Введение.
Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее ‑ Закон о защите конкуренции) устанавливает общий запрет осуществления действий (бездействия) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей.
Между тем, законодателем дополнительно выделяются специальные составы запрещенных действий как по признаку определенных действий, так и по признаку специального субъекта осуществления таких действий.
Так, в частности, согласно пункту 7 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции запрещаются действия занимающей доминирующее положение финансовой организации в форме установления необоснованной высокой или необоснованно низкой цены финансовой услуги, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей.
Таким образом, законодателем выделяется специальный состав по признаку субъекта осуществления действий (бездействия) (финансовая организация), а также по признаку предмета правонарушения (финансовая услуга).
Аналитическая часть.
Анализ судебной практики за период с 2014 (частично - с 2013 года) по 2017 годы показал, что споры по данному составу правонарушения являются довольно редкими.
Так, основной категорией споров по указанному составу правонарушения являются споры по обжалованию постановлений территориальных управлений ФАС РФ о привлечении к административной ответственности за завершение правонарушения, предусмотренного статьей 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Кроме того, имеют случаи оспаривания предписаний территориальных управлений ФАС РФ об устранении нарушений антимонопольного законодательства, выданных на основании пункта 2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции.
- Интересным для рассмотрения является дело № А79-3746/2013.
Так, в указанном деле банком оспаривалось постановление о привлечении к административной ответственности за установление необоснованно высоких тарифов на выдачу справок об оборотах по расчетному счету.
В указанном деле помимо стандартно предопределенного предмета доказывания в результате активной процессуальной позиции Банка исследованию подлежали следующие обстоятельства:
1) определение границ товарного рынка: при проверке судом обоснованности определения географических границ товарного рынка указано, что поскольку в банке развита филиальная сеть и тариф за выдачу справки один для всей сети банков на территории Чувашской Республики, любое юридическое лицо или индивидуальный предприниматель могут обратиться за данной справкой по месту фактического нахождения; указанное обстоятельство стало основанием для признания географическими границами товарного рынка всей территории Чувашской Республики;
2) возможность отнесения процедур выдачи справок об оборотах по расчетным счетам к деятельности по оказанию финансовых услуг: при разрешении указанного вопроса судом указано, что предоставление справки о состоянии расчетного счета клиента по его просьбе предусматривается заключенным с ним договором банковского счета; кроме того, в рассматриваемом случае на официальном сайте банка была размещена информация, согласно которой услуга по предоставлению справок об операциях по счету включена в раздел «Расчетно-кассовое обслуживание счетов в валюте Российской Федерации». Указанные обстоятельства позволили суду отнести процедуру выдачи справок об оборотах по расчетным счетам к деятельности по оказанию финансовых услуг.
В остальном же рассмотрение дела соответствовало установленному предмету доказывания.
- Судебные акты по делу № А64-225/2013 примечательны тем, что в них акцентируется внимание на составе нормативной базы, применяемой при решении вопроса относительно определения положения банка на товарном рынке.
Так, при проверке правоприменительных актов территориального управления ФАС РФ суд руководствовался, в частности, Постановлением Правительства РФ от 26.06.2007 № 409 «Об утверждении условий признания доминирующим положения кредитной организации и правил установления доминирующего положения кредитной организации».
На довод банка о неприменении Управлением Приказа ФАС России от 28.04.2010 № 220 «Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке» суд указал, что данный довод является несостоятельным, ибо данный Порядок не мог быть применен при установлении доминирующего положения, в связи с тем, что он не согласуется со статьей 23 Закона о защите конкуренции, определяющей, что порядок проведения анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения кредитной организации утверждается федеральным антимонопольным органом по согласованию с Центральным банком Российской Федерации.
- В одном из дел (№ А73-2726/2015) ОАО «Сбербанк России» оспаривался административный штраф, наложенный территориальным управлением ФАС РФ за установление необоснованно высокой комиссии при оплате неналоговых платежей (ст. 14.31 КоАП РФ).
Судом установлено, что ОАО «Сбербанк России» установлена минимальная комиссия при переводе денежных средств вне зависимости от переводимой суммы. Указанное обстоятельство привело к тому, что перевод незначительной суммы требовал оплату комиссии, в несколько раз превышающей саму сумму перевода (комиссия составляла 400 % от суммы перевода).
Судом проверена законность и обоснованность постановления о привлечении к административной ответственности: установлено, что банк занимает доминирующее положение на данном товарном рынке, также установлено значение средней величины комиссии за оказание подобного рода услуг.
- В другом деле (№ А71-9550/2016) предметом рассмотрения стали действия банка по значительному увеличению тарифов на услуги по переводу денежных средств по платежным поручениям, подаваемым в бумажной форме (комиссия составляла 44,01 %).
В указанном деле судом также установлено полное выяснение административным органом предмета доказывания (занятие доминирующего положения на товарном рынке, а также значительное превышение цены над среднерыночной)
- Также становились предметом рассмотрения (дело № А43-1264/2014) установление банком необоснованно высоких комиссий за перевод денежных средств в пользу ТСЖ.
В указанном деле судом также установлено полное выяснение административным органом предмета доказывания (занятие доминирующего положения на товарном рынке, а также значительное превышение цены над среднерыночной).
Как следует из обзора рассмотренных судебных споров, антимонопольные органы и суды в целом правильно применяют рассматриваемую норму: так, правоприменителями верно определяется и выполняется предмет доказывания, назначается соразмерное наказание.
При этом отметим, что в исследуемых судебных актах обстоятельства наступления либо возможности наступления неблагоприятных последствий (недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей) не находились в споре, так как все указанные споры возникли в результате привлечения банков к административной ответственности на основании поступивших в административный орган сообщений физических или юридических лиц.
Полагаем, что стабильность правоприменения будет сохраняться, в том числе и ввиду централизованного регулирования административной практики изданием соответствующих разъяснений (Разъяснения Президиума ФАС России от 11.10.2017 № 11 «По определению размера убытков, причиненных в результате нарушения антимонопольного законодательства» (утверждены протоколом Президиума ФАС России от 11.10.2017 № 20)).
Некоторая немногочисленность правоприменительной практики может объясняться следующими факторами:
1) обеспечение высокого качества разрешения дел на уровне административного органа: так, согласно части 3 статьи 40 Закона о защите конкуренции в комиссию на паритетной основе входят представители Центрального банка РФ и Федеральной антимонопольной службы. Входжение в состав представителей регулятора финансовых рынков позволяет еще на стадии рассмотрения дел предотвратить принятие необоснованных решений;
2) создание бланкетной структуры законодательства, предполагающей высокую степень регламентации правоприменительной деятельности еще на уровне разработки законодательного материала (с одной стороны, нормы Закона о защите конкуренции носят относительно общий характер, однако такие нормы предполагают обязательное принятие подзаконных конкретизирующих актов, содержание которых, в свою очередь, позволяет добиться той степени детализации нормативного материала, при которой у непосредственного правоприменителя шансы допустить неумышленную ошибку сводятся к минимальному значению) (п. 2 ч. 2 ст. 23 Закона о защите конкуренции, Приказ ФАС России от 24.08.2012 № 548 «Об утверждении Методики определения необоснованно высокой и необоснованно низкой цены услуги кредитной организации»);
3) ориентация внутренних политик крупных финансовых организаций (мелкие финансовые организации, как правило, не могут стать субъектами правонарушения, предусмотренного статьей 10 Закона о защите конкуренции, ибо такие субъект указанных правонарушений должен занимать доминирующее положение на товарном рынке) на соблюдение законодательства (так, системы комплаенс-контроля становятся неотъемлемым элементом процессов принятия управленческих решений).
Таким образом, необходимо сделать вывод о наличии надлежащего правового регулирования в части предотвращения установления финансовыми организациями, занимающими доминирующее положение, необоснованно высокой либо необоснованно низкой цены финансовой услуги.
Немногочисленность же правоприменительной практики в данном случае означает не столько «мертвое состояние» нормы (предмет доказывания по данному составу достаточно определенный и легко устанавливаемый), сколько стремлением крупных финансовых организаций строить свою деятельность в соответствии с действующим законодательством.