолжает, как показал анализ судебных решений, применяться на практике. Например, в Решении Тарумовского районного суда по делу № 2-100/2015 от 18 марта 2015 г.сказано: «Порядок проведения предрейсовых медицинских осмотров водителей установлен инструкцией о проведении предрейсовых медицинских осмотров водителей автотранспортных средств, утвержденной Приказом Министерства здравоохранения СССР от 25.09.1989 № 555, и применяется с учетом разъяснений, данных в Методических рекомендациях об организации проведения предрейсовых медицинских осмотров водителей транспортных средств утвержденных письмом Минздрава РФ от 21.08.2003 N 2510/9468-03-32. В соответствии с требованиями указанной Инструкции, данные предрейсового осмотра водителей заносятся в специальный журнал, ведущийся по рекомендуемой форме».
Таким образом, единого (общего) нормативного акта, регулирующего отношения по организации и проведению обязательных медицинских осмотров на разных видах транспорта, и соответственно единой правоприменительной практики на сегодняшний день нет.
ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ
В результате проведенного на основе судебной практики, материалов прокурорских проверок, а также практики органов Роспотребнадзора мониторинга применения законодательства в сфере профилактики неинфекционных болезней, в том числе, осмотров отдельных категорий работников за период январь 2012 - ноябрь 2015 гг. можно сделать следующие выводы:
1. Организация охраны здоровья граждан включает в себя комплекс мероприятий по профилактике неинфекционных заболеваний. Медицинские осмотры являются частью комплекса профилактических (санитарно-противоэпидемических) мероприятий и представляют собой медицинское вмешательство, направленное на предупреждение возникновения и (или) распространения заболеваний, их раннее выявление, выявление причин и условий их возникновения и развития, а также на выявление патологических состояний, заболеваний и факторов риска их развития. Диспансеризация, в соответствии с действующим законодательством, включает в себя, в том числе, медицинский осмотр врачами нескольких специальностей.
Установление порядка организации и осуществления профилактики неинфекционных заболеваний, утверждение порядка проведения медицинских осмотров относится к полномочиям федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, – Министерства здравоохранения Российской Федерации (органа-регулятора). Организация проведения медицинских осмотров относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья. Мероприятия по профилактике неинфекционных заболеваний, в том числе, медицинские осмотры, должны осуществляться органами государственной власти и местного самоуправления, работодателями, медицинскими организациями, их должностными лицами. Индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью проводят в обязательном порядке медицинские осмотры, включенные в перечень санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.
Федеральным законодательством не установлен исчерпывающий перечень видов медицинских осмотров. В Законе «Об основах охраны здоровья» названы профилактический, предварительный и периодический медицинские осмотры, а также предсменные, предрейсовые и послесменные, послерейсовые медицинские осмотры. При этом, во-первых, в данном специальном законе указано, что законодательством Российской Федерации могут быть установлены и иные виды медицинских осмотров, а во-вторых, предусмотрена обязанность гражданина проходить медицинские осмотры в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (ч.2 ст.27 «Обязанности граждан в сфере охраны здоровья» Закона «Об основах охраны здоровья»). В частности, за счет средств работодателя предварительные (при поступлении на работу) и периодические медицинские осмотры, в соответствии со ст.213 «Медицинские осмотры некоторых категорий работников» ТК РФ и ч.1, 2 ст.34 «Обязательные медицинские осмотры» Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии», обязаны проходить работники отдельных профессий, производств и организаций при выполнении своих трудовых обязанностей, работники, занятые на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, а также на работах, связанных с движением транспорта. Обязательный характер предварительных и периодических медицинских осмотров работников проявляется в двух аспектах: с одной стороны, на работодателя возложена обязанность по организации и проведению за свой счет данных медицинских осмотров, а с другой – работодатель не должен допускать к работе тех работников, которые отказались от прохождения медицинских осмотров.
Проведенный мониторинг правоприменения позволяет сделать вывод о том, что административные правонарушения в сфере организации и проведения медицинских осмотров работников могут быть связаны с отсутствием единого нормативного правового акта, регулирующего порядок, основания и условия проведения обязательных медицинских осмотров. Так, вопросы организации и проведения обязательных медицинских осмотров работников, занятых на работах, связанных с движением транспорта, урегулированы в целом ряде приказов, изданных не только Министерством здравоохранения, но и Министерством транспорта. Наличие разных подзаконных нормативных актах, принятых в разное время разными федеральными органами государственной власти, затрудняет выполнение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями своих обязанностей по обеспечению условий, необходимых для своевременного прохождения медицинских осмотров работниками. Учитывая, что медицинские осмотры представляют собой медицинское вмешательство, органу-регулятору в сфере здравоохранения – Министерству здравоохранения Российской Федерации необходимо провести работу по систематизации законодательства в сфере профилактики неинфекционных болезней, в том числе осмотров, в целях:
- обеспечения унифицированного правового регулирования вопросов организации и проведения обязательных медицинских осмотров (особенно осмотров работников, занятых на работах, связанных с движением транспорта);
- утверждения единых форм документов, необходимых работодателям для организации и обеспечения условий для прохождения работниками обязательных медицинских осмотров;
- установления перечня профессий, связанных с эксплуатацией ПЭВМ более 50% рабочего времени, и формальных критериев, по которым определенную трудовую деятельность следует отнести к подобной профессии.
2. Как показала правоприменительная практика, органы Роспотребнадзора и суды квалифицируют факты непрохождения работниками требуемых законодательством медицинских осмотров не только как административное правонарушение, посягающие на санитарно-эпидемиологическое благополучие населения (ст.6.3 КоАП РФ), но и в качестве элемента объективной стороны административного правонарушения в области предпринимательской деятельности (ч.1 ст.14.43 КоАП РФ), указывая, в частности, на то, что процесс производства продукции должен соответствовать не только техническим требованиям, но и санитарно-противоэпидемическим (т.е. продукция должна изготавливаться/услуги должны оказываться лицами, которые прошли требуемые законодательством обязательные медицинские осмотры). При этом, санкция ч.1 ст.14.43 КоАП РФ предусматривает более строгое административное наказание (наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей), чем санкция ст.6.3 КоАП РФ (предупреждение или наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток).
Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2014 года №4-П положение ч.1 ст.14.43 КоАП РФ, устанавливающее минимальный размер административного штрафа, применяемого в отношении юридических лиц, признано не соответствующим Конституции Российской Федерации, в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования это положение во взаимосвязи с закрепленными КоАП РФ общими правилами применения административных наказаний не допускает назначения административного штрафа ниже низшего предела, указанного в административной санкции ч.1 ст.14.43 КоАП РФ, и тем самым не позволяет надлежащим образом учесть характер и последствия совершенного административного правонарушения, степень вины привлекаемого к административной ответственности юридического лица, его имущественное и финансовое положение, а также иные имеющие существенное значение для индивидуализации административной ответственности обстоятельства и, соответственно, обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания.[2]
3. Дела об административных правонарушениях, связанных с непроведением и/или неорганизацией юридическими лицами/ индивидуальными предпринимателями требуемых законодательством предварительных и периодических медицинских осмотров своих работников рассматривают и арбитражные суды, и суды общей юрисдикции. При этом, правонарушения, предусмотренные ч.1 ст.14.43 КоАП РФ, в силу прямого указания закона подсудны судьям арбитражных судов, как административные правонарушения в области предпринимательской деятельности. А дело об административном правонарушении, предусмотренном ст.6.3 КоАП РФ, рассматривается судьей районного суда в случае, если орган Роспотребнадзора передает дело на рассмотрение судье.
Таким образом, вопрос о том, было ли нарушено требование законодательства об обязательных медицинских осмотрах отдельных категорий работников, будет рассматриваться судьей арбитражного суда в случае, если непрохождение работниками предварительных и периодических медицинских осмотров учитывается органами Роспотребнадзора при привлечении юридического лица/ индивидуального предпринимателя к административной ответственности по ч.1 ст.14.43 КоАП РФ за нарушение «изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов или подлежащих применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательных требований к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации либо выпуск в обращение продукции, не соответствующей таким требованиям». В случае же привлечения юридического лица/ индивидуального предпринимателя к административной ответственности по ст.6.3 КоАП РФ и передаче органами Роспотребнадзора дела о таком административном правонарушении на рассмотрение судье, тот же самый вопрос о нарушении/соблюдении требований законодательства об обязательных медицинских осмотрах отдельных категорий работников будет рассматриваться судьей районного суда.
Обжаловать же постановление органа Роспотребнадзора о привлечении к административной ответственности по ст.6.3 КоАП РФ за нарушение требований законодательства о проведении и/или организации обязательных медицинских осмотров юридическое лицо/ индивидуальный предприниматель может либо в районный суд, либо в арбитражный суд по своему усмотрению. Однако, как показал проведенный мониторинг судебной практики, указанные постановления органов Роспотребнадзора по делу об административном правонарушении в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения юридические лица/ лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица обжалуют в арбитражном суде.
В результате, складывается ситуация, при которой вопрос о нарушении/соблюдении организацией или индивидуальным предпринимателем требований законодательства об обязательных медицинских осмотрах отдельных категорий работников будет рассматриваться судьей районного суда, если орган Роспотребнадзора передаст ему на рассмотрение дело об административном правонарушении по ст.6.3 КоАП РФ, и, соответственно, обжаловать решение районного суда юридическое лицо или индивидуальный предприниматель должны будут в системе судов общей юрисдикции. В случае вынесения органом Роспотребнадзора постановления о привлечении юридического лица или индивидуального предпринимателя к административной ответственности, постановление по делу об административном правонарушении будет обжаловаться, как показала судебная практика, в арбитражном суде, и, соответственно, вопрос о нарушении/соблюдении организацией или индивидуальным предпринимателем требований законодательства об обязательных медицинских осмотрах отдельных категорий работников будет рассматриваться не районным, а арбитражным судом.
Таким образом, существующее на сегодняшний день нормативное регулирование вопроса подсудности дел об административных правонарушениях, связанных с непроведением и/или неорганизацией юридическими лицами/ индивидуальными предпринимателями требуемых законодательством предварительных и периодических медицинских осмотров своих работников, препятствует формированию единообразной правоприменительной практики в сфере профилактики неинфекционных болезней, в том числе, осмотров отдельных категорий работников.

[1]ч.3 ст.23.1 КоАП РФ: «... Дела об административных правонарушениях, которые указаны в частях 1 и 2 настоящей статьи и производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации, административное приостановление деятельности или дисквалификацию лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, рассматриваются судьями районных судов.»
[2] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25.02.2014 N 4-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23_1 и 19.7_3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Арбитражного суда Нижегородской области и жалобами обществ с ограниченной ответственностью "Барышский мясокомбинат" и "ВОЛМЕТ", открытых акционерных обществ "Завод "Реконд", "Эксплуатационно-технический узел связи" и "Электронкомплекс", закрытых акционерных обществ "ГЕОТЕХНИКА П" и "РАНГ" и бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики "Детская городская больница N 3 "Нейрон" Министерства здравоохранения Удмуртской Республики"// Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 27.02.2014, Российская газета, N 51, 05.03.2014, СЗРФ N 10, 10.03.2014, ст.1087.

Прочитано 91 раз
Авторизуйтесь, чтобы получить возможность оставлять комментарии
Вы здесь: Главная Юриспруденция Защита прав граждан Применение законодательства в сфере профилактики неинфекционных болезней, в том числе осмотров отдельных категорий граждан