Запрет на установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары

17 апреля 2018 Автор: И. Толканов, Ж. Жигалова, С. Таран Категория: Коммерческое частное право

 

В составлении отчета принимали участие студенты основной образовательной программы магистратуры «Юрист в сфере финансового рынка (финансовый юрист)» Санкт-Петербургского государственного университета И. Толканов, Ж. Жигалова, С. Таран.

Отчет подготовлен под научным руководством д.ю.н., доц. Петрова Д.А., доцента кафедры коммерческого права СПбГУ.

Использовано 50 материалов опубликованной правоприменительной практики.

Статьей 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) устанавливается запрет на принятие актов, осуществление действий и бездействий органами исполнительной власти, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Для более точной квалификации совершаемых данными субъектами правонарушений законодатель ввел конкретные типы запретов. Одним из них является недопустимость действий, устанавливающих для приобретателей товаров ограничения выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары (пункт 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции).

Данный обзор представляет собой анализ правоприменительной практики, затрагивающий положения п. 5 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции за период с 2014 года по 2017 год.

Как известно, на основании выявленных фактов нарушений положений Закона о защите конкуренции Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные подразделения вправе возбуждать и рассматривать дела в отношении органов исполнительной власти и местного самоуправления, организаций, наделенных властными полномочиями, и должностных лиц. По результатам рассмотрения дел антимонопольные органы издают предписания об отмене или изменении принятых ими неправомерных актов, расторжении или изменении соглашений или предупреждения о прекращении совершаемых нарушений. Весомая часть нарушений, выявленных в указанный период, связана с принятием органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации противоречащих антимонопольному законодательству актов.
В качестве примера можно привести решение Волгоградского УФАС России от 22.05.2015 года № 15-01-15-03/212 о признании факта нарушения Администрацией Суходольского сельского поселения Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области п.5 ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции путем издания Постановления № 64 от 05.12.2014 года «Об определении способа сбора и вывоза твердых бытовых отходов с территории Суходольского сельского поселения». В пункте 1 Постановления № 64  был указан конкретный хозяйствующий субъект по оказанию услуг по размещению твердых бытовых отходов. Как следует из Приложения к Приказу Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 25.09.2014 года № 592 «Объекты размещения отходов, включенные в государственный реестр объектов размещения отходов», Приложения к Приказу Федеральной службы по надзору в сфере природопользования «Объекты размещения отходов, включенные в государственный реестр объектов размещения отходов» от  01.08.2014 года № 479, на территории Волгоградской области помимо ООО «Волга-Бизнес» деятельность по размещению твердых бытовых отходов также осуществляют и другие организации. В связи с чем, указание Администрацией Суходольского сельского поселения в Постановлении № 64 конкретного хозяйствующего субъекта по оказанию услуг по размещению твердых бытовых отходов является предоставлением преимущества, обеспечивавшего конкретному лицу более выгодные условия деятельности на данном рынке по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, способными оказывать аналогичные услуги. Таким образом, указание в акте органа власти какого-либо хозяйствующего субъекта в качестве единственного способного осуществлять определенную услугу на конкретной территории является нарушением п.5 ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

В практике также встречаются обстоятельства, при которых УФАС прекращают рассмотрение антимонопольных дел в связи с отсутствием в рассматриваемых действиях нарушений, в частности, при издании властных актов. Например, Решением Ивановского УФАС от 11.12.2014 года прекращено рассмотрение дела № 02-09/2013-018 в отношении администрации Приволжского муниципального района Ивановской области.
ООО «Приволжское МПО ЖКХ» заявило, что Администрация нарушает п.5 ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции путем издания Постановления от 26.07.2013 года № 639-п «Об управлении жилищным фондом», устанавливая ограничения выбора хозяйствующих субъектов на рынке услуг по управлению многоквартирными домами. В соответствии с пунктом 1 указанного правового акта ООО «Городская управляющая компания» назначена компанией для управления многоквартирными домами Приволжского муниципального района. На заседании Комиссии от 11.12.2014 года представитель Администрации пояснил, что Администрация признает факт опубликования Постановления
№ 639-п на сайте Администрации, однако, его размещение следует считать технической ошибкой, в результате чего указанный акт на практике не применялся. Поскольку акт не был опубликован в официальных источниках, он не обладает юридической силой. Комиссия пришла к выводу, что Постановление № 693-п не устанавливает ограничений выбора хозяйствующих субъектов на рынке услуг по управлению многоквартирными домами, и прекратила разбирательство. Итак, если органом власти был издан нормативный акт, нарушающий положение п.5 ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, который впоследствии не был опубликован и в связи с этим не вступил в юридическую силу, указанный акт не может считаться приводящим к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

 Стоит отметить, что Комиссия также прекращает рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае добровольного устранения нарушения антимонопольного законодательства и его последствий лицом, совершившим такое нарушение, на основании п.1 ч.1 ст. 48 Закона о защите конкуренции. Так как нарушения устраняются в разумный срок, предписания антимонопольным органам нарушителям не выдаются.

Нередки случаи нарушения субъектами Российской Федерации бюджетного законодательства. Так, Омское УФАС России 13.01.2016 года вынесло Решение № 05/30-15 О признании действий Министерства финансов Омской области, которые выражались в исключении предоставления межбюджетных трансфертов на сопровождение аналогов используемого в субъекте программного продукта, приобретённых за счет собственных средств муниципальных образований, ведущими к ограничению выбора хозяйствующих субъектов, предоставляющих определенный вид товара. По мнению антимонопольного органа, областной Минфин Приказом № 6 (в редакции Приказа № 51) ограничил финансирование именно тех муниципальных образований, которые используют программное обеспечение «1C», создавая при этом условия для приоритетного приобретения программного продукта «Парус»,  в результате чего нарушил положения Приказа № 99 «О порядке предоставления иных межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований Омской области на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов». Таким образом, в случае если органы государственной власти, наделенные бюджетными полномочиями, при предоставлении межбюджетных трансфертов предусматривают возможность получения дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований при выборе определенного товара при наличии идентичных по свойствам аналогов, данные действия рассматриваются как нарушение п.5 ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Как было отмечено ранее, за нарушение антимонопольного законодательства несут ответственность также и должностные лица органов местного самоуправления, что предусмотрено ч. 1 ст. 37 Закона о защите конкуренции. Примером является дело, рассмотренное в Свердловском областном суде, об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП), в отношении заместителя главы Первоуральского городского округа по жилищно-коммунальному хозяйству. Положениями ч.1 ст. 14.9 КоАП предусмотрена административная ответственность за действия (бездействие) должностных лиц, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. В протоколе об административном правонарушении и в постановлении по делу об административном правонарушении зафиксировано, что Г. нарушил п. 5 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, что выразилось в предопределении хозяйствующего субъекта (платежного агента) для управляющих организаций при предоставлении услуг по начислению и сбору платежей за жилищно-коммунальные услуги. Г. при оспаривании решения антимонопольного органа ссылался на тот факт, что ФАС по признакам такого нарушения должна была вначале вынести предупреждение. Суд  в Постановлении от 20.06.2016 по делу № 72-1798/2016 пояснил, что дело о нарушении антимонопольного законодательства было возбуждено, и решение по делу вынесено до вступления в силу Федерального закона от 5 октября 2015 года № 275-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», поэтому у Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства обязанность по выдаче предупреждения об отмене или изменении актов, содержащих нарушение антимонопольного законодательства либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, не возникла. Следовательно, при рассмотрении антимонопольного дела по факту нарушения п.5 ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции предупреждение о прекращении действий (бездействий), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, может быть вынесено только в случае если рассматриваемое дело было возбуждено, и решение по нему вынесено не ранее 5 октября 2015 года.

При анализе правоприменительной практики периода с 2014 по 2017 год обнаруживается тенденция к учащению применения института предупреждения, что связано, в первую очередь, с принятием 5 октября 2015 года «четвертого антимонопольного пакета». Предупреждение представляет собой письменное указание ФАС России о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. При этом при условии выполнения предупреждения антимонопольное дело не возбуждается. Обращаясь к общей статистике, отметим, что в 2016 году количество антимонопольных дел сократилось с 9092 (2015 год) и 9755 (за 2014 год) до 4040, а количество выдаваемых предупреждений увеличилось с 1929 в 2014 году до 2362 в 2015 году и до 5486 в 2016 году соответственно.

Согласно предварительным прогнозам, по итогу 2017 года количество предупреждений и возбужденных дел сохранится на уровне прошлого года.

Применительно к положению п.5 ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции, случаи вынесения предупреждений нарушителям встречаются крайне редко. Примером является предупреждение, вынесенное Томским УФАС по факту совершения Муниципальным автономным образовательным учреждением Кожевниковской средней общеобразовательной школой № 1 противозаконных действий, выразившихся в установлении в Положении о закупках требований, не предусматривающих проведения конкурсных процедур при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Устанавливая сумму в Положении, при которой не требуется проведения конкурсных процедур, заказчик своими действиями допускает нарушения Закона о защите конкуренции, при котором ограничивается круг возможных участников. Следовательно, если властные субъекты при организации закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд путем проведения открытого конкурса, вносят изменения в перечень требований к поставщикам (подрядчикам, исполнителям), приводящие к невозможности проведения конкурсных процедур (так как предъявляемым требованиям соответствует лишь один из заявленных участников),  данные действия квалифицируются как нарушение п.5 ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

По рассматриваемой категории дел предупреждения антимонопольных органов практически не оспариваются, что, бесспорно, является положительным фактором, так как практика оспаривания предупреждений ФАС РФ, на наш взгляд, снижает эффективность применения данного инструмента и негативно отражается на тенденции к уменьшению количества антимонопольных дел.

Относительно предписаний ФАС и решений о привлечении хозяйствующих субъектов к ответственности ситуация обратная: решения ФАС как полностью, так и в части довольно часто оспариваются в судебных органах лицами, признанными виновными в нарушении п.5 ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции. Так, например, Арбитражный суд Краснодарского края рассматривал дело о признании недействительным решения УФАС по Краснодарскому краю от 30.10.2014 года № А25-141/2014. Нарушение выразилось в том, что Государственное учреждение, Краснодарское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации, разместив в структурном подразделении рекламу изделий конкретной организации, производящей средства реабилитации для инвалидов, чем создало преимущественные условия конкретному хозяйствующему субъекту, нарушая при этом права иных субъектов, работающих на данном рынке. Как и в абсолютном большинстве случаев встречающихся в правоприменительной практике, суд полностью поддержал доводы антимонопольного органа и оставил решение УФАС по Краснодарскому краю в силе. Итак, распространение в помещениях органов государственной власти, органов местного самоуправления, осуществляющих функции указанных органов организаций и организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг, и в помещениях их структурных подразделений информации, содержащей рекламу товара, выпускаемого определенным производителем,  рассматривается как нарушение п.5 ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Среди анализируемых актов выделим Апелляционное Определение Верховного Суда от 15.12.2016 года № 44-АПГ16-48. Несмотря на то, что в нем и присутствовала ссылка на нарушение антимонопольного законодательства, судебное разбирательство состояло в проверке разумности и обоснованности, законности оспариваемого постановления Правительства Пермского края от 11.09.2015 года № 626-п «О внесении изменений в постановление Правительства Пермского края от 19.10.2010 года № 739-п «Об утверждении Порядка определения объема бюджетных обязательств на передачу иных межбюджетных трансфертов, передаваемых в бюджеты муниципальных образований Пермского края на возмещение хозяйствующим субъектам недополученных доходов от перевозки на территории Пермского края отдельных категорий граждан с использованием социальных проездных документов, Порядка распределения доходов от реализации социальных проездных документов, Порядка распределения и передачи иных межбюджетных трансфертов, передаваемых в бюджеты муниципальных образований Пермского края на возмещение хозяйствующим субъектам недополученных доходов от перевозки отдельных категорий граждан с использованием социальных проездных документов, за счет средств бюджета Пермского края». Хозяйствующие субъекты считали, что оспариваемый нормативный правовой акт фактически возлагает на хозяйствующих субъектов (перевозчиков) дополнительные обязанности и расходы, не предусмотренные действующим федеральным законодательством, в том числе, обязанности по заключению возмездного договора с лицом, выбор которого производит орган власти в отсутствие у него такого права. Защита заявителей основывалась на положениях Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Анализу антимонопольному законодательства Верховным судом РФ было уделено незначительное внимание.

Стоит отметить, что с 2014 года по настоящее время год количество отмененных решений в числе обжалованных по данной категории дел уменьшается: в 2014 году примерно 16% решений ФАС были отменны судом первой инстанции, в 2015 – чуть более 10%, в 2016 – уже 7,5%. В первую очередь, это связано с растущей точностью антимонопольных органов в определении рамок действия норм и применения ответственности за их нарушение, формированием единообразия практики. Также немаловажное значение имеет общая тенденция к уменьшению количества разбирательств по данной категории дел.

Что касается апелляционного и кассационного обжалования решений судов первой инстанции, подавляющее большинство актов, принятых в судах первой инстанции, где полностью поддерживаются доводы антимонопольных органов, оспариваются в высших инстанциях. Для статистики: из 50-ти рассмотренных в рамках данного обзора актов судов за период с 2014 по 2017 год, 15 принято судами первой инстанции по делам о соответствии принятых ФАС решений антимонопольному законодательству, 19 – судами апелляционной инстанции, и 10 – судами кассационной инстанции.

Касательно количественных показателей конкретно по каждому году из рассматриваемого периода, выведены следующие данные на основании анализа 50 дел:

В 2014 году антимонопольными органами и судами рассмотрено 6 антимонопольных дел, что составляет 12%;

В 2015 году – 30 дел (значительный рост количества разбирательств связан с принятием Федерального № 275-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»), что составляет 60%;

В 2016 году – 10 дел, что составляет 20%;

В 2017 году – 4 дела, что составляет 8% от общего числа дел.

Довольно очевидно, что с 2015 года количество антимонопольных дел, связанных с рассмотрением противоправных действий органов власти и организаций,  выразившиеся в установлении для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, предоставляющих такие товары, с каждым годом уменьшается.

Наибольшее количество дел по нарушениям п.5 ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции среди Арбитражных судов округов было рассмотрено Арбитражным судом Поволжского округа и Арбитражным судом Восточно-Сибирского округа. Отсутствует практика Арбитражных судов округов по рассматриваемой норме на таких территориях как Дальневосточный округ и Московский округ.

В целом можно отметить, наличие обширной судебной практики до 2013 года, затем  «застой» и отсутствие исчерпывающей судебной практики Арбитражных судов округов по антимонопольным спорам в течение последующих двух лет, а далее – восстановление рассмотрения антимонопольных споров кассационными инстанциями.

Лидерами по рассмотрению апелляционными арбитражных судами нарушений п.5 п.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции выступают Второй арбитражный Апелляционный суд (Кировская область), Восьмой арбитражный Апелляционный суд (Омская область), Двенадцатый арбитражный Апелляционный суд (Волгоградская область) и Восемнадцатый арбитражный Апелляционный суд (Челябинская область). Отсутствует судебная практика апелляционного обжалования решений первой инстанции за рассматриваемый период в Четырнадцатом арбитражной апелляционном суде (Вологодская область), Пятом арбитражном апелляционном суде (Приморский край), Двадцатый арбитражный апелляционный суд (Тульская область).

Для прослеживания изменения общей тенденции принятия решений судебными органами относительно нарушений, предусмотренных п.5 ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, необходимо рассмотреть имеющиеся данные судебной практики по каждому году указанного периода.

2014 год. В рамках данного года было рассмотрено незначительное количество дел с целью выявления особенностей при разрешении споров по п.5 ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции до принятия в 2015 году «четвертого антимонопольного пакета». Отметим, что по данной категории дел, как и по другим категориям, антимонопольным  органом институт предупреждения в отношении нарушителей не использовался. ФАС в случае доказанности вины лица выносила решения о нарушении законодательства о защите конкуренции и  предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства. В качестве примера можно привести решение Арбитражного суда Омской области от 08.04.2014 года № А46-2356/2014 по факту рассмотрения писем Министерства экономики Омской области, содержащих информацию, имеющую рекомендательный характер для органов исполнительной власти Омской области, их территориальных органов, учреждений, а также муниципальных районов Омской области, иных муниципальных заказчиков при выборе ими организаций, осуществляющих повышение квалификации специалистов в сфере закупок, в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Главное управление ветеринарии Омской области и подведомственные ему бюджетные учреждения заключали договоры на повышение квалификации своих сотрудников исключительно с ЧОУ ДПО «Учебный центр «Ориентир», рекомендованным министерством в спорных письмах. Суд, учитывая содержание данных писем, указывающих на необходимость, обязанность совершения определенных действий, принимая во внимание административно-правовые отношения министерства и органов государственной власти субъекта, органов местного самоуправления, пришел к выводу об обязательном характере содержащихся в них указаний и признал министерство нарушившим п.5 ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Таким образом, если содержание ненормативных актов органов власти свидетельствует об их обязательном исполнении, и при этом указанные акты не содержат информацию о возможности приобретения товаров у других хозяйствующих субъектов и права выбора исполнителя по собственному усмотрению, данные действия признаются нарушением п.5 ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

2015 год. В 2015 году Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации, участвующие в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации часто совершали действия, которые вели к предоставлению преимущества одному из хозяйствующих субъектов, что приводило к недопущению, ограничению и устранению конкуренции на рынке товаров и услуг.

В Постановлении Арбитражного суда Поволжского округа от 18.11.2015 года № Ф06-2249/2015 по делу № А65-3345/2015 нарушение выражалось в предоставлении преимущества хозяйствующему субъекту, осуществляющему функции по обслуживанию полетов, при проведении конкурса на право получения субсидий на компенсацию расходов, возникающих в результате государственного регулирования тарифов при осуществлении авиаперевозок. По мнению суда, включение в документ, содержащий требования для поставщиков, пункта о наличии службы ГСМ, который позволил лишь одному предприятию иметь топливо на момент рассмотрения заявок при отсутствии у других авиаперевозчиков такой возможности, препятствует иным участникам рынка равноценно участвовать в конкурентной борьбе. Итак, органы государственной власти при организации открытого конкурса, включая требование относительно наличия у претендентов определенного оборудования на момент проведения конкурса, неосуществимое никем, кроме одного из заявленных участников, нарушают п.5 ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

В Постановлении Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 11.03.2015 года № Ф02-613/2015 по делу № А69-1674/2014, где Федеральной Антимонопольной Службой было выдано предписание Министерству, которое неосновательно поддерживало местного производителя путем направления писем населению с возможностью заключении контракта именно с указанным хозяйствующим субъектом в приоритетном порядке, ссылаясь на положения п. 14 ч. 2 ст. 55  Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».  П. 14 ч. 2 ст. 55 Закона о размещения заказов указывает лишь на возможность размещения государственного заказа у единственного поставщика, однако не предполагает допустимость такого размещения путем направления писем с указанием единственного поставщика, что свидетельствует о нарушении органами власти п.5 ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Таким образом, документы, изданные органами государственной власти, носящие рекомендательный характер относительно возможности размещения государственного заказа у единственного поставщика, которые ограничивают или могут ограничить конкуренцию, свидетельствуют о нарушении властными субъектами п.5 ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Интересным, с точки зрения права, является Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 19.02.2015 года № А33-1336/2014, где суд признал получение преимущества хозяйствующим субъектом от исполнительного органа путем  опубликования информационных сообщений о выборе земельного участка для предстоящего строительства объекта торговли, в которых отсутствовала информация о возможном обращении заинтересованных лиц с заявлением о предоставлении указанного земельного участка, сроках, в течение которых можно было обратиться с заявлением, и сведениях о месте обращения с вопросами и заявлениями. Кроме того, в объявлениях был указан неточный адрес участка. Фактически исполнительный орган ограничил конкуренцию при неверном выборе метода подачи информации. Следовательно, если информационные сообщения органов власти не отвечают принципам ясности, определенности и недвусмысленности, что может оказать влияние на волеизъявление заинтересованных лиц при реализации права на свободу конкуренции и к ограничению выбора  хозяйствующих субъектов, данные сообщения свидетельствуют о нарушении п.5 ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

В Постановлении Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа 
№ Ф02-3161/2015 по делу № А33-14775/2014 от 13.08.2015 года Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Красноярскому краю обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю  об оспаривании решения по делу № 125-15-12 от 11.07.2014 года и предписания № 125-15-14 от 11.07.2014 года о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции. В результате решение УФАС было оспорено со ссылкой на отсутствие оснований для ограничения конкуренции. Отказ индивидуальному предпринимателю был правомерен в связи с тем, что он не был аккредитован в установленном порядке на право осуществления определенного вида деятельности. Таким образом, отказ в предоставлении государственной услуги уполномоченной организацией лицу, чья квалификация не соответствует установленным законом требованиям, не является нарушением  п.5 ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Также в этот год были рассмотрены заявления, в которых заинтересованное лицо указывает на нарушение п.5 ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, но при вынесении решения в мотивировочной части решения суд разъясняет, что описанные действия следует квалифицировать как нарушение административных регламентов и несоблюдение установленных административных процедур  (отсутствие необходимых документов и т.п.).

В мотивировочной части решений 2015 года присутствуют многочисленные ссылки на положения Закона о защите конкуренции, и интересные позиции доказывания фактов предоставления преимуществ хозяйствующим субъектам или отсутствия необходимых полномочий у хозяйствующих субъектов. Во всех рассмотренных судебных актах, кроме одного, суд соглашается с решением ФАС о привлечении к ответственности государственного органа.

В 2015 году была выработана единая позиция толкования п. 5 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции судами: «По смыслу статьи 15 Закона о защите конкуренции нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов».

2016 год. Существенным показателем года явилось сокращение числа рассмотренных судебных дел о нарушениях антимонопольного законодательства, связанных с установлением для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары. Тенденция применения положений п. 5 ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции сместилась в сторону административного законодательства. Нарушения трактовались как отсутствие у государственного органа необходимых для принятия соответствующего решения полномочий, в результате чего одни хозяйствующие субъекты получали преимущество перед другими.

В Постановлении Двенадцатого Арбитражного апелляционного суда от 01.02.2016 года № 12АП-13033/2015 по делу № А12-39449/2015 действия по проведению 17 ноября 2014 года рабочей встречи с органами местного самоуправления Дубовского муниципального района по вопросам сбора и вывоза ТБО на полигоны ТБО г. Волжского и г. Камышина и запрете размещения ТБО на свалках, совершенные министерством природных ресурсов и экологии Волгоградской области во исполнение полномочий в сфере обращения с отходами, были признаны нарушением конкуренции. Органы местного самоуправления, распространявшие и обязывавшие выполнять на подведомственной территории рекомендательные письма министерства природных ресурсов и экологии Волгоградской области не были признаны надлежащими субъектами правонарушения по п. 5 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, так как не являлись ответственными исполнителями по реализации государственной программы. Таким образом, при совершении органами местного самоуправления действий по реализации и исполнению актов органов государственной власти субъектов, содержащих признаки нарушения п. 5 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, надлежащими субъектами указанного правонарушения являются государственные органы, издавшие ограничивающие конкуренцию акты.

Во всех рассмотренных в обзоре судебных актах за 2016 год решения первой инстанции в подавляющем большинстве случаев были поддержаны апелляционной и кассационной инстанциями.

2017 год. Правоприменительная практика не так обширна, как в предыдущие годы. Большая часть рассмотренных дел касалась ограничений конкуренции хозяйствующих субъектов, выразившихся в предоставлении преимущества определенному лицу. В рассматриваемых делах решения ФАС, как и в 2016 году, были поддержаны судебными органами, а решения судов первых инстанций, занявшие на сторону антимонопольных органов, в подавляющем большинстве случаев оставлены в силе.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 11.07.17 года № 09АП-23845/2017 по делу № А40-202987/16. ФГУП "Промсервис" ФСИН России относится к учреждениям, входящим в уголовно-исполнительную систему и является единственным предприятием, осуществляющим торговую деятельность в местах лишения свободы Свердловской области. Индивидуальному предпринимателю в сравнении с другими хозяйствующими субъектами была приоритетно предоставлена возможность заключения договора, то есть предоставлено преимущество на реализацию товаров в местах лишения свободы. Следовательно, заключение гражданско-правовых договоров на реализацию товаров между государственным унитарным предприятием, единолично осуществляющим определенные функции в силу закона, и единственным хозяйствующим субъектом является нарушением п. 5 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Примером, когда суд кассационной инстанции не согласился с мнением других судебных инстанций, является Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 25.09.2017 года № Ф07-9198/2017 по делу № А66-11162/2016. ФАС признала факт нарушения п. 5 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, согласно которому Правительство субъекта РФ сократило (до одной) число организаций, уполномоченных на платной основе выдавать иностранным гражданам сертификаты об отсутствии заболеваний, вызываемых вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции). Арбитражный суд и Апелляционный арбитражный суд указали на отсутствие у Антимонопольного органа в данном случае правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого предупреждения, так как при определении медицинских организаций, уполномоченных на выдачу документов (сертификата) для получения патента, не руководствуясь при этом только наличием лицензии на соответствующий вид медицинской деятельности, правительство действовало в пределах предоставленной законом компетенции. Суд кассационный инстанции указал, что реализация компетентным государственным органом своих дискреционных полномочий в любом случае исключает произвольный (абстрактный) подход и должна опираться на определенные объективные критерии, учитывая цели и задачи антимонопольного регулирования. Так как правительства не дало разумных (адекватных) объяснений порядка формирования перечня соответствующих медицинских организаций и исключения из него всех, кроме одного хозяйствующего субъекта, его действия были расценены как нарушение п. 5 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Следовательно, если на федеральном и региональном уровнях законодательно не определены критерии и порядок учета хозяйствующих субъектов, органы власти при издании нормативных актов в данной области должны учитывать законные интересы всех участников регулируемых правоотношений и исходить из целей Закона о защите конкуренции.

Подводя итог, еще раз отметим, что наибольшее количество дел антимонопольными органами и судами было рассмотрено в 2015 году после вступления в силу Федерального закона от 5 октября 2015 года № 275-ФЗ
«О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» или «четвертого антимонопольного пакета». Это связано с предоставлением более широкого объема прав, в том числе при осуществлении защиты от ограничивающих конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации, преследующих цель установления для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары, и упрощением процедуры рассмотрения соответствующих нарушений.

С течением времени при активном применении Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными подразделениями института предупреждения количество решений о привлечении к ответственности и предписаний антимонопольных органов значительно сокращается, а выявленные нарушения устраняются в разумный срок до возбуждения антимонопольных дел по фактам их совершения. Законодательное закрепление возможности добровольного прекращения действий (бездействия), содержащих признаки антимонопольного нарушения, на наш взгляд, благотворно сказывается на развитии правоприменительной практики, так как снижают нагрузку на административный аппарат и исключают применение оборотного штрафа к хозяйствующим субъектам, готовым добровольно устранить причину, которая служит поводом для возбуждения антимонопольного дела.

Негативным аспектом является тот факт, что практика идет по пути придания предупреждению статуса правового акта по аналогии с предписанием, тем самым, презюмируя возможность его обжалования, что, на наш взгляд, противоречит правовой природе института предупреждения, так как выполнение указаний является добровольным. Вынесение предупреждения не свидетельствует о совершении субъектом нарушения, а является превентивной мерой, при неисполнении которой антимонопольный орган возбуждает антимонопольное разбирательство, в процессе которого и разрешается вопрос о наличии в действиях субъекта состава правонарушения.

Снижается и количество рассматриваемых дел в судах по нарушению п.5 ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции. Так, за 4 года их количество снизилось более чем в 2 раза, что говорит о последовательном применении положений нормы и раскрытии сущностных характеристик нарушений. Таким образом, предложением по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики является усиление роли института предупреждения как альтернативного метода юридической ответственности и увеличение категорий дел, дающих возможность его вынесения.

Среди разновидностей нарушений п.5 ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, следует выделить те, которые затрагивают иные области правового регулирования. Закон о защите конкуренции часто применяется при квалификации нарушений в таких сферах, как закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, бюджетные и иные полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. При решении вопроса о применении положений Закона о защите конкуренции и Федерального закона от 05.04.2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» антимонопольными органами и судами, необходимо исходить из того, что в конкурентных отношениях федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, участвующие в предоставлении государственных или муниципальных услуг организации, государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации являются субъектами, имеющими публично-правовой интерес, в то время как в отношениях, связанных с государственными закупками, те же субъекты выступают в качестве юридических лиц, то есть участников гражданско-правовых отношений. В первом случае совершенные ими противозаконные действия следует квалифицировать  по п.5 ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции, а во втором - по положениям Федерального закона № 44-ФЗ.

Что касается нарушений, допускаемых при осуществлении бюджетных и иных полномочий исполнительными органами субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом  от 6 октября 1999 года
№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ФАС и судам надлежит применять антимонопольное,  бюджетное и иное законодательство, исходя из специфики правоотношений, в комплексе, доказывать наличие заинтересованности у органов власти и организаций при издании ими актов  и совершении действий (бездействий) приводящих к ограничению конкуренции, в том числе при установлении для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Суды разных инстанции при анализе обстоятельств дела рассматривают применение положений п.5 ч.1 ст. 15 Закона о Защите конкуренции конкретно для каждой ситуации, отвечая на вопросы: имело ли место данное нарушение и подходит ли это нарушение к критериям применения нормы. На протяжении нескольких лет выработано общее толкования нормы: «Достаточным основанием для вывода о нарушении п.5 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. Из положений п.5 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции следует, что нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов».

При этом, если разрешении вопроса нарушения конкуренции на товарном рынке ФАС руководствуется только нормами Закона о защите конкуренции. Суды при разрешении того же вопроса в своих решениях руководствуются нормами и других законов. Сами граждане и организации при подаче своих исковых заявлений в суды нередко ссылаются на положения п.5 ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции как на дополнительные положения, при этом смешивая предметы регулирования различных нормативно-правовых актов. Данные обстоятельства приводят к неоднозначному правоприменению. В законодательстве, а именно в Федеральном законе № 38-ФЗ, Федеральном законе № 44-ФЗ, Федеральном законе № 94-ФЗ, Федеральном законе № 184-ФЗ и других, необходимо установить критерии их применения с учетом описанных в данном обзоре рекомендаций для разрешения существующих юридических коллизий.

Прочитано 85 раз
Авторизуйтесь, чтобы получить возможность оставлять комментарии
Вы здесь: Главная Юриспруденция Коммерческое право Запрет на установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары