Согласование законодательства о защите персональных данных с правовым регулированием в других сферах

08 мая 2014 Автор: Белов Сергей Александрович Категория: Защита прав граждан

эксперт – к.ю.н., доцент кафедры государственного и административного права СПбГУ Белов С.А.


Анализ судебной практики показывает, что при включении в правовую систему РФ законодательных норм, обеспечивающих защиту персональных данных, не было осуществлено должного согласования этих новелл с ранее принятым и действующим законодательством. Конфликты законодательных норм возникают в судебной практике достаточно часто, и если некоторые из них решаются судами в целом единообразно, то по многим другим единых подходов в судебной практике не выработано. Ни сам Закон «О персональных данных», ни другие законодательные акты не содержат принципов и критериев, которые послужили бы ориентирами в разрешении коллизий, оставляя для правоприменителей множество затруднений.
Во многих случаях имеет место очевидное злоупотребление правом на защиту персональных данных. Такое право становится формальным основанием возражать против законных требований (например, об уплате задолженности), а зачастую дает повод не выполнять требования других законодательных актов, обязующих обнародовать ту или иную информацию.
В ходе исследования были изучены решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов о признание незаконными действий, связанных с распространением или разглашением персональных данных или возмещением причиненного вреда, о признании незаконными предписаний об устранении нарушений закона и о привлечении к административной ответственности за правонарушения, связанные с оборотом персональных данных (главным образом по статьям 13.11, 19.5 и 19.7 КоАП РФ).
В результате были выявлены следующие проблемы:
1. Первая и наиболее очевидная проблема согласования законодательства о защите персональных данных с другими правовыми актами проявляется в ограничении пределов обеспечения конституционных прав на свободный оборот информации и на получение информации о деятельности государственных органов. Сам по себе конфликт между правом на защиту частной жизни (и соответственно ограничением доступа к персональным данным) и правом на получение информации носит вполне объективный характер. Законодателю следовало бы найти необходимый баланс между этими двумя конституционными правами, однако это сделано недостаточно определенно, что оставляет правоприменительным органам широкое поле для усмотрения, а принятые решения не всегда выглядят убедительным решением проблемы поиска такого баланса.
Достаточно очевидным примером может быть непосредственная база материалов мониторинга правоприменения – обнародованные в соответствии с требованиями Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" тексты судебных актов. Суды при обнародовании в Интернете текстов своих актов по-разному определяют пределы той информации, которая должна быть изъята в целях защиты персональных данных. Достаточно часто из решений изымаются их обязательные реквизиты – дата или номер решения, а иногда и то, и другое – те сведения, для изъятия которых отсутствуют какие-либо разумные основания. Опубликование текста в таких условиях делается бессмысленным, поскольку ни определить, действующее ли законодательство применял суд и каким законодательным формулировкам был придан определенный смысл в правоприменительном решении, ни удостовериться в действительном существовании именно этого решения без необходимых реквизитов оказывается невозможным.
Однако более всего обращает на себя внимание отсутствие какого-либо единообразия в подходах к тому, какие данные из решения должны быть изъяты, а какие могут быть обнародованы. Единообразие подходов отсутствует даже в пределах одного субъекта РФ. В некоторых случаях в решении суда первой инстанции изымаются все сведения – даже о том, какой орган привлечен к участию в деле, хотя при этом часто не изымаются ФИО истца, а решение суда второй инстанции по тому же делу может быть опубликовано практически без изъятий. Публикация решения часто становится бессмысленной и ввиду изъятия данных, определяющих существо рассматриваемого спора – например, какую деятельность осуществлял заявитель, привлеченный к административной ответственности за нарушение прав граждан на защиту персональных данных при осуществлении этой деятельности. При автоматическом изъятии дат изымаются в том числе и даты издания нормативных актов, примененных в деле. В некоторых решениях изымаются даты времени совершения тех событий, которым дается правовая квалификация. Такая практика не может считаться выполнением разъяснений Верховного Суда РФ, данным в п.32 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 13.12.2012 N 35 "Об открытости и гласности судопроизводства и о доступе к информации о деятельности судов", принципиально отличающееся от позиции ВАС РФ (п.17 Постановления Пленума ВАС РФ от 08.10.2012 N 61 "Об обеспечении гласности в арбитражном процессе").
В судебной практике можно обнаружить конфликт законодательства о защите персональных данных и с законодательством, гарантирующем доступ к информации о деятельности других государственных органов. Суды не принимают в расчет обстоятельства общественной значимости и важности распространения такой информации для защиты общественных интересов в доступе к ней. При этом в некоторых делах действия журналистов, которые перепечатали информацию, содержащую персональные данные, из пресс-релиза, опубликованного на сайте прокуратуры, были признаны законными в соответствии с законодательством о СМИ, гарантирующем свободу распространения информации, уже обнародованной ранее. Однако само размещение такого пресс-релиза на сайте прокуратуры было признано незаконным, несмотря на ссылки прокуратуры на общественный интерес в доступе к таким сведениям.
В другом деле суд признал нарушением законодательства о персональных данных публикацию в газете сведений о публично оглашенном приговоре по уголовному делу в связи с тем, что осужденный не давал согласия на распространения сведений о нем, а также размещение в Интернете фамилии, имени, возраста и другой информации о гражданине, подозреваемом в совершении преступления, в том числе и в связи с несоблюдением требований ст.41 Закона о СМИ.
2. Вторая проблема связана с ограничением возможностей передачи информации, содержащей персональные данные, тем лицам и организациям, которым она необходима для выполнения их функций или полномочий, либо обязательств по договорам.
Среди данной категории дел наиболее часто возникают споры о правомерности предоставления персональных данных должника в связи с передачей кредитором права требования другому лицу, например, коллекторскому агентству – агентству по организации получения задолженностей.
Суды по-разному оценивают правомерность заключения агентского договора о взыскании задолженности (договор с коллекторским агентством). В одних случаях такие договоры признаются незаконными. В других случаях суды признают договоры цессии и агентские договоры правомерными, иногда делают это с оговоркой об условии «обезличивания» данных (сообщения только адреса, суммы и периода задолженности), либо с оговоркой о том, что цессия права требования по потребительскому кредиту возможна только банкам, поскольку другие организации не имеют обязательства хранить банковскую тайну. Однако и в этом случае далеко не все суды (различия обнаруживаются даже в пределах одного субъекта РФ) считают правомерной такую передачу персональных данных.
Предварительное включение в проект договора с потребителем возможности передачи персональных данных другому лицу для взыскания будущей задолженности не рассматривается судами как нарушение закона ввиду того, что потребитель сам имеет возможность выразить свое согласие на передачу его персональных данных. Правомерность передачи информации признается и в силу предусмотренного договором права банка менять в одностороннем порядке условия договора. Если потребителю по договору присоединения было отказано в изменении условия об обработке персональных данных, на которую он не хотел давать согласия – соответствующее положение договора признается неправомерным. В некоторых случаях суды предполагают некое подразумеваемое согласие на передачу персональных данных ввиду отсутствия в договоре условий о конфиденциальности информации либо в силу правомерности самой цели передачи персональных данных для обработки. Однако правомерность подобной цели не всегда оказывается убедительной: зачастую суды приходят к выводу, что обработка персональных данных в целях исполнения договора возможна только первоначальными сторонами договора или (например, в случаях взыскании долгов по оплате услуг ЖКХ через коллекторские агентства) не рассматривая законность договора о передаче информации, выносят решения о привлечении к ответственности должностных лиц коллекторских агентств как обрабатывающих персональные данные без согласия субъектов персональных данных.
Действия получению персональных данных в связи с взысканием задолженности на основании вступившего в силу судебного акта как кредитора, так и судебного пристава-исполнителя признаются правомерными, хотя попыток обжаловать такие действия, в том числе в отношении судебных приставов-исполнителей, в судебной практике довольно много. Правда, в одних случаях суды усматривают в законодательстве об исполнительном производстве основания для получения таких данных, в других случаях – нет. В одном из решений о признании незаконным получения персональных данных судебными приставами-исполнителями суд сослался на некие разъяснения Минкомсвязи, данные о котором из решения были изъяты. В решениях ряда арбитражных судов такое право за судебными приставами-исполнителями было признано после вступления в силу Федерального закона от 27.07.2010 N 213-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О судебных приставах" и статью 64 Федерального закона "Об исполнительном производстве" по вопросам предоставления судебным приставам персональных данных", однако некоторые суды продолжали считать подобные действия неправомерными.
При этом требование о предоставлении информации прокурору рассматривается как правомерное, поскольку оно направлено на выполнение полномочий прокурора и не являющееся обработкой персональных данных по смыслу закона либо представляет собой предусмотренное законом ограничение защиты персональных данных, хотя подходы к этому вопросу в судебной практике неодинаковы. Признанное российскими судами правомерным предоставление прокурору сведений, составляющих врачебную тайну, было оценено как нарушение Конвенции о защите прав человека и основных свобод Европейским судом по правам человека. Российские суды выносят прямо противоположные решения: например, действия больницы, которая отказывалась предоставлять в прокуратуру сведения о беременности несовершеннолетних (до 18 лет), признаны неправомерными.
При этом российские суды с поразительным единодушием отказывают в обязании направить персональные данные на основании адвокатского запроса. Закрепленное в ст. 6 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» № 63-ФЗ право адвоката собирать сведения, необходимые для оказания юридической помощи, и обязанность соответствующего органа предоставить такую информацию, судами рассматривается как не распространяющееся на установленные законом конфиденциальные сведения, а право адвоката на получение сведений, составляющих врачебную тайну, по мнению судов, вообще законодательством не предусмотрено.
Работодатель, осуществляющий расследование дисциплинарного проступка, с точки зрения судов не вправе запрашивать информацию о работнике у третьих лиц без согласия на это самого работника, а при проведении служебной проверки Следственным комитетом и органом внутренних дел неправомерно были истребованы сведения, составляющих врачебную тайну, без согласия субъекта персональных данных.
При правовой оценке требований первичной профсоюзной организации к работодателю предоставить информацию для оценки выполнения коллективного соглашения суд первой инстанции признал такие требования необоснованными, но Верховный Суд РФ пересмотрел решение, удовлетворив эти требования. Положение трудового договора об обязательстве работника сообщить о своем членстве в профсоюзе было судом признано законным в связи с тем, что указанная информация, хотя и носит конфиденциальный характер, необходима работодателю для выполнения требований трудового законодательства. При этом работодатель (в конкретном деле им выступал орган местного самоуправления) при передаче сведений третьему лицу должен обеспечить защиту таких данных. В договор с банком о выпуске банковских карт должны обязательно включаться условия о конфиденциальности переданных данных. Отсутствие такого условия должно расцениваться как нарушение закона.
Образовательные организации, которые проводят единый государственный экзамен и обязаны предоставить специальные условия выполнения экзаменационного задания отдельным категориям лиц, имеющим отклонения в состоянии здоровья, не вправе осуществлять обработка таких персональных данных (сведений о состоянии здоровья) без согласия законных представителей.
3. Применение законодательства о защите персональных данных зачастую происходит таким образом, что фактически создаются препятствия для реализации прав, гарантированных другими законодательными актами – прежде всего права на доступ к информации, необходимой для реализации прав конкретного лица.
Например, новому собственнику квартиры со ссылкой на закон о защите персональных данных было отказано в предоставлении информации о лицах, зарегистрированных по месту жительства в его квартире. Собственнику, который оспаривает кворум заочного голосования собрания собственников дома не предоставляют реестр принявших участие в голосовании, со ссылками на Стандарт раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 23.09.2010 № 731. Наследнику отказали в предоставлении информации о переходе прав на квартиру наследодателя, ссылаясь на положения ч.3 ст.7 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», хотя речь шла о выписке по объекту, а не по конкретному лицу о принадлежащем ему имуществе. Инициативной группе, которая хочет провести общее собрание ТСЖ, председатель ТСЖ отказывает предоставить сведения о членах ТСЖ, и в пределах одного субъекта РФ один суд обязывает председателя выдать необходимую информацию исключив персональные данные, в других – отказывает в удовлетворении требований инициативной группы.
Суд вставали на сторону заявителя, требовавшего предоставления информации, признавая неправомерным отказ федеральной миграционной службы предоставить справку о регистрации по месту жительства (выписку из домовой книги) наследнику умершего субъекта персональных данных. Признавали суды и право заявителя получить информацию, содержащую персональные данные о нем, через своего представителя по доверенности, в том числе для оформления мер социальной поддержки.
Однако забота о защите персональных данных приводит к тому, что гражданину, который хочет убедиться, что его внесли в список избирателей (и такое право ему предоставлено законом) отказывают в ознакомлении со списком ссылаясь на то, что ему станут известны персональные данные других избирателей. Правда, судом такой отказ был признан незаконным, однако со стороны избирательной комиссии имела место явно избыточная забота о защите персональных данных. Однако когда требование о доступе к избирательной документации было заявлено кандидатом и членом избирательной комиссии с правом совещательного голоса на основании положений избирательного законодательства, гарантирующих им такую возможность, отказ избирательной комиссии в предоставлении информации был признан правомерным, правда судом второй, а не первой инстанции. Передача данных при проверке подлинности подписей избирателей из УФМС в избирательную комиссию признана законной, т.к. по мнению суда осуществлялась на основании положений избирательного законодательства.
При рассмотрении дел об оценке правомерности отказов в предоставлении информации суды иногда очень своеобразно и не всегда последовательно определяют, какая информация затрагивает права заявителя непосредственно и поэтому должна быть предоставлена несмотря на содержащиеся в ней персональные данные, а в каких случаях защита персональных данных не позволяет предоставить эту информацию.
При проведении конкурса на замещение должности государственной службы суд признал за соискателем должности право получить возможность ознакомиться с протоколом заседания конкурсной комиссии, определяющим уровень профессиональной подготовки победившего кандидата. При этом в рамках самой процедуры конкурса на замещение публичной должности (главы муниципального образования) истребование характеристики на одного из претендентов с прежнего места работы – органа внутренних дел – было признано судом незаконным. Положения законодательства об административных правонарушениях трактуются в судебной практике как предоставляющие абсолютное право лицу, в отношении которого ведется производство, знакомиться со всеми материалами дела, в том числе с заявлением гражданина, инициировавшего это производство. Суды не принимают во внимание не только защиту персональных данных, но и опасность угроз и преследований со стороны лица, в отношении которого ведется производство.
В то же время при отказе в предоставлении земельного участка по причине предоставления его другому лицу уполномоченный орган по мнению суда не обязан сообщать заявителю, какому лицу и на каком основании был предоставлен участок. В случае, если на основании обращения заявителя с жалобой на неправомерные действия должного лица проводилась служебная проверка, заявителю могут отказать в ознакомлении с материалами такой проверки.
Суды признают правомерным, вопреки правовой позиции Конституционного Суда РФ от 18.02.2000 N 3-П, даже отказы в доступе к информации о самом заявителе – например, к результатам прокурорских проверок в отношении служащего по сообщениям о нарушении законодательства о государственной службе, либо к результатам проверки органами административного надзора. Требование о предоставлении персональных данных (справки 2-НДФЛ) самому субъекту персональных данных суды удовлетворяют со ссылками на трудовое законодательство, а не законодательство о персональных данных, несмотря на использование этой аргументации в исках.
Некоторые граждане столкнулись со сложностями получения в страховых компаниях документов о дорожно-транспортных происшествиях. Правила страхования ОСАГО предусматривают обязанность страховщика передать потерпевшему лишь акт о страховом случае, тогда как другие документы, необходимые для обращения в суд с требованием о взыскании причиненного ущерба (полис ОСАГО виновного в совершении ДТП, протокола и постановления об административном правонарушении, справки ПДПС ГИБДД о ДТП, акта о страховом случае, отчета (сметы) независимой экспертизы (оценки) об ущербе, документы, подтверждающие страховую выплату, договора добровольного страхования ТС, полиса КАСКО) страховые компании выдавать отказываются, ссылаясь на то, что эти документы содержат персональные данные. В одних случаях суды признают неправомерным отказы в предоставлении таких документов как необходимых потерпевшему для реализации его прав, в других – признают приоритет правил страхования.
Неопределенность понятия персональных данных и условий, при которых их распространение не должно осуществляться, порождает также совершенно парадоксальные конфликты законодательства о персональных данных с процессуальным законодательством – например, споры о том, вправе ли истец при подаче искового заявления в суд указывать персональные данные ответчика, требуемые гражданским процессуальным законодательством. И хотя суд признает приоритет обязанностей истца по ГПК, сама постановка вопроса показывает уровень несогласованности законодательства о персональных данных и других законов. В одном из подобных дел суд второй инстанции отменил решение суда первой инстанции об оставлении искового заявления без движения в связи с жалобой истца на то, что получить персональные данные ответчика не представляется возможным, признав сложности получения таких данных истцом. Разглашение персональных данных при предоставлении доказательств по делу, рассматривавшемуся судом, признано правомерным, однако при обращении в правоохранительные органы с просьбой о возбуждении уголовного дела заявитель привлечен к административной ответственности за разглашение персональных данных.
Признание трудностей, которые возникают при попытке защитить свои права, в отдельных случаях заставляют суды поступаться защитой персональных данных. Ссылка на то, что без получения информации о пользователе сети Интернет (IP-адреса) невозможно обращение в суд за защитой чести и достоинства, стала основанием для обязания администрации Интернет-сайта сообщить эти данные заявителю.
4. Законодательные акты, непосредственно не регулирующие вопросы оборота персональных данных, в некоторых случаях дают основания для их обработки, в некоторых случаях ссылки на подобные основания суды признают необоснованными.
Законодательство о социальной защите, возлагающее на органы публичной власти полномочия по обеспечению социальной защиты граждан, может рассматриваться как основание для оборота персональных данных без согласия гражданина, в частности меры социальной помощи могут оказываться без заявления самого гражданина по инициативе уполномоченного органа.
Управлением юстиции в субъекте РФ на основании ч.3 ст.8 Федерального закона «О свободе совести и религиозных объединениях» №125-ФЗ может проводить проверку достоверности представленного перечня членов местной религиозной организации, в том числе с уточнением их места жительства и возраста, несмотря на то, что сведения о религиозной принадлежности относятся к особо охраняемым законом персональных данных.
Законодательство о государственной службе дает основания для признания правомерной передачи личного дела уволенного со службы госслужащего из одного органа в другой пределах системы налоговых органов. В то же время размещение на сайте государственного органа сведений о бывшем служащем (сведения об имуществе и доходах), размещенных в соответствии с требованием закона до его увольнения со службы, признано неправомерным, поскольку прекращение служебных отношений лишает размещение такой информации на сайте правового основания.

Прочитано 290 раз
Авторизуйтесь, чтобы получить возможность оставлять комментарии
Вы здесь: Главная Юриспруденция Защита прав граждан Согласование законодательства о защите персональных данных с правовым регулированием в других сферах