Объект исследования: практика Конституционного Суда Российской Федерации и арбитражных судов Российской Федерации
Цель исследования: определить степень и характер учёта правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации относительно порядка передачи имущества из федеральной собственности в собственность муниципальных образований
Одной из наиболее интересных проблем правового режима публичного имущества является изменение формы публичной собственности путём передачи имущества от одного публичного собственника другому. Данное изменение обусловлено тем, что Россия является федеративным государством (часть 1 статьи 1 Конституции РФ), в котором признаётся и гарантируется местное самоуправление, органы которого не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции РФ). Таким образом, в Российской Федерации могут существовать три вида публичных собственников: сама Российская Федерации, субъект Российской Федерации и муниципальное образование. При этом, с одной стороны, данные публичные собственники не могут находиться в прямой властной иерархической зависимости друг от друга, а с другой, Российская Федерация может предопределять поведение остальных публичных собственников путём принятия федеральных законов, обязательных к исполнению.
Применительно к проблеме публичной собственности это может выражаться, например, в том, что Российская Федерация может принять решение передать в муниципальную собственность имущество, находящееся в федеральной собственности вопреки согласию или без надлежащего учёта мнения муниципального образования относительно такой передачи. При этом невозможно утверждать, что такое мнение не должно иметь юридического значения, поскольку муниципальное образование «безвозмездно обогащается». Дело в том, что объект собственности может с экономической точки зрения представлять собой не выгоду, но обременение. В связи с этим «принудительная» передача объекта собственности из федеральной собственности в собственность муниципального образования может быть точно таким же нарушением прав последнего, как и изъятие у него собственности в пользу Российской Федерации.
На нормативном уровне эта проблема отражена в следующих положениях части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
абзаце шестом и седьмом, предусматривающих, что находящееся в федеральной собственности имущество, которое может находиться в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, подлежит безвозмездной передаче в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность в случае, если нахождение указанного имущества в федеральной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
абзацах девятнадцатом, двадцать третьем и двадцать седьмом, согласно которым решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность и из собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности в федеральную собственность принимаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника имущества, если иное не установлено Правительством Российской Федерации; органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие передачу имущества, обязаны передать, а органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие принятие имущества, обязаны принять передаваемое имущество на основании указанных в данной части решений в соответствии с передаточным актом; в случае, если в установленный срок передаточный акт не подписан и (или) не представлен органу государственной власти или органу местного самоуправления, осуществляющим передачу имущества, передаточный акт утверждается уполномоченным органом в одностороннем порядке.
После вступления данного закона в силу указанные нормы в отдельных случаях стали толковаться арбитражной практикой как допускающие возможность односторонней передачи федерального имущества в муниципальную собственность без согласия на то органов местного самоуправления и без соответствующей компенсации дополнительных расходов, связанных с эксплуатацией передаваемого имущества. Результатом этого явилось обращение администрации муниципального района «Читинский район» Читинской области в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой о проверке конституционности такого понимания указанных законоположений.
По данному обращению Конституционный Суд Российской Федерации принял Определение от 4 декабря 2007 года № 828-О-П, изложив в нём следующую правовую позицию:
Положения части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ закрепляют общий порядок передачи имущества от одного публичного собственника к другому в связи с перераспределением публичных полномочий и - независимо от состава публично-территориальных субъектов, выступающих участниками такой передачи, и направления движения находящегося в публичной собственности имущества - предполагают при его реализации соблюдение общих принципов и гарантий, к числу которых относятся наличие волеизъявления всех заинтересованных субъектов и согласованность действий соответствующих уполномоченных органов, что обусловливает учет позиции органов местного самоуправления и в том случае, когда муниципальное образование выступает в роли получателя имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, т.е. при передаче имущества из федеральной собственности в собственность муниципальную.
Необходимость выявления в этом случае позиции органов местного самоуправления определяется конституционной природой муниципальной власти, призванной обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, прежде всего за счет собственных материально-финансовых ресурсов муниципального образования, а при наличии объективной необходимости - и за счет финансовой поддержки, оказываемой в рамках межбюджетных отношений Российской Федерации и ее субъектов. Поскольку федеральное законодательство, устанавливая критерии состава имущества, могущего находиться в федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации, не исключает дискреции уполномоченных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению конкретных имущественных объектов, передаваемых в муниципальную собственность, отсутствие у муниципальных образований возможности сформулировать и отстаивать свою позицию в отношении соответствующего имущества порождало бы возможность передачи в муниципальную собственность имущественных объектов, наименее эффективных в социально-экономическом плане и не являющихся объективно необходимыми для решения вопросов местного значения. Безоговорочное принятие таких имущественных объектов могло бы повлечь для муниципальных образований дополнительные расходы на их содержание и существенно препятствовать реализации конституционных функций местного самоуправления. При этом сами местные сообщества оказывались бы, по существу, объектом государственной деятельности, что не согласуется с их конституционно-правовым статусом субъекта права на осуществление муниципальной власти, гарантируемым, в частности, правом на судебную защиту и запретом на ограничение прав местного самоуправления (статья 133 Конституции Российской Федерации).
Вместе с тем, как указано в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 года N 540-О, при осуществлении правового регулирования разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления должен быть соблюден принцип соразмерности финансово-экономических ресурсов местного самоуправления предоставленным ему полномочиям. Это определяется тем, что местный бюджет не существует изолированно, - он является составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации. По смыслу данной правовой позиции, процесс безвозмездной передачи в муниципальную собственность имущества, находящегося в федеральной собственности, предполагает необходимость учета финансово-экономических интересов муниципального образования и его фактической заинтересованности в соответствующем объекте государственной собственности для решения вопросов местного значения, включая возможность финансовой поддержки местного бюджета в случае недостаточности в нем средств на содержание передаваемого имущества.
Таким образом, положения абзацев шестого, седьмого, девятнадцатого, двадцать третьего и двадцать седьмого части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ по своему конституционно-правовому смыслу, выявленному в ранее принятых Конституционным Судом Российской Федерации и сохраняющих свою силу решениях, а также в настоящем Определении, предполагают в системе действующего правового регулирования необходимость учета волеизъявления органа местного самоуправления на передачу в муниципальную собственность имущества, находящегося в федеральной собственности, что требует согласованных действий органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации. Соответственно, указанные законоположения не могут рассматриваться как позволяющие - в нарушение конституционных прав местного самоуправления и гарантий муниципальной собственности, установленных статьями 8, 12, 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации, - принимать решение о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления и объективную необходимость такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий.
Аналогичная правовая позиция была изложена Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 5 марта 2009 года № 401-О-О.
Однако, как показала правоприменительная практика арбитражных судов, данная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерация не сняла полностью неопределённости относительно истолкования указанных законоположений, поскольку органы местного самоуправления и арбитражные суды стали толковать эту правовую позицию по-разному.
Органы местного самоуправления полагали, что отсутствие их согласия на передачу им имущества, означает – в силу данной правовой позиции – невозможность такой передачи во всех случаях.
Арбитражные суды, напротив, полагали, что учет мнения данных органов обязателен, однако это именно учет, а не согласие, поэтому передача имущества органам местного самоуправления может, при определенных условиях, состояться и вопреки выраженному ими мнению.
Наиболее четко данная правовая позиция арбитражных судов Северо-Западного округа отражена в постановлении ФАС СЗО от 1 октября 2009 года по делу № А05-529/2009, где указано следующее:
«Администрация в кассационной жалобе ссылается на то, что при рассмотрении дела судом не учтена правовая позиция Конституционного суда Российской Федерации, изложенная в определении от 04.12.2007 N 828-О-П о необходимости учета волеизъявления органа местного самоуправления на передачу имущества в муниципальную собственность и объективную необходимость такой передачи для осуществления органом местного самоуправления его полномочий.
Кассационная инстанция считает, что указанная правовая позиция Конституционного суда Российской Федерации не свидетельствует о том, что имущество может быть передано в муниципальную собственность только с согласия органов местного самоуправления. Учет мнения органов местного самоуправления при решении вопроса о передаче имущества предполагает выявление позиции указанных органов и необходимость согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При наличии объективных данных о том, что подлежащее передаче имущество по своему назначению необходимо для решения вопросов местного значения, отсутствие согласия органов местного самоуправления на передачу имущества не может служить препятствием для передачи имущества в муниципальную собственность».
При этом суды зачастую усматривали наличие «объективной необходимости такой передачи для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий» в прямом указании закона на обязанность органов местного самоуправления принять имущество, которое в силу своей специфики должно находиться в муниципальной собственности (постановления от 3 июля 2009 года по делу № А56-29856/2008 и от 1 декабря 2009 года по делу № А56-15924/2009), хотя нам удалось обнаружить один пример, когда суд пошел по иному пути и признал незаконной передачу имущества муниципальному образованию в связи с тем, что она не была объективно необходимой для осуществления местным самоуправлением своих полномочий, несмотря на то, что спорное имущество в силу прямого указания закона относилось к муниципальной собственности (постановление от 18 сентября 2008 года по делу №А13-11957/2007). Также в двух решениях содержится указание на то, что муниципальное образование «не представило доказательств того, что имеются объективные препятствия для передачи имущества в муниципальную собственность», что косвенно свидетельствует о том, что суды, рассматривавшие эти дела, в принципе допускали, что могут иметь место такие фактические обстоятельства, которые будут достаточными для признания решения о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную незаконным (постановление ФАС СЗО от 7 июля 2008 года № Ф03-А73/08-1/2357 и постановление ФАС ЦО от 13 июля 2011 года по делу № А14-10787/2010/323/5).
Признание или согласие суда кассационное инстанции с выводом нижестоящих судов о незаконности передачи имущества в собственность муниципального образования в тех случаях, когда его мнение вообще не запрашивалось (постановление ФАС СЗО от 30 июля 2010 года по делу № А26-699/2007), не свидетельствует о том, что эта передача было бы признана незаконной и в том случае, когда мнение компетентного муниципального органа о несогласии с ней рассмотрено в соответствующем порядке.
Более того, в арбитражной практике встречались случаи, когда арбитражные суды игнорировали вышеуказанные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, указывая, что необходимость волеизъявления органа местного самоуправления распространяется только при принятии решения об изъятии и передаче имущества из муниципальной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или в собственность Российской Федерации (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 07.12.06 N 542-О), но не при передаче имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, в муниципальную собственность; ссылка же муниципального образования на выводы, содержащиеся в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 04.12.07 № 828-О-П, не может быть принята во внимание, поскольку названным Определением положения абзацев 6 и 7 части 11 статьи 154 Федерального закона от 22.08.04 № 122-ФЗ не признаны противоречащими Конституции Российской Федерации (постановление ФАС СЗО от 26 марта 2008 года по делу № А26-699/2007 и постановление ФАС ДВО от 7 июля 2008 года № Ф03-А73/08-1/2357).
Определённый интерес также представляет постановление ФАС ЦО от 13 июля 2011 года по делу № А14-10787/2010/323/5, в котором указано, что Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 года № 828-О-П относится к случаям передачи имущества из федеральной собственности в муниципальную собственность в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а не к случаям передачи имущества произошла в связи с приватизацией федерального государственного унитарного предприятия (как это имело место в деле, рассматриваемом арбитражным судам). Между тем, представляется, что текст названного Определения Конституционного Суда Российской Федерации не даёт оснований для подобного вывода.
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации также не сформулировал в своих решениях однозначную позицию относительно рассматриваемой коллизии. Так, в ряде решений (определения от 4 сентября 2008 г. №№ 11134/08, 11141/08, 11143/08, 11144/08, 11216/08 и от 19 сентября 2008 г. №№ 11838/08 и 11840/08) ВАС РФ акцентировал внимание на то, что обязанность принятия передаваемых объектов в муниципальную собственность возложена на муниципальное образование в силу закона, что, видимо, подразумевало, что волеизъявление органов муниципального образования в такой ситуации существенного значения не имеет.
С другой стороны, в определении от 6 сентября 2011 года № ВАС-10830/11 Высший Арбитражный Суд указал, что порядок передачи имущества из федеральной собственности в муниципальную собственность определен положениями части 11 статьи 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ, которые применяются в судебной практике с учетом Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 04.12.2007 года № 828-О-П, предусматривающего совершение согласованных действий между соответствующими органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления по передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную собственность, и положения части 11 статьи 154 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ, регулирующие такие правоотношения, не могут рассматриваться как позволяющие принимать решение о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления и объективную необходимость такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий.
В определениях от 28 ноября 2011 года № ВАС-15361/11 и от 12 марта 2013 года № ВАС-17249/12 суд занял здесь своего рода промежуточную позицию, указав, что ссылка заявителя о необходимости учета волеизъявления органа местного самоуправления на передачу в муниципальную собственность имущества, находящегося в федеральной собственности, не может быть принята во внимание, поскольку согласование позиций федерального и муниципального органов власти должно осуществляться с учетом состава и назначения передаваемого имущества для реализации полномочий федеральной власти и местного самоуправления в целях обеспечения баланса интересов всех сторон правоотношения.
Определённый интерес представляет определение ВАС РФ от 21 декабря 2009 года № ВАС-16219/09, в котором он согласился с позицией нижестоящих судов о том, что отсутствие у муниципальных образований денежных средств, необходимых для содержания передаваемого имущества, само по себе не может служить достаточным основанием для признания такой передачи незаконной.
Выявленное разнонаправленное понимание органами местного самоуправления и арбитражными судами правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации сформулированной в Определении от 4 декабря 2007 года № 828-О-П, а также не всегда идентичные подходы арбитражных судов к соответствующей проблеме даже в рамках их модели толкования, обусловлено не в последнюю очередь тем, что указанное решение содержит в себе некоторую неопределенность. С одной стороны, оно основано на правовых позициях, которые предполагали обязательность волеизъявления соответствующих органов для наступления необходимых правовых последствий. С другой стороны, оно оперирует такими понятиями, как «учет», «игнорирование волеизъявления» и «объективная необходимость», которые, при их буквальном толковании, ориентируют на ту позицию, которую часто занимал ФАС СЗО, а именно, что отсутствие согласия органа местного самоуправления не является непреодолимым препятствием для передачи имущества муниципальному образованию (хотя необходимо заметить, что в вышеназванных постановлениях от 3 июля 2009 года по делу № А56-29856/2008 и от 1 декабря 2009 года по делу № А56-15924/2009 ФАС СЗО чересчур ограничительно подошел к толкованию даже понимаемой таким образом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации).
Результатом этого явилось обращение в Конституционный Суд Российской Федерации Совета народных депутатов Кемеровской области с ходатайством о разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2007 года № 828-О-П.
Заявитель утверждал, что изложенные в данном Определении правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации в практике арбитражных судов трактуются неоднозначно и получают противоречивое применение при рассмотрении дел, связанных с разграничением собственности, а именно в одних случаях исключают, а в других - не препятствуют признанию правомерными односторонних решений органов государственной власти о передаче муниципальным образованиям тех или иных объектов федеральной собственности. В связи с этим заявитель просил ответить при этом на вопрос, вытекает ли из принятого Конституционным Судом Российской Федерации решения запрет на одностороннюю передачу имущества из федеральной собственности в муниципальную при выявлении в судебном порядке хотя бы одного или же совокупности приведенных фактов: а) наличие мотивированного письменного возражения на такую передачу от органа местного самоуправления; б) отсутствие фактической заинтересованности в соответствующем объекте государственной собственности ввиду его непригодности к использованию для решения вопросов местного значения либо возникновения существенных, не предусмотренных текущим муниципальным бюджетом и не возмещенных из бюджета соответствующего уровня бюджетной системы дополнительных расходов; в) наличие существенных неразрешенных разногласий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти Российской Федерации относительно условий и порядка передачи имущества. Кроме того, заявитель просил разъяснить, не вытекает ли из изложенных в упомянутом Определении Конституционного Суда Российской Федерации правовых позиций необходимость устранения пробела в правовом регулировании в рамках Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ процедур учета финансово-экономических интересов муниципального образования, его фактической заинтересованности в соответствующем объекте государственной собственности, выявления объективной необходимости такой передачи и учета волеизъявления органов местного самоуправления.
Конституционный Суд Российской Федерации не стал прямо отвечать на вопросы, поставленные в ходатайстве заявителя, решив отказать в принятии обращения к рассмотрению Определением от 7 февраля 2012 года N 234-О-Р. Однако в данном Определении Конституционный Суд Российской Федерации вкратце повторил правовую позицию, изложенную Определения от 4 декабря 2007 года № 828-О-П, указав, что передача в муниципальную собственность имущественных объектов, находящих в федеральной собственности, в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления требует учета волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу, согласованных действий органов местного самоуправления и соответствующих органов государственной власти Российской Федерации, а также учета финансово-экономических интересов муниципального образования и его фактической заинтересованности в соответствующем объекте государственной собственности для решения вопросов местного значения, включая возможность финансовой поддержки местного бюджета в случае недостаточности в нем средств на содержание передаваемого имущества, и подчеркнув недопустимость принятия такого рода решений в одностороннем порядке с игнорированием волеизъявления органов местного самоуправления, а также без учета наличия объективной необходимости в передаче имущества для осуществления местным самоуправлением своих полномочий.
В связи с этим представляет интерес анализ того, какой стала практику арбитражных судов после данного решения Конституционного Суда Российской Федерации.
Высший Арбитражный Суд в определениях от 22 апреля 2013 года № ВАС-4204/13 и от 27 августа 2013 года № ВАС-11040/13 согласился с позицией нижестоящих судов о том, что решение о передаче имущества не может быть принято без учета волеизъявления Администрации, без проведения предусмотренных Законом процедур, а также без учета состояния передаваемого имущества из федеральной собственности в муниципальную собственность, которое могло быть выявлено соответствующей комиссией, определяющей возможность использования муниципальным образованием передаваемых объектов по назначению в целях реализации функций местного самоуправления, исходя из его финансово-экономических возможностей.
В Постановлении от 17 декабря 2013 года № 10278/13 Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации прямо указал, что по вопросу о порядке передачи имущества Конституционным Судом Российской Федерации было принято определение от 7 февраля 2012 года № 234-О-Р, согласно которому арбитражные суды в каждом конкретном деле на основе исследования всего комплекса фактических обстоятельств самостоятельно решают вопросы о том, было ли учтено в процессе передачи имущества из федеральной собственности в муниципальную волеизъявление соответствующего органа местного самоуправления, а если орган местного самоуправления по каким-то причинам отказался от согласования передачи имущества, то не является ли это его решение произвольным. Проверка законности и обоснованности конкретных решений арбитражных судов относится к компетенции их вышестоящих инстанций. При этом необходимо учитывать финансово-экономические интересы муниципального образования и его фактическую заинтересованность в передаваемом объекте для решения вопросов местного значения. Следовательно, необоснованное непринятие соответствующего решения публичными образованиями при наличии в законе требования о передаче имущества из одного уровня собственности в другой в результате разграничения полномочий между органами власти не должно препятствовать процедуре передачи имущества в случаях, установленных законом.
Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в постановлении от 19 октября 2012 года по делу № А05-13899/2011 указал, что для безвозмездной передачи в муниципальную собственность находящегося в федеральной собственности имущества необходимо соблюдение таких условий, согласие органа местного самоуправления, объективная необходимость такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий и возможность фактического использования передаваемого имущества для решения вопросов местного значения.
В постановлении от 6 декабря 2012 года по делу № А13-458/2012 ФАС СЗО указал следующее:
«...Действующим законодательством определен порядок передачи находящегося в федеральной собственности имущества, которое может находиться в муниципальной собственности и использоваться муниципальным образованием по назначению для определенных законом целей, и передача такого имущества при наличии на то волеизъявления сторон осуществляется в установленном законом порядке.
Порядок передачи имущества из федеральной собственности в муниципальную собственность определен частью 11 статьи 154 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных в постановлении от 30.06.2006 N 8-П и определениях от 07.12.2006 N 542-О и от 04.12.2007 N 828-О-П.
В соответствии с частью 11 статьи 154 Закона N 122-ФЗ имущество, находящееся в федеральной собственности, которое может находиться в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, подлежит безвозмездной передаче в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, если нахождение указанного имущества в федеральной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
В силу статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относятся содержание муниципального жилищного фонда, организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом.
На основании статьи 50 названного Закона в собственности поселений может находиться имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения.
Решение о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную собственность принимается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника имущества, если иное не установлено Правительством Российской Федерации.
Суды установили, что оспариваемое распоряжение принято на основании части 11 статьи 154 Закона N 122-ФЗ без согласия муниципального образования "Город Сокол".
Суды пришли к выводу, что имущество, относящееся к объектам муниципальной собственности, подлежит передаче муниципальному образованию в соответствии с частью 11 статьи 154 Закона N 122-ФЗ, однако с учетом правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в определении от 04.12.2007 N 828-О-П, о необходимости учета волеизъявления органов местного самоуправления при передаче имущества в муниципальную собственность и объективной необходимости такой передачи для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий.
Суды установили отсутствие в материалах дела надлежащих доказательств волеизъявления Администрации на принятие в муниципальную собственность города Сокол спорных объектов.
Суды также установили, что спорные объекты, предназначенные для обслуживания объектов Колонии N 4 и жилых домов по улице Сосновая города Сокол, находятся в неудовлетворительном состоянии и не могут быть использованы по целевому назначению, что требует значительных финансовых средств для их ремонта. В связи с этим не обеспечен баланс интересов сторон.
В таком случае вывод судов при отсутствии доказательств положительного волеизъявления уполномоченного органа муниципального образования "Город Сокол" о неправомерности передачи спорного имущества из федеральной собственности в муниципальную собственность является правильным и основан на конкретных обстоятельствах дела».
Таким образом, ФАС СЗО, по сути, согласился с мнением муниципальных образований относительно того, каким образом надлежит понимать правовую позицию Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 4 декабря 2007 года № 828-О-П.
В постановлении от 20 декабря 2012 года по делу № А56-63397/2011 ФАС СЗО также обратил внимание на недопустимость принятия решения о передаче имущества в муниципальную собственность без учета волеизъявления муниципального образования, установления объективной необходимости передачи в муниципальную собственность имущества для его использования в целях реализации функций местного самоуправления, суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования, финансово-экономических интересов муниципального образования, включая возможность финансовой поддержки местного бюджета в случае недостаточности в нем средств на содержание передаваемого имущества, и его фактической заинтересованности в соответствующем объекте государственной собственности для решения вопросов местного значения.
В тоже же время, в постановлении от 13 мая 2014 года по делу № А44-3821/2013 занял ту же правовую позицию, что и Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 17 декабря 2013 года № 10278/13.
Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время арбитражные суды Российской Федерации при толковании правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 4 декабря 2007 года № 828-О-П, заняли позицию, которая в большей степени отвечает имущественным интересам муниципальных образований, нежели предыдущая позиция арбитражных судов.
Социальное право
(эксперт – к.ю.н., доцент кафедры трудового права и охраны труда юридического факультета СПбГУ М.В. Филиппова)
Исчисление стажа
лечебной и иной деятельности по охране здоровья населения в учреждениях здравоохранения
для целей пенсионного обеспечения
В качестве базы для осуществления мониторинга были изучены 500 дел, рассмотренных в 2010-2013 годах по первой инстанции судами общей юрисдикции 12 субъектов Российской Федерации (Владимирская область, Ленинградская область, Липецкая область, Нижегородская область, Новосибирская область, Ростовская область, Томская область, Тюменская область, Республика Башкортостан, Республика Татарстан, Санкт-Петербург, Москва). Судебные решения опубликованы в Единой базе данных решений судов общей юрисдикции Российской Федерации http://судебныерешения.рф.
Анализ судебных решений показал, что по ряду вопросов, возникающих в связи с исчислением стажа лечебной и иной деятельности по охране здоровья населения, сложилась единообразная правоприменительная практика, не поддерживаемая судебной системой. В подавляющем большинстве случаев суды удовлетворяют исковые требования истцов – граждан, которым территориальные органы Пенсионного фонда Российской Федерации отказали в зачете тех или иных периодов их профессиональной деятельности в специальный стаж, с наличием которого связано право на пенсионное обеспечение. При этом ответчик обжалует судебное решение крайне редко, соглашаясь с признанием законности и обоснованности требований истца.
Исчисление стажа лечебной и иной деятельности по охране здоровья населения необходимо в целях признания прав граждан, длительное время (25 лет в сельской местности и поселках городского типа и 30 лет в городе) проработавших в учреждениях здравоохранения, на трудовую пенсию по старости как вид страхового обеспечения по обязательному пенсионному страхованию, что предусмотрено п. 20 ч. 1 ст. 27 федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Несмотря на то, что указанный федеральный закон утрачивает силу с 1 января 2015 года в соответствии с ч. 3 ст. 36 федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», право на досрочную пенсию лиц, имеющих достаточный специальный стаж работы в сфере охраны здоровья сохраняется на тех же условиях (п. 20 ч. 1 ст. 30 федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ), а это позволяет предположить, что и правила исчисления данного вида стажа сохранятся в неизменном виде.
В соответствии с ч.2 ст. 27 федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ Списки соответствующих работ, производств, профессий, должностей и учреждений (организаций), с учетом которых назначается трудовая пенсия по старости досрочно, а также правила исчисления периодов этой работы (деятельности) и назначения указанной пенсии утверждаются Правительством РФ. Аналогичная норма содержалась и в ранее действовавшем законе РФ от 20 ноября 1990 г. № 340-1 «О государственных пенсиях в РФ» (ст. 83). Однако с учетом большой длительности периода накопления пенсионных прав и того обстоятельства, что за этот период пенсионное законодательство неоднократно менялось, к настоящему времени сложилась ситуация, при которой применимыми являются несколько нормативных правовых актов, устанавливавших в разное время такие Списки и правила. Таким образом, данный вид специального стажа в настоящее время исчисляется на основании:
- Перечня учреждений, организаций и должностей, работа в которых дает право на пенсию за выслугу лет, и Положения о порядке исчисления стажа для назначения пенсии за выслугу лет работникам просвещения и здравоохранения, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 17 декабря 1959 г. № 1397 (далее – Перечень 1959 г.)– в отношении периодов с 1 января 1960 г. 16 сентября 1991 г.;
- Списка профессий и должностей работников здравоохранения и санитарно-эпидемиологических учреждений, лечебная и иная работа которых по охране здоровья населения дает право на пенсию за выслугу лет, утвержденного постановлением Правительства РСФСР от 6 сентября 1991 г. № 464 (п. 2 указанного постановления Правительства содержит правила исчисления сроков выслуги) (далее – Список 1991 г.) – в отношении периодов работы с 17 сентября 1991 г. до 31 октября 1999 г.;
- Списка должностей, работа в которых засчитывается в выслугу, дающую право на пенсию за выслугу лет в связи с лечебной иной работой по охране здоровья населения, и Правил исчисления сроков выслуги для назначения пенсии за выслугу лет в связи с лечебной и иной работой по охране здоровья населения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. № 1066 (далее – Список 1999 г. и Правила 1999 г.)– в отношении периодов работы с 1 ноября 1999 г. по 13 ноября 2002 г.;
- Списка должностей и учреждений, работа в которых засчитывается в стаж работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости лицам, осуществлявшим лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, в соответствии с подп. 11 п. 1 статьи 28 федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и Правил исчисления периодов работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости лицам, осуществлявшим лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, в соответствии с подп. 11 п. 1 статьи 28 федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», утвержденных постановлением Правительства РФ от 29 октября 2002 г. № 781 (далее – Список 2002 г. и Правила 2002 г.) – в отношении периодов работы с 14 ноября 2002 г. по настоящее время.
Между тем, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлении от 29 января 2004 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы, а также Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Думы Чукотского автономного округа и жалобами ряда граждан», принципы правовой справедливости и равенства, на которых основано осуществление прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации как правовом и социальном государстве, в том числе права на социальное обеспечение (в частности, пенсионное обеспечение), по смыслу статей 1, 2, 6 (часть 2), 15 (часть 4), 17 (часть 1), 18, 19 и 55 (часть 1) Конституции Российской Федерации, предполагают правовую определенность и связанную с ней предсказуемость законодательной политики в сфере пенсионного обеспечения, что применительно к порядку исчисления стажа означает, что при оценке пенсионных прав застрахованных лиц может применяться как тот порядок, который действует в момент назначения пенсии, так и тот, который действовал в момент осуществления соответствующей профессиональной деятельности. При этом правом выбора способа исчисления специального стажа обладает гражданин, в отношении которого решается вопрос об исчислении стажа.
Таким образом, при назначении досрочной трудовой пенсии по старости в соответствии с п. 20 ч. 1 ст. 27 Закона №173-Ф3 специальный стаж может определяться двумя способами: 1) с применением Списка 2002 г. и Правил .2002 г. ко всем периодам работы заявителя (в соответствии с Законом №173-Ф3); 2) с применением тех Списков и Правил, на основании которых осуществлялось пенсионное обеспечение граждан в период осуществления профессиональной деятельности. Сложность выбора одного из двух вариантов, а также выбора применимых нормативных правовых актов вызывает проблемы в правоприменительной практике.
В ходе анализа были выявлены следующие проблемы.
1. Наиболее сложным для правоприменителя – Пенсионного фонда Российской Федерации (далее – ПФР), выступающего в качестве страховщика в отношениях по обязательному пенсионному страхованию и наделенного в силу ч.2 ст. 13 федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» обязанностью по назначению и выплате трудовых пенсий, - является решение вопроса о включении в специальный стаж тех периодов работы и иной деятельности застрахованного лица, когда наименование занимаемой должности, указанное в трудовой книжке или в сведениях персонифицированного учета, не соответствует наименованию, предусмотренному в Списках[1].
В соответствии с п. 2. постановления Правительства РФ от 11 июля 2002 г. № 516 «Об утверждении Правил исчисления периодов работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости в соответствии со статьями 27 и 28 федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» установление тождества профессий, должностей и организаций (структурных подразделений), предусмотренных статьей 27 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», а также списками работ, профессий, должностей, специальностей и учреждений, с учетом которых досрочно назначается трудовая пенсия по старости, тем же профессиям, должностям и организациям (структурным подразделениям), имевшим ранее иные наименования, отнесено к полномочиям Министерства труда и социальной защиты РФ. ПФР правом установления тождества наименований должностей и расширительного толкования Списков не обладает. В соответствии с п. 16 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 11 декабря 2012 г. № 30 «О практике рассмотрения судами дел, связанных с реализацией прав граждан на трудовые пенсии» в случае несогласия гражданина с отказом органа, осуществляющего пенсионное обеспечение, включить в стаж, дающий право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости период работы, подлежащий, по мнению гражданина, зачету в данный стаж, вопрос о тождественности должен решаться судом исходя из конкретных обстоятельств каждого дела, установленных в судебном заседании (характера и специфики, условий осуществляемой истцом работы, выполняемых им функциональных обязанностей по занимаемым должностям и имеющимся профессиям, нагрузки, с учетом целей и задач, а также направлений деятельности учреждений, организаций, в которых он работал и т.п.). При этом тождественность может быть установлена только в пределах одноименных работ, профессий, должностей.
Таким образом, в случае, если наименование должности в документах, подтверждающих стаж, не соответствует наименованию, указанному в Списках, должно быть установлено тождество наименований на основании приказов Минтруда РФ или установлена тождественность работ, профессий, должностей в судебном заседании по иску гражданина, которому отказано в зачете этого периода в стаж. Столь сложный порядок, при котором непосредственный правоприменитель – ПФР – лишен возможности самостоятельно решить вопрос о тождественности при отсутствии спора об этом с гражданином, существенно затрудняет процесс реализации права на пенсионное обеспечение, поскольку решение вопроса о назначении пенсии затягивает и фактически она назначается не с момента обращения за ней, а с момента вынесения судебного решения.
Устанавливая тождественность работ, профессий, должностей суды анализируют штатные расписания медицинских организаций, должностные инструкции, приказы о приеме на работу, переводе и увольнении, записи в трудовой книжке, справки, выдаваемые работодателями в соответствии с Порядком подтверждения периодов работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, утвержденным приказом Минздравсоцразвития РФ от 31 марта 2011 г. № 258н, другие документы. В ходе анализа выявлено, что, несмотря на неоднократные указания Министерства здравоохранения РФ и его предшественников на необходимость приведения наименований структурных подразделений и должностей в строгое соответствие с действующим законодательством и внесения соответствующих изменений в трудовые книжки работников, медицинские организации до настоящего времени допускают внесение в трудовые книжки и в иные документы о работе ошибочный наименований, что порождает нежелательные конфликтные ситуации и мешает правильно решать вопросы пенсионного обеспечения работников здравоохранения.
Наиболее частой причиной отказа во включении в специальный стаж территориальными органами ПФР является запись в трудовой книжке с указанием должности без специальности (например, «врач»)[2] либо специальности без должности (например, «терапевт»)[3]. В ряде случаев ПФР отказывал во включении в стаж периодов работы по должностям, содержание трудовой функции по которым находилось в полном соответствии с трудовыми функциями по должностям, указанным в Списках, но в наименовании которых при внесении в трудовую книжку работодателем были допущены ошибки. Так, было отказано во включении в стаж периода работы в должности «палатная медсестра», в то время как в Списке эта должность обозначена как «медсестра палатная»[4], в должности «медицинская сестра операционного блока» в то время как в Списке эта должность обозначена как «операционная медицинская сестра»[5]. Представляется, что все эти вопросы могли бы быть решены ПФР, если бы ему было предоставлено право устанавливать тождественность в бесспорных случаях.
Второе по частоте основание отказа – это отсутствие подтверждения осуществления врачебной деятельности руководителями, если в наименовании их должности отсутствует указание на врачебную специальность[6]. Суды в подтверждение осуществления руководителями врачебной (лечебной) деятельности принимают любые письменные доказательства, свидетельствующие об этом - должностные инструкции, иные локальные акты о функциональных обязанностях, выписки из медицинских карт пациентов, протоколы, журналы операций и пр. Однако при этом сама лечебная деятельность понимается судами по-разному – в одних случаях суды требуют доказательства приема пациентов, проведения диагностических и лечебно- диагностических манипуляций, оформления медицинских документов[7], в других же достаточным доказательством признается наличие в функциональных обязанностях контроля за выполнением правил приема, ухода и выписки больных, проверки работы персонала по уходу за больными, контроля за выполнением функциональных обязанностей персонала, проверки мероприятий по профилактике внутрибольничной инфекции, контроля за систематическим пополнением подразделений медикаментами, инструментами, проверки правильности хранения наркотических, сильнодействующих медикаментов, проверки выполнения лечебных и диагностических назначений лечащих врачей, проверки работы процедурных, перевязочных и других лечебных, вспомогательных и диагностических кабинетов, что также признается судами в качестве обязанностей, связанных с оказанием лечебной помощи больным[8]. Для обеспечения единообразия правоприменительной практики по этому вопросу следует нормативно закрепить критерии лечебной деятельности.
ПФР часто отказывает во включении в специальный стаж периода прохождения интернатуры на том основании, что стаж, дающий право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости в связи с лечебной и иной деятельностью по охране здоровья населения исчисляется лишь при условии зачисления интерна на штатную должность по врачебной специальности, о чем в приказах о приеме на работу этих лиц как правило не указывается, а также потому, что врачи - интерны по существу не выполняют функциональных обязанностей в полном объеме по должности врача — специалиста, а осуществляют лишь вспомогательные функции[9]. Поскольку прохождение интернатуры есть обязательная форма последипломной профессиональной подготовки, который завершается присвоением квалификации врача-специалиста, этот этап есть в профессиональной деятельности любого врача и, следовательно, в специальном стаже любого лица из числа врачей, претендующих на досрочное назначение пенсии по старости, с чем связана особая актуальность единообразного решения вопроса о возможности и условиях включения его в специальный стаж. Опровергая позицию ПФР, суды исходят из того, что в соответствии с Положением об одногодичной специализации (интернатуре) выпускников лечебных, педиатрических и стоматологических факультетов медицинских институтов и медицинских факультетов университетов, утвержденным приказом Минздрава СССР от 20 января 1982 г. № 44 выпускники вузов зачисляются в медицинскую организацию в качестве врача-интерна по соответствующей специальности, на них оформляется трудовая книжка, им выплачивается заработная плата в размере, установленном действующим законодательством для врачей-специалистов, на них распространяются правила внутреннего трудового распорядка, права и льготы, установленные для медицинских работников соответствующего учреждения, при осуществлении функции врача они обладают правами и несут ответственность за свои действия наравне с врачами, работающими на самостоятельной работе. Таким образом, налицо все признаки трудовых отношений с установлением трудовой функции врача, наличие которых является основанием для включения периода интернатуры в специальный стаж, а ненадлежащее оформление трудовых отношений работодателем, как неоднократно указывается в судебных решениях, не может служить основанием для отказа во включении соответствующих периодов в специальный стаж.
Во всех проанализированных судебных решениях содержится одинаковый вывод в отношении зачета периода прохождения интернатуры в специальный стаж, что свидетельствует о единообразии судебной практики в этом вопросе и позволяет сделать предложение о нормативном закреплении зачета этого периода в специальный стаж. При этом следует учесть, что Список 1991 года такую возможность прямо предусматривал (поскольку должность врача-интерна была указана в Номенклатуре должностей медицинского и фармацевтического персонала и специалистов с высшим профессиональным образованием в учреждениях здравоохранения, утвержденной приказом Минздрава РФ от 15 октября 1999 г. № 377), а формулировки Списков 199 г. и 2002 г., именующих врачебные должности как «врачи-специалисты всех наименований», определяют формальный подход ПФР к зачету этого периода в стаж.
2. При исчислении стажа лечебной и иной деятельности по охране здоровья территориальные органы Пенсионного фонда отказывают во включении в стаж периодов работы в организациях, наименование которых не соответствует Спискам, в то время как цель создания таких организаций и цель их деятельности напрямую связана с оказанием медицинской помощи населению, а характер работы гражданина, а зачастую и наименование его должности, Спискам соответствует[10].
При этом необходимо учитывать, что Верховный Суд РФ изменил свою позицию, сформулированную в п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 2005 года № 25 «О некоторых вопросах, возникших у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии», которая заключалась в том, что при назначении льготных пенсий нужно решать вопрос тождественности не должностей и учреждений, а условий и характера труда граждан по занимаемой ими должности, условиям и характеру труда по должностям, которые дают право на такие пенсии, исходя из направлений деятельности организаций, в которых они работали. Поскольку постановление Пленума Верховного Суда от 20 декабря 2005 г. № 25 отменено постановлением Пленума Верховного Суда от 11 декабря 2012 г. № 30, а в нем в п. 17 сформулирована иная позиция – о том, что право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости в связи с лечебной деятельностью предоставляется исключительно работникам учреждений, - работа в организациях любых иных организационно-правовых форм, кроме учреждений, в специальный стаж включаться не может. Единственное исключение сделано для организаций, имевших организационно-правовую форму учреждения, измененную впоследствии на иную, однако при условии, что сохранился прежний характер деятельности работников. В этом случае тождественность должностей может установить суд, поскольку ПФР не обладает правом расширительного толкования Списков. На этом основаны решения судов об отказе от включения в специальный стаж периода работы в организациях, не являющихся учреждениями[11]
Тем не менее, в том числе и после отмены постановления Пленума Верховного Суда от 20 декабря 2005 г. № 30 исходя из правовой позиции Конституционного Суда РПФ, выраженной в постановлении от 3 июня 2004 г. № 11-П[12] и заключающейся в том, что различия в условиях приобретения права на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, которые устанавливаются исключительно по такому критерию, как форма собственности нельзя считать обоснованными с точки зрения вытекающего из Конституции РФ требования равноправия применительно к правам, гарантированным ее статьей 39, и расширяя предложенный ею критерий до организационно-правовой формы организации-работодателя, а также ссылаясь на п. 9 постановления Верховного Суда РФ от 20 декабря 2005 г. суды исследуют доказательства о характере деятельности граждан и о направлениях работы организаций, в которых осуществлялась работа, и при установлении их тождественности с характером деятельности по поименованных в Списках должностям и направлениями деятельности поименованных в Списках организаций признают за гражданами право на включение этих периодов в специальный стаж. Так, в целом ряде судебных решений работа в ЗАО, ОАО, ООО, осуществляющих медицинскую деятельность, включалась в специальный стаж. При этом суды анализировали учредительные документы организаций с точки зрения предусмотренных в них видов деятельности, а также лицензии на осуществление медицинской деятельности, выданные организациям. Так, указание в Уставе на такие виды деятельности, как обеспечение профилактики, диагностики, лечения и реабилитации граждан в амбулаторных условиях, включая оказание доврачебной помощи, в том числе в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования, оказание лечебно-диагностической помощи на дому, экстренной и неотложной помощи, направление на госпитализацию, на обследование, оказание платной медицинской помощи, не входящей в объем программ ОМС и иная медицинская деятельность, а также отсутствие в нем указания на какие-либо иные виды деятельности послужило основанием для признания ООО (с учетом идентичности должностных обязанностей работника обязанностям по должностям, указанным в Списке) организацией, осуществляющей медицинскую деятельность[13]. В то же время период работы в ОАО, устав которого не содержал указания на медицинскую деятельность как на вид его деятельности, даже при наличии лицензии на осуществление медицинской деятельности (доврачебной помощи) в стаж включен не был[14].
Обращает на себя внимание тот факт, что позиция Верховного Суда РФ изменилась при сохранении характера и содержания законодательного регулирования данного вопроса. Столь разнообразная судебная практика может породить такое неравенство в сфере пенсионного обеспечения, которое приведет к несоразмерному ограничению конституционного права граждан на социальное обеспечение, и, тем самым, нарушит предписание статей 19 (части 1 и 2), 39 (части 1 и 2) и 55 (части 2 и 3) Конституции РФ.
Другим вопросом, связанным с зачетом в специальный стаж периодов работы в определенных организациях, является изменение организационно-правовой формы организации при сохранении содержания и характера ее деятельности и характера и содержания трудовой функции работника. Основываясь на буквальном толковании Списков, ПФР отказывает в зачете в специальный стаж периодов той работы, которая осуществлялась в организациях, прямо не поименованных в Списках, что, с учетом отсутствия у ПФР права расширительного толкования Списков, является правомерным. Однако суды, опираясь на указанные ранее правовые позиции Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ удовлетворяют требования граждан в том случае, если признают тождественность предмета деятельности организации до и после изменения ее организационно-правовой формы. При этом если хотя бы в какой-то период организация имела форму учреждения, то в специальный стаж включается весь период работы в ней независимо от ее наименования[15]. Аналогичным образом складывается судебная практика и в том случае, когда учреждение, сохраняя данную организационно-правовую форму, меняет свое наименование, включая в него указание на профиль деятельности (лечебно-диагностический, реабилитационный и пр.) либо на категории пациентов (для детей, для ветеранов, для инвалидов войн и пр.). Если при этом в наименовании организации появляется указание на научную или исследовательскую, а также образовательную деятельность, суды изучают содержание трудовых обязанностей работника, в которых должна быть только лечебная работа [16]
Сложным является вопрос о включении в специальный стаж периодов работы в санаторно-курортных учреждениях. В Список 1991 г. были включены все лечебно-профилактические учреждения, к которым в соответствии с приказом Минздрава РФ от 3 ноября 1999 г. № 395 были отнесены и санаторно-курортные учреждения 10 типов. Список 1999 г. и Список 2002 г. предусматривал включение в стаж периода работы в санаториях только определенных типов (для лечения туберкулеза всех форм, для больных с последствиями полиомиелита, для гематологических больных, для лечения больных с нарушениями опорно-двигательной системы, для больных ревматизмом и психоневрологические). Письмом ПФР от 16 июня 2010 г. N 25-12/6282 было разъяснено, что работа в многопрофильных санаториях в должностях и по профилю специализации, указанных в Списке, должна включаться в специальный стаж. Поскольку ПФР продолжает отказывать во включении этих периодов в стаж на том основании, что многопрофильные санатории не предусмотрены Списками, суды вынуждены восстанавливать пенсионные права граждан, обязывая ПФР засчитывать эти периоды[17]
В судебной практике встречаются дела, связанные с зачетом в специальный стаж лечебной деятельности в организациях, не являющихся медицинскими. Общая позиция судов в данном случае заключается в следующем: если обязанности работника соответствуют обязанностям по должностям, включенным в Списки, либо если установлена тождественность фактического места работы организациям, включенным в Списки, есть основания для включения данного периода в стаж. Так, анализируя такое наименование работодателя, как «воинская часть», суд пришел к выводу о том, что фактическим местом работы заявителя был госпиталь воинской части, в частности в терапевтическом, хирургическом отделениях, о чем свидетельствует запись в трудовой книжке, а госпитали всех наименований предусмотрены Списком 1999 г. и Списком 2002 года[18]. На основании должностных обязанностей, включающих в себя «выполнение лечебных и диагностических назначений врача, проведение профилактических и санитарно-просветительных мероприятий среди рабочих и служащих данного участка с целью снижения их заболеваемости и другое»[19] или «проведение медицинского освидетельствования летно-подъемного состава, выполнение всего комплекса мероприятий по медицинскому обеспечению полетов и прыжков с парашютом в летные дни, организацию медицинского обеспечения соревнований по авиационным видам спорта, контроль санитарного состояния всех объектов АСК и принятие эффективных мер для устранения выявленных недостатков, направление для лечения в территориальные лечебные учреждения здравоохранения больных и пострадавших после оказания первой медицинской помощи»[20] суды приняли решение о включении в специальный стаж работы в должности медицинской сестры электротранспортного цеха и заведующей здравпунктом – фельдшером в негосударственном образовательном учреждении «Серпуховской авиационно-спортивный клуб» соответственно.
3. При исчислении стажа лечебной и иной деятельности территориальные органы Пенсионного фонда РФ отказывают во включении в стаж периодов прохождения повышения квалификации.[21]
В соответствии с п.4 Правил исчисления периодов работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости в соответствии со ст.27 и 28 федерального закона от 17 декабря 2001 года, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 № 516, в стаж работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, засчитываются периоды работы, выполняемой постоянно в течение полного рабочего дня, если иное не предусмотрено правилами или иными нормативными правовыми актами, при условии уплаты за эти периоды страховых взносов в Пенсионный Фонд РФ.
Таким образом, основанием для зачета того или иного периода в специальный стаж является совокупность трех условий:
- работа осуществляется постоянно в течение полного рабочего дня;
- отсутствуют нормативные правовые акты, предусматривающие иные условия для включения этого периода в специальный стаж;
- в период выполнения соответствующей работы уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд РФ.
Анализ правоприменительной практики Пенсионного фонда РФ показывает, что территориальные органы Пенсионного фонда РФ отказывают во включении периода повышения квалификации в специальный стаж, ссылаясь на то, что в этот период работа в течение полного рабочего дня не осуществлялась, то есть одно из обязательных условий для включения периода в стаж не выполнено, а значит и оснований для зачета этого периода нет. Вместе с тем, судебные органы в качестве основного рассматривают иное условие – об уплате страховых взносов, и на этом основании практически во всех проанализированных решениях удовлетворяют требование истца о зачете этого периода в специальный стаж[22]. При этом суды ссылаются на ст. 112 КЗоТ РФ и ст. 187 ТК РФ, в соответствии с которыми при направлении работника работодателем для повышения квалификации с отрывом от работы за ним сохраняется не только место работы (должность), но и средняя заработная плата по основному месту работы, с которой, в соответствии с ч. 1 ст. 7 и ст. 9 федерального закона от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» и аналогичными нормами, действовавшими до вступления в силу указанного федерального закона, должны уплачиваться страховые взносы. Аналогичная позиция сформулирована и в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2006 г. (вопрос № 30).
Принимая решение о зачете периода повышения квалификации в специальный стаж, суды проверяют, направлялся ли гражданин на повышение квалификации работодателем и проходил ли он фактически повышение квалификации. Осуществлялось ли повышение квалификации с отрывом или без отрыва от работы с точки зрения судебных органов правового значения не имеет.
Кроме того, суды указывают, что повышение квалификации является не просто условием допуска к профессиональной деятельности, но и обязанностью медицинского работника. В соответствии со ст. 73 федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» медицинские работники обязаны совершенствовать профессиональные знания и навыки путем обучения по дополнительным профессиональным программам в образовательных и научных организациях в порядке и в сроки, установленные уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Аналогичная обязанность была предусмотрена и ранее действовавшими нормативными правовыми актами. В соответствии с п. 4 Порядка и сроков совершенствования медицинскими работниками и фармацевтическими работниками профессиональных знаний и навыков путем обучения по дополнительным профессиональным образовательным программам в образовательных и научных организациях, утвержденного приказом Минздрава РФ от 3 августа 2012 г. № 66н и ранее действовавшими нормативными правовыми актами, повышение квалификации работников проводится не реже одного раза в 5 лет в течение всей их трудовой деятельности. Учитывая это обстоятельство, Учалинский районный суд Республики Башкортостан в своем решении от 14 июня 2012 г. по делу № 2-545-2012г. прямо указал, что периоды нахождения истицы на курсах повышения квалификации следует учитывать как медицинскую деятельность и засчитывать в стаж работы по специальности, поскольку в эти периоды она работала в должностях, предусмотренных соответствующими Списками, в течение полного рабочего дня, направлялась на курсы повышения квалификации по инициативе работодателя в соответствии со своими должностными обязанностями, за время нахождения на курсах по месту работы за ней сохранялся средний заработок, из которого производились отчисления страховых взносов в ПФ.
Учитывая абсолютное единообразие судебной практики не только судов первой, но и апелляционной инстанции, а также то обстоятельство, что ответчик – территориальные органы Пенсионного фонда РФ – крайне редко обжалуют решения суда первой инстанции, удовлетворившего исковые требования граждан о включении в специальный стаж периодов повышения квалификации, тем самым соглашаясь с таким решением, следовало бы внести изменения в нормативные правовые акты, устанавливающие правила исчисления специального стажа, прямо закрепив в них включение данного периода в специальный стаж.
ВЫВОДЫ:
1. Целесообразно расширить полномочия Пенсионного фонда Российской Федерации как страховщика по обязательному пенсионному страхованию, предоставив ему право по заявлениям граждан, обращающихся за назначением досрочной пенсии по старости в связи с осуществлением лечебной и иной деятельности по охране здоровья населения устанавливать тождественность работы гражданина и работы, предусмотренной Списками соответствующих работ, производств, профессий, должностей, специальностей и учреждений (организаций), с учетом которых назначается трудовая пенсия по старости, в случаях:
- указания в документах гражданина ошибочного наименования должности, не свидетельствующего о выполнении иной работы по сравнению со Списками (например, «медсестра палатная» и «палатная медсестра»);
- указания в документах гражданина неполного наименования должности, не свидетельствующего о выполнении иной работы по сравнению со Списками (например, «врач» или «терапевт»).
2. Для обеспечения единообразия правоприменительной практики целесообразно нормативно закрепить:
- критерии отнесения деятельности к лечебной;
- обязанность ПФР включать в специальный стаж периоды работы в организациях, имевших организационно-правовую форму учреждений, но претерпевших ее изменение;
- обязанность ПФР включать в специальный стаж периоды работы в многопрофильных санаториях, в должностях и по профилю специализации, указанных в Списках.
3. В силу сложившейся единообразной судебной практики и в целях упрощения механизма принятия решения о признании пенсионных прав граждан целесообразно Правила исчисления периодов работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости лицам, осуществляющим лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в учреждениях здравоохранения в соответствии с подпунктом 20 пункта 1 статьи 27 федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», утвержденные постановлением Правительства РФ от 29 октября 2002 г. № 781, дополнить положениями о зачете в специальный стаж периодов прохождения интернатуры и периодов повышения квалификации с отрывом от работы.
Приложение 1.
Решение Бердского городского суда Новосибирской области от 7 апреля 2010 г. по делу 2-296/10 г.
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 9 июня 2010 г. по делу 2-1800/2010
Решение Фрунзенского районного суда г. Владимира от 1 июля 2010 г. по делу без номера
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 27 июля 2010 г. по делу 2-2214/2010
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 28 июля 2010 г. по делу 2 – 2328/ 2010
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 8 сентября 2010 г. по делу 2-2451/2010
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 10 сентября 2010 г. по делу 2-2559/2010
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 29 сентября 2010 г. по делу 2-3038/2010
Решение Фрунзенского районного суда г. Владимира от 13 декабря 2010 г. по делу 2-4131/2010
Решение Каргосокского районного суда Томской области от 13 января 2011 г. по делу 2-15/2011 (2-474/2011)
Решение Фрунзенского районного суда г. Владимира от 4 марта 2011 г. по делу 2-583/2011
Решение Фрунзенского районного суда г. Владимира от 19 апреля 2011 г. по делу 2-888/2011
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 30 мая 2011г. по делу 2-1182/2011
Решение Железнодорожного районного суда г. Екатеринбурга от 7 июля 2011 г. по делу 2-1565/2011
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 8 июля 2011 г. по делу 2 –1584/ 2012
Решение Химкинского городского суда Московской области от 11 июля 2011 г. по делу 2-1999/2011
Решение Петушинского районного суда Владимирской области от 27 июля 2011 г. по делу 2-881/2011
Решение Суздальского районного суда Владимирской области от 19 августа 2011 г. по делу 2-1002/2011
Решение Фрунзенского районного суда г. Владимира от 19 сентября 2011 г. по делу 2-2618/11
Решение Муромского городского суда Владимирской области от 5 декабря 2011 г. по делу 2-2450/2011
Решение Кировского районного суда г. Екатеринбурга от 21 декабря 2011 г. по делу 2-6196/58(11)
Решение Московского районного суда Санкт-Петербурга от 19 января 2012 г. по делу 2-311/2012 (2-4604/2011;)
Решение Фрунзенского районного суда г. Владимира от 13 февраля 2012 г. по делу 2-333/2012
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 16 марта 2012 г. по делу 2-292/2012
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 20 марта 2012 г. по делу 2-242/2012
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 21 марта 2012 г. по делу 2-45/2012 год
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 19 апреля 2012 г. по делу 2-672/2013
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 23 апреля 2012 г. по делу 2-463/2012
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 25 апреля 2012 г. по делу 2-699/2012
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 18 мая 2012 г. по делу 2-707/2012
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 22 мая 2012 г. по делу 2-602/2013
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 6 июля 2012 г. по делу 2-905/2012
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 10 августа 2012 г. по делу 2-1332/2012
Решение Ленинского районного суда г. Нижний Тагил Свердловской области от 3 августа 2012 г. по делу 2-851/2012
Решение Кировского районного суда Санкт-Петербурга от 18 сентября 2012 г. по делу 2-3593/12
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 1 октября 2012 г. по делу 2-1584/2012
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 29 октября 2012 г. по делу 2-1565/2012
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 21 декабря 2012 г. по делу 2-1972/2012
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 16 мая 2013 г. по делу 2-771/2013
Решение Бутурлинского районного суда Нижегородской области от 25 апреля 2013 г. по делу 2-153/2013
Решение Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 23 сентября 2013 г. по делу 2-4982/2013
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области дата не указана по делу 2-210/2011 (2-5495/2)
Решение Московского районного суда Санкт-Петербурга дата не указана по делу 2-11/2013
Решение Невского районного суда Санкт-Петербурга дата не указана по делу 2-3797/2011
Приложение 2
Решение Бердского городского суда Новосибирской области от 7 апреля 2010 г. по делу 2-296/10 г.
Решение Гатчинского городского суда Ленинградской области от 5 октября 2010 г. по делу 2-2659/2010
Решение Октябрьского районного суда Санкт-Петербурга от 18 ноября 2010 г. по делу 2-3889/2010
Решение Серпуховского городского суда Московской области от 1 июля 2011 г. по делу 2-1967/2011
Решение Петушинского районного суда Владимирской области от 27 июля 2011 г. по делу 2-881/2011
Решение Таганрогского городского суда Ростовской области от 19 января 2012 г. по делу 2-700-12
Решение Октябрьского районного суда Санкт-Петербурга от 12 марта 2012 г. по делу 2-236/2012
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 19 апреля 2012 г. по делу 2-672/2013
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 23 апреля 2012 г. по делу 2-463/2012
Решение Сланцевского городского суда Ленинградской области от 14 июня 2012 г. по делу 2-344/2012
Решение Учалинского районного суда Республики Башкортостан от 14 июня 2012 г. по делу 2-545-2012г
Решение Сестрорецкого районного суда Санкт-Петербурга от 20 июня 2012 г. по делу 2-88/2012
Решение Мытищинского городского суда Московской области от 15 октября 2012 г. по делу 2-3374/12
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 29 октября 2012 г. по делу 2-1565/2012
Решение Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 10 декабря 2012 г. по делу 2-8176/2012
Решение Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 11 декабря 2012 г. по делу 2-8289/2012
Решение Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 11 декабря 2012 г. по делу 2-7212/12
Решение Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 10 декабря 2012 г. по делу 2-8176/2012
Решение Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 4 июля 2013 г. по делу 2-4814/2013
Решение Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 6 августа 2013 г. по делу 2-4553/2013
Решение Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 29 августа 2013 г. по делу 2-4977/2013
Решение Кумертауского городского суда Республики Башкортостан от 2 сентября 2013 г. по делу 2-1043/2013
Решение Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 23 сентября 2013 г. по делу 2-4982/2013
Решение Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 28 октября 2013 г. по делу 2-7283/2013
Решение Петродворцового районного суда Санкт-Петербурга от 18 ноября 2013 г. по делу 2-1507/2013
Решение Волосовского районного суда Ленинградской области от 4 декабря 2013 г. по делу 2-873/2013
Решение Невского районного суда Санкт-Петербурга дата не указана номер не указан
Решение Невского районного суда Санкт-Петербурга дата не указана по делу №2-83
Решение Невского районного суда Санкт-Петербурга дата не указана по делу 2-502/2011 (2-5856/2010;)
Решение Набережночелнинского городского суда Республики Татарстан дата не указана по делу 2-3003/2012
Решение Киришского городского суда Ленинградской области дата не указана номер не указан
Приложение 3
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 9 июня 2010 г. по делу 2-1800/2010
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 9 июня 2010 г. по делу № 2- **/10
Решение Фрунзенского районного суда г. Владимира от 1 июля 2010 г. номер дела не указан
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 27 июля 2010 г. по делу 2-2214/2010
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 28 июля 2010 г. по делу 2 – 2328/ 2010
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 8 сентября 2010 г. по делу 2-2451/2010
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 29 сентября 2010 г. по делу 2-3038/2010
Решение Каргосокского районного суда Томской области от 13 января 2011 г. по делу 2-15/2011 (2-474/2012)
Решение Суздальского районного суда Владимирской области от 19 августа 2011 г. по делу 2-1002/2011
Р ешение Сергиево-Посадского городского суда Московской области от 11 октября 2011 г. по делу 2-4199/ 2011
Решение Чаинского районного суда Томской области от 23 декабря 2011 г. по делу 2-193/2011
Решение Уватского районного суда Тюменской области от 20 января 2012 г. по делу 2-12/2012
Решение Фрунзенского районного суда г. Владимира от 13 февраля 2012 г. по делу 2-333/12 ......
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 16 марта 2012 г. по делу 2-292/2012
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 20 марта 2012 г. по делу 2-242/2012
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 19 апреля 2012 г. по делу 2-672/2013
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 25 апреля 2012 г. по делу 2-699/2012
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 22 мая 2012 г. по делу 2-602/2013
Решение Учалинского районного суда Республики Башкортостан от 14 июня 2012 г. по делу 2-545-2012г.
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 6 июля 2012 г. по делу 2-905/2012
Решение Советского районного суда г. Липецка от 9 июля 2012 г. по делу 2-4367/2012
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 10 августа 2012 г. по делу 2-1332/2012
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 1 октября 2012 г. по делу 2-1584/2012
Решение Мытищинского городского суда Московской области от 15 октября 2012 г. по делу 2-3374/12
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 29 октября 2012 г. по делу 2-1565/2012
Решение Колпинского районного суда Санкт-Петербурга от 26 ноября 2012 г. по делу 2-1753 26.11.2012 г
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 21 декабря 2012 г. по делу 2-1972/2012
Решение Бутурлинского районного суда Нижегородской области от 25апреля 2013 г. по делу 2-153/2013
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 16 мая 2013 г. по делу 2-771/2013
Решение Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 4 июля 2013 г. по делу 2-5629/2013
Решение Кумертауского городского суда Республики Башкортостан от 2 сентября 2013 г. по делу 2-1043/2013
Решение Красногвардейского районного суда Санкт-Петербурга от 9 сентября 2013 года по делу 2-3387/2013
Решение Невского районного суда Санкт-Петербурга дата не указана по делу 2-4074/2011
Решение Киришского городского суда Ленинградской области дата не указана номер не указан
Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области дата не указана по делу 2-210/2011 (2-5495/2)
[1] Перечень судебных решений, в которых отражена эта проблема, приведен в Приложении 1.
[2] Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 25 апреля 2012 г. по делу 2-699/2012; Каргосокского районного суда Томской области от 13 января 2011 г. по делу 2-15/2011 (2-474/2011); Железнодорожного районного суда Екатеринбурга от 7 июля 2011 г. по делу 2-1565/2011; Бутурлинского районного суда Нижегородской области от 25 апреля 2013 г. по делу 2-153/2013;
[3] Решение Фрунзенского районного суда г.Владимира от 13 февраля 2012 г. по делу 2-333/2012; Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 28 июля 2010 г. по делу 2 – 2328/ 2010
[4] Решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 1 октября 2012 г. по делу 2-1584/2012; Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 21 марта 2012 г. по делу 2-45/2012
[5] Решение Фрунзенского районного суда г. Владимира от 13 декабря 2010 г. по делу 2-4131/2010
[6] Решение Невского районного суда Санкт-Петербурга по делу 2-3797/2011 (дата не указана); Московского районного суда Санкт-Петербурга по делу 2-11/2013 (дата не указана); Фрунзенского районного суда г. Владимира от 1 июля 2010 г. (номер дела не указан); Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 29 октября 2012 г. по делу 2-1565/2012; Муромского городского суда Владимирской области от 5 декабря 2011 г. по делу 2-2450/2011
[7] См., например, решение Фрунзенского районного суда г. Владимира от 1 июля 2010 г. (номер дела не указан)
[8] См, например, решение Невского районного суда Санкт-Петербурга по делу 2-3707/2011 (дата не указана)
[9] См., например, решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 19 апреля 2012 г. по делу 2-672/2013
[10] Перечень судебных решений, в которых отражена эта проблема, приведен в Приложении 2.
[11] См., например, решение Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 29 августа 2013 г. по делу 2-4977/2013
[12] Постановление Конституционного Суда РФ от 3 июня 2004 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности положений подпунктов 10, 11 и 12 пункта 1 статьи 28, пунктов 1 и 2 статьи 31 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в связи с запросами Государственной Думы Астраханской области, Верховного Суда Удмуртской Республики, Биробиджанского городского суда Еврейской автономной области, Елецкого городского суда Липецкой области, Левобережного, Октябрьского и Советского районных судов города Липецка, а также жалобами ряда граждан»
[13] См. решение Невского районного суда Санкт-Петербурга по делу 2-83 (дата не указана); Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 10 декабря 2012 г. по делу 2-8176/2012; Петродворцового районного суда Санкт-Петербурга от 18 ноября 2013 г. по делу 2-1507/2013(в этом решении прямо сформулировано, что с учетом позиции Конституционного Суда РФ термин «учреждение здравоохранения» должен толковаться расширительно и применяться ко всем субъектам здравоохранения, в том числе к коммерческим организациям здравоохранения, целью деятельности которых является лечебная и иная работа по охране здоровья населения); Мытищинского городского суда Московской области от 15 октября 2012 г. по делу 2-3374/12; Октябрьского районного суда Санкт-Петербурга от 18 ноября 2010 г. по делу 2-3889/2010
[14] См. решение Гатчинского городского суда Ленинградской области от 5 октября 2010 г. по делу 2-2659/2010
[15] См. решения Сланцевского городского суда Ленинградской области от 14 июня 2012 г. по делу 2-344/2012; Волосовского районного суда Ленинградской области от 4 декабря 2013 г. по делу 2-873/2013; Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 23 сентября 2013 г. по делу 2-4982/2013; Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 28 октября 2013 г. по делу 2-7283/2013; Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 6 августа 2013 г. по делу 2-4553/2013
[16] См. решение Невского районного суда Санкт-Петербурга по делу 2-502/2011 (дата не указана); Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 11 декабря 2012 г. по делу 2-7212/12; Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 4 июля 2013 г. по делу 2-4814/2013
[17] Решение Сестрорецкого районного суда Санкт-Петербурга от 20 июня 2012 г. по делу 2-88/2012; Октябрьского районного суда Санкт-Петербурга от 12 марта 2012 г. по делу 2-236/2012
[18] См решение Набережночелнинского городского суда Республики Татарстан от 5 апреля 2012 г. по делу 2-3003/2012
[19] См. решение Таганрогского городского суда /Ростовской области от 19 января 2012 г. по делу 2-700-12
[20] Решение Серпуховского городского суда Московской области от 1 июля 2011 г. по делу 2-1967/2011
[21] Перечень судебных решений, в который отражена эта проблема, приведен в Приложении 3.
[22] См. решения Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 4 июля 2013 г. по делу 2-5629/2013; Красногвардейского районного суда Санкт-Петербурга от 9 сентября 2013 г. по делу 2-1058/2013; Невского районного суда Санкт-Петербурга по делу 2-4074/2011 (дата не указана); Мытищинского городского суда Московской области от 15 октября 2010 г. по делу 2-3374/12; Сергиево-Посадского городского суда Московской области от 11 октября 2011 г. по делу 2-4199/ 2011; Советского районного суда г. Липецка от 9 июля 2012 г. по делу 2-4367/2012;Бутурлинского районного суда Нижегородской области от 25 апреля 2013 г. по делу 2-153/2013; Кумертауского городского суда Республики Башкортостан от 2 сентября 2013 г. по делу 2-1043/2013; Каргасокского районного суда Томской области от 13 января 2011 г. по делу 2-15/2011 (2-474/2011); Чаинского районного суда Томской области от 23 декабря 2011 г. по делу 2-193/2011; Уватского районного суда Тюменской области от 20 января 2012 г. по делу 2-12/2012; Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 25 апреля 2012 г. по делу 2-699/2012 и др.
Административное право
(отчет составлен администратором проекта СПбГУ «Мониторинг правоприменения» Ревазовым М.А.)
Принципы разумности и соразмерности
в российской судебной практике
Методика сбора правоприменительной практики
Сбор правоприменительной практики осуществлялся по решениям судов общей юрисдикции и арбитражных судов за 2013-2014 гг. При осуществлении мониторинга осуществлялся сбор опубликованных (в том числе размещенных в БД КонсультантПлюс раздел Судебная практика и на информационных ресурсах, содержащих судебную практику – gcourts.ru, судебныерешения.рф, ras.arbitr.ru, pravo.ru) судебных актов в которых суды ссылаются на принципы разумности или соразмерности.
Перечень проанализированных судебных актов приведен ниже.
Принципы разумности и соразмерности при назначении административного наказания
Анализ судебных актов, в которых рассматривался вопрос о назначении административного наказания, показал следующие особенности использования принципов разумности и соразмерности в этих делах.
В большинстве дел упоминание судами одного из этих принципов носит формальный характер, и не имеет никакого значения, существенного для конкретного дела.
Чаще всего упоминаются эти принципы в мотивировочной части судебного решения, и имеют вид некого устоявшегося в судебной практике речевого оборота:
При этом разные суды упоминают различные принципы и разные их комбинации с единым смыслом – подтвердить, что судебное решение было принято с учётом указанных принципов. Сочетания можно встретить самые различные: «с учетом принципа разумности и справедливости»[23]; «отвечает принципам разумности и справедливости и соответствует тяжести совершенного правонарушения»[24]; «исходя из принципа разумности, исходя из времени, необходимого для устранения нарушений»[25]; «исходя из принципа разумности, справедливости и целесообразности»[26]; «отвечать требованиям дифференцированности ответственности, соразмерности и справедливости наказания»[27]; «отвечает общим конституционным принципам справедливости наказания, его индивидуализации, соразмерности конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, разумности и является достаточным для реализации превентивного характера мер административной ответственности»[28]. В некоторых делах указывается, что принцип соразмерности выражает в себе требования справедливости при назначении наказания[29]. А в других, со ссылкой на различные позиции Конституционного суда РФ, указывается, что конституционное требование соразмерности вытекает из принципа справедливости[30]. Таким образом видно, что на практике суды часто используют указания на данные принципы без их реального применения в деле, не разделяя значения этих принципов, а порой и смешивая и путая их.
Чаще всего принцип разумности в таких решениях упоминается совместно с принципом справедливости.
Необходимо отметить, что в судебной практике есть существенная группа дел, связанная с малозначительностью деяния. При оспаривании назначенного наказания суды могут сделать вывод о том, что назначенное наказание не отвечает принципам разумности и справедливости, так как самим фактом возбуждения дела об административном правонарушении, его рассмотрением и установлением вины лица, его совершившего, достигнуты предупредительные цели административного производства, и лицо освобождают от ответственности в связи с малозначительностью деяния. При этом в самом решении суды не анализируют содержание принципа разумности, они лишь описывают характер правонарушения и делают вывод о разумности назначенного наказания. Обычно, основанием для такого вывода бывают социальная опасность конкретного деяния, устранимость нарушений, отсутствия реальной угрозы жизни и здоровью граждан, условия совершения правонарушения, наличие смягчающих и отсутствие отягчающих административную ответственность обстоятельств, отсутствие сведений о совершении подобных нарушений ранее и т.д.
Интересно то, что на основании подобных фактов суды часто в первую очередь делают вывод не о малозначительности деяния, а том, что санкция статьи несоразмерна тяжести правонарушения[31]. Подобный подход представляется неверным, так как малозначительность связана с характером правонарушения, а не с тем, что размер санкции не соответствует тяжести совершённого правонарушения. Исходя из подобной аргументации можно сделать вывод, что в части подобных решений совершённые правонарушения не были малозначительными, но суды посчитали назначение минимально возможного наказания не отвечающим принципу разумности и, не имея возможности назначить наказание ниже установленных санкцией пределов, были вынуждены признавать правонарушение малозначительным. Наглядным доказательством подобного вывода могут служить дела, в которых суд первой инстанции отменял постановления о назначении административного наказания на основании того, что наказание не отвечало принципу разумности. А суд второй инстанции, рассматривая жалобу на подобное решение, вынужден был признать и формальное наличие состава правонарушения, и соблюдение порядка привлечения к ответственности, но для того, чтобы всё равно не привлекать к ответственности правонарушителя признавал деяние малозначительным[32].
В части споров используется схожая аргументация, но в итоге правонарушение не признаётся малозначительным, а назначается наказание ниже низшего предела. При этом суды неизменно указывают на то, что наказание должно отвечать принципу разумности. Но реализация такого подхода возможна только в тех случаях, когда суды имеют возможность назначать наказание ниже низшего предела, например, при реализации положений Постановления Конституционного суда РФ от 14 февраля 2013 года N 4-П[33].
Ещё одним подходом, существующим в судебной практике, является указание на необходимость соответствия административного наказания принципу разумности, но при этом наказание назначается в минимальном размере[34], так как суд не вправе сделать что-то большее для соблюдения принципа разумности. При этом говорить о соблюдении данного принципа в итоге порой не приходится. Например, в соответствии с существующем в антимонопольном органе порядком расчёта размера штрафа он должен был составить 1614 руб. 57 коп., но так как санкция ч. 2 ст. 14.31 КоАП РФ не может быть менее 100000 рублей суд принял решение с учётом принципа разумности назначить наказание в минимальном размере.[35]
Соблюдение принципа разумности при назначении наказания часто оценивается судами на основании сравнения назначенного наказания с возможными альтернативами. Например: «учитывая альтернативный характер санкции нормы, принимая во внимание наличие обстоятельств, смягчающих административную ответственность, суд приходит к выводу о нарушении административным органом не только порядка привлечения к административной ответственности, но и порядка назначения административного наказания. Поскольку при назначении административного наказания, инспекцией выбрана мера ответственности в виде административного штрафа практически в максимальном размере, при наличии такой меры ответственности как предупреждение и минимального размера административного штрафа, предусмотренного санкцией статьи, что противоречит принципам справедливости и разумности»[36].
Соответствие административного наказания принципу разумности также оценивается по целям и последствиям привлечения к ответственности: «при привлечении общества к административной ответственности нарушен принцип разумности размера административного наказания, которое должно дисциплинировать лицо, злоупотребившее доминирующим положением, но не вести его к финансово-экономической несостоятельности (банкротству)»[37].
Кроме этого суды признают несоответствующими принципу разумности решения, при вынесении которых учитывались обстоятельства, неправильно оцененные административным органом или нижестоящим судом. Например, тот или иной факт ошибочно был признан отягчающим обстоятельством[38].
Среди последствий признания решения не соответствующим принципу разумности можно выделить снижение размера штрафа, назначение наказания ниже низшего предела, признание правонарушения малозначительным[39], замена вида наказания, неприменение дополнительных наказаний, например административного выдворения[40].
Отдельно от остальных ссылка на принцип разумности встречается в делах по ст. 14.31 КоАП РФ. Связано это с тем, что согласно письму руководителя ФАС России от 15.06.2011 № ИА/22642 административный орган должен исходить из принципа разумности административного наказания, которое должно быть средством предупреждения совершения новых правонарушений, а не средством подавления экономической деятельности привлекаемого к ответственности лица. Суды при этом цитируют выдержки из данного письма, но при этом редко проводят анализ того, насколько соответствовало назначенное административным органом наказание принципу разумности. Основное внимание суды уделяют иным аспектам, изложенным в письме руководителя ФАС[41]. Например, указанным в том же письме особенностям определения географических границ товарного рынка[42].
Ещё один случай использования принципа разумности связан с привлечением к ответственности по ч.3 ст.14.13 КоАП РФ. Но при этом суды обращаются к данному принципу оценивая не наказание, а действия административного управляющего, который, в соответствии с п. 4 ст. 20.3 Закона о банкротстве при проведении процедур, применяемых в деле о банкротстве, обязан действовать добросовестно и разумно в интересах должника, кредиторов и общества. В данном случае, суды просто оценивают конкретные действия административного управляющего на соответствие закону[43].
В части дел на принцип разумности ссылаются стороны спора, а не суд. Обычно это бывает истец по делу, который считает, что решение о привлечении его к административной ответственности не отвечает данному принципу. Вот некоторые примеры того, что, по мнению истцов, не соответствует принципу разумности:
«Таким образом, обвинение в совершении правонарушения по ст. 20.29 КоАП РФ не может основываться лишь только на свидетельских показаниях двух граждан, которым якобы передали запрещенные книги. Данные обстоятельства, должны подтверждаться и иными доказательствами, в совокупности с которыми можно прийти к правильному выводу. В противном случае любой гражданин может быть необоснованно обвинен в совершении правонарушения на основании непроверенных и ложных свидетельский показаниях. Подобный подход не отвечает принципу разумности и справедливости»[44];
«Выявленные нарушения устранены, доказательств наличия реальной угрозы заноса болезни свиней африканской чумы не имеется. Приостановление деятельности не отвечает принципам соразмерности, разумности и справедливости при назначении наказания»[45];
«Доказательств того, что действия ООО повлекли нарушение интересов государства, прав и законных интересов других лиц административный орган не представил. Учитывая высказанную Конституционным Судом РФ позицию в постановлении от 15.07.1999 №11-П, назначенная оспариваемым постановлением санкция в размере 30000 руб. несоразмерна тяжести правонарушения, не отвечает принципам разумности и справедливости, и не может считаться адекватной характеру совершенного правонарушения, является неоправданно карательной мерой ответственности»[46].
По мнению заявителей, несоблюдение требований принципа разумности может выражаться и в отсутствии достаточной аргументации решения административного органа: «кроме того, при вынесении оспариваемого постановления административный орган ограничился лишь краткой формальной отпиской, не провел в полном объеме фактического исследования. Подтверждением этого является отсутствие в мотивировочной части постановления, указаний на конкретные обстоятельства, достаточные с точки зрения принципов разумности, обоснованности и законности, явившиеся основанием для вынесения данного постановления»[47].
При этом, судебные органы при вынесении решений по таким спорам, как правило, в мотивировочной части на принцип разумности не ссылаются. Они анализируют лишь фактические обстоятельства дела на соответствие нормативным предписаниям. После чего принимается решение о правильности или ошибочности обжалуемого решения.
В некоторых делах принцип соразмерности используется без сопутствующих ссылок на принцип разумности. Обычно он указывается вместе с принципами равенства и пропорциональности. Целью ссылок на данные принципы также является обоснование назначения конкретного наказания. Но нужно отметить, что упоминание принципа соразмерности, в отличие от принципа разумности, часто носит характер именно аргумента, а не формального выражения, за которым ничего не стоит.
При этом суды анализируют действующее законодательство и показывают связь существующих нормативных предписаний и указанных принципов. Вот один из таких примеров: «Согласно части 1 статьи 4.1 КоАП РФ административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, определенных законом, устанавливающим ответственность за данное административное правонарушение. Исключений из этого правила не предусмотрено, поэтому ни суд, ни иной субъект административной юрисдикции не вправе ни при каких условиях назначить юридическому лицу, привлекаемому к административной ответственности, наказание, не предусмотренное санкцией соответствующей нормы, или выйти за пределы, в том числе нижний, установленного законом административного наказания. Данное общее правило назначения административного наказания имеет целью предотвращение излишнего административного усмотрения и избежание злоупотреблений при принятии решений о размерах административных санкций в конкретных делах, что в целом согласуется с конституционными требованиями к использованию мер публично-правовой ответственности. Тем не менее применительно к административным штрафам, минимальные размеры которых сопряжены со значительными денежными затратами, оно может - при определенных обстоятельствах - противоречить целям административной ответственности и приводить к чрезмерному ограничению конституционных прав и свобод (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 года N 4-П).
Согласно ч. 3 ст. 4.1 КоАП РФ при назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность. При этом Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, исходя, в частности, из того, что административное наказание не может иметь своей целью нанесение вреда деловой репутации юридического лица (ч. 2 ст. 3.1), предоставляет судье, органу, должностному лицу, рассматривающим дело об административном правонарушении, правомочие признать смягчающими обстоятельства, не указанные в данном Кодексе или законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (ч. 2 ст. 4.2). Соблюдение этих - вытекающих из конституционных принципов равенства, пропорциональности и соразмерности - требований призвано обеспечить индивидуализацию наказания юридических лиц, виновных в совершении административных правонарушений, и одновременно не допустить при применении мер административной ответственности избыточного ограничения их имущественных прав и интересов»[48].
На основании такого анализа суды часто делают вывод о том, что в соответствии с указанными требованиями и для соблюдения данных принципов необходимо назначить наказание ниже низшего предела, установленного санкцией статьи.
Также со ссылкой на конституционные принципы индивидуализации наказания и соразмерности его тяжести степени общественной опасности деяния, суды приходят к выводу о малозначительности правонарушения. При этом некоторые суды дополнительно ссылаются и на положения Европейской конвенции от 20.03.1952 о разумном балансе публичного и частного интересов[49].
Суды в своих решения иногда указывают и на способы соблюдения этих принципов. Распространённой является ссылка на Определение Конституционного Суда РФ от 16 июля 2009 года № 919-О-О, в котором КС, рассматривая вопросы о назначении наказания, отметил, что соблюдение конституционных принципов справедливости и соразмерности при назначении административного наказания законодательно обеспечено возможностью назначения одного из нескольких видов административного наказания, установленного санкцией соответствующей нормы закона за совершение административного правонарушения, установлением законодателем широкого диапазона между минимальным и максимальным пределами административного наказания, возможностью освобождения лица, совершившего административное правонарушение, от административной ответственности в силу малозначительности[50].
Но говоря о малозначительности, суды указывают, что она может иметь место только в исключительных случаях, и устанавливается в зависимости от конкретных обстоятельств дела[51]. При этом объявление устного замечания и освобождение от ответственности должно быть вызвано именно тое, что такая мера будет соразмерна совершённому деянию[52].
Принципы разумности и соразмерности в иных спорах
Возмещение судебных расходов
Распространённым случаем использования ссылки на принцип разумности являются споры по требованию о возмещении понесённых судебных расходов. Истцы в таких делах ссылаются на то, что в соответствии со ст. 100 ГПК РФ с ответчика в пользу истца подлежат взысканию расходы по оплате услуг представителя в разумных пределах. Из этого они делают вывод, что данная норма направлена на реализацию принципов разумности и справедливости[53].
Суды, оценивая разумность судебных расходов, используют позиции ВАС РФ и Конституционного Суда РФ.
Так, согласно п. 20 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 82 «О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», при определении разумных пределов расходов на оплату услуг представителя могут приниматься во внимание, в частности: нормы расходов на служебные командировки, установленные правовыми актами; стоимость экономных транспортных услуг; время, которое мог бы затратить на подготовку материалов квалифицированный специалист; сложившаяся в регионе стоимость оплаты услуг адвокатов; имеющиеся сведения статистических органов о ценах на рынке юридических услуг; продолжительность рассмотрения и сложность дела.
А в соответствии с правовой позицией, изложенной в Определении № 454-О от 21.12.2004 Конституционного Суда РФ, обязанность суда взыскивать расходы на оплату услуг представителя, понесенные лицом, в пользу которого принят судебный акт, с другого лица, участвующего в деле, в разумных пределах является одним из предусмотренных законом правовых способов, направленных против необоснованного завышения размера оплаты услуг представителя, и тем самым - на реализацию требования статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Именно поэтому в части 2 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации речь идет, по существу, об обязанности суда установить баланс между правами лиц, участвующих в деле.
При этом отмечается, что суд не может произвольно уменьшить размер сумм, взыскиваемых в возмещение соответствующих расходов, особенно в том случае, если другая сторона не заявляет возражений и не представляет доказательств чрезмерности взыскиваемых с нее расходов[54].
Хотя, в соответствии с п. 3 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 05.12.2007 N 121 "Обзор судебной практики по вопросам, связанным с распределением между сторонами судебных расходов на оплату услуг адвокатов и иных лиц, выступающих в качестве представителей в арбитражных судах", если сумма заявленного требования явно превышает разумные пределы, а другая сторона не возражает против их чрезмерности, суд в отсутствие доказательств разумности расходов, представленных заявителем, в соответствии с частью 2 статьи 110 АПК РФ возмещает такие расходы в разумных, по его мнению, пределах.
При этом суды отмечают, что в соответствии со ст. 65 АПК РФ доказательства, подтверждающие разумность расходов на оплату услуг представителя, должна представить сторона, требующая возмещения указанных расходов. В обоснование такой позиции суды ссылаются на разъяснения ВАС РФ, содержащиеся в пункте 3 информационного письма от 05.12.2007 N 121 "Обзор судебной практики по вопросам, связанным с распределением между сторонами судебных расходов на оплату услуг адвоката и иных лиц, выступающих в качестве представителей в арбитражных судах", в соответствии с которыми лицо, требующее возмещения расходов на оплату услуг представителя, доказывает их размер и факт выплаты, другая сторона вправе доказывать их чрезмерность[55].
Представляется, что при таком подходе суды неверно интерпретируют указанные положения. Сторона, требующая возместить расходы должна доказать их размер, а доказывать разумность этих расходов она не должна, но может это сделать. ВАС РФ совершенно верно отметил это, и указал, что неразумность расходов, т.е. их чрезмерность, доказывает несогласная с такими требованиями сторона.
Но нужно отметить, что разъяснения ВАС РФ не дают всех ответов на возникающие вопросы.
Во-первых, можно усмотреть определённую противоречивость. ВАС РФ заявляет о действии принципа состязательности, говоря, что одна сторона вправе заявить требование о возмещении расходов и должна подтвердить их размер, а другая сторона, при несогласии, должна доказать их чрезмерность. При этом он оставляет за судом возможность уменьшить компенсацию на основании принципа разумности и без требования ответчика, и без доказательств чрезмерности расходов.
Во-вторых, эти разъяснения так и не дали чёткого ответа на вопрос о том, нужно ли одновременно с размером расходов доказывать и их разумность, или это не является обязательным. Возможно, так как ВАС РФ допустил возможность оценки разумности расходов судом самостоятельно, то это та характеристика судебных расходов, которую придаёт им сам суд, он сам оценивает, разумны они были или чрезмерны. В таком случае нельзя возлагать обязанность по доказыванию этих обстоятельств на стороны.
В-третьих, такие определения как «явно превышает разумные пределы» создаёт возможность широко усмотрения судей на использование своего права самостоятельной оценки размера расходов в соответствии с принципом разумности. А также не понятно, какие именно доказательства будут подтверждать разумность расходов, и каким способом суды должны их опровергать при несогласии с разумностью расходов. К примеру в пункте 20 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 N 82 "О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснено, что при определении разумных пределов расходов на оплату услуг представителя могут приниматься во внимание, в частности: нормы расходов на служебные командировки, установленные правовыми актами; стоимость экономных транспортных услуг; время, которое мог бы затратить на подготовку материалов квалифицированный специалист; сложившаяся в регионе стоимость оплаты услуг адвокатов; имеющиеся сведения статистических органов о ценах на рынке юридических услуг; продолжительность рассмотрения и сложность дела. Из этого разъяснения видно, что данные доказательства может представить несогласная с величиной расходов сторона, а не сам суд. При этом в решениях указывается, что определение разумных пределов расходов на оплату услуг представителя является оценочным понятием и конкретизируется с учетом правовой оценки фактических обстоятельств рассмотрения дела[56]. В практике, доказательством разумности расходов признаётся подтверждение объёма оказанных юридических услуг, времени, степени сложности дела, времени затраченного на подготовку к делу, сложившейся в регионе стоимости оплаты аналогичных услуг[57].
Интересно то, что встречаются решения, которые предусматривают прямо противоположный подход в распределении бремени доказывания на основании тех же самых нормативных положений. «При рассмотрении заявления о возмещении судебных расходов на оплату услуг представителя в суде стороне, требующей возмещение расходов, надлежит доказать фактическое осуществление таких расходов и их связанность с рассмотренным судом делом. Доказательства, подтверждающие неразумность и чрезмерность судебных расходов, понесенных в связи с оплатой услуг представителя, должна представить противоположная сторона (ст.65 АПК РФ)»[58].
Нарушение исключительных прав правообладателей
Принципы разумности и соразмерности в этих делах используются при определении размера компенсации за нарушение прав правообладателей. Суды, оценивая характер допущенного нарушения, срок незаконного использования результата интеллектуальной деятельности, степень вины нарушителя, наличие или отсутствие ранее совершенных лицом нарушений исключительного права данного правообладателя, вероятные убытки правообладателя, принимают решение, исходя из принципов разумности и справедливости, а также соразмерности компенсации последствиям нарушения[59].
При определении размера подлежащей взысканию компенсации отсутствие сведений о ранее совершенных ответчиком нарушениях исключительного права правообладателя, о наступлении тяжких последствий, а также о нарушении ответчиком исключительного права после привлечения его к административной ответственности могут повлечь уменьшение размера компенсации правообладателю. Такой подход, по мнению судов, не противоречит положениям ст. 1252, 1515 ГК РФ и соответствует принципам разумности, справедливости и соразмерности[60]. При этом право суда взыскать сумму компенсации в меньшем размере по сравнению с заявленным требованием, но не ниже низшего установленного предела не зависит от заявлении требований об этом со стороны ответчика. Окончательный размер компенсации назначает сам суд исходя из принципов разумности и справедливости, а также соразмерности компенсации последствиям нарушения[61].
Примером применения принципа соразмерности можно представить требование истца, который определил сумму компенсации в 5 000 000 рублей, исходя из количества ввезенного ответчиком на территорию РФ товара - подошвы для обуви (7440 пар), маркированных товарным знаком "Ниайк", и средней розничной стоимости реализации в России одной пары кроссовок (4851 рубль. При этом суд на основании принципа соразмерности уменьшил размер компенсации до 500 000 рублей, обосновав это ем, что ответчик только ввёз товар, реализовать его он не успел, а сам товар был конфискован в рамках административного производства[62].
Уголовное преследование
В сфере уголовного права принципы разумности и соразмерности чаще всего используются при назначении наказания. При этом не только при определении его размера, но и при определении вида наказания.
Обычно, суды изучают все имеющие значение для данного вопроса обстоятельства, включая характер преступления, данные о личности, наличие смягчающих и отягчающих обстоятельств и даже мнение потерпевшего, после чего указывают, что руководствуясь принципами разумности, справедливости и соразмерности наказания принято решение назначить определённое наказание[63].
Аннулирование разрешения на временное проживание
В судебной практике встречается группа споров, связанная именно с обжалованием решения об аннулировании разрешения на временное проживание иностранного гражданина на территории РФ. Основанием для вынесения такого решения является наличие двух постановлений о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 18.8, это является формальным основанием для аннулирования разрешения на временное проживание. Однако судебная практика демонстрирует почти единообразный подход, связанный с отступлением от формального исполнения нормативного предписания. Суды указывают, что принимая соответствующее решение необходимо руководствоваться не только наличием формальных оснований, но также требованиями разумности, справедливости и соразмерности указанных мер[64]; необходимо учитывать и практику ЕСПЧ, в соответствии с которой такое ограничение должно в том числе быть "необходимым в демократическом обществе", а ограничительные меры должны быть соразмерными при исполнении их защитных функций[65].
Так, в одном из дел суд указал, что «необходимо также учитывать, что ФИО имеет в России семью, в т.ч. жену и малолетнюю дочь – граждан РФ, имеет в собственности квартиру. Аннулирование разрешения на временное проживание в отношении иностранного гражданина, состоящего в браке с гражданской РФ, имеющего малолетнего ребенка, являющего гражданином Российской Федерации, с учетом обязанности иностранного гражданина в силу п. 2 ст. 31 Закона выехать из Российской Федерации в течение пятнадцати дней - представляет собой серьезное вмешательство в сферу личной и семейной жизни, право на уважение которой гарантируется ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, такие меры могут быть применены уполномоченным органом исполнительной власти и судом только с учетом личности правонарушителя и характера совершенного административного правонарушения, т.е. степени его общественной опасности. Помимо формальных оснований (факт привлечения к административной ответственности) доказательств наличия достаточных оснований для аннулирования разрешения на временное проживание с учетом приведенных требований законодательства, позиций Конституционного суда РФ и Европейского суда по права человека, не представлено. При таких обстоятельствах, решение Управления Федеральной миграционной службы РФ по ЧР об аннулировании разрешения на временное проживание является незаконным»[66].
Также использования принципа разумности и соразмерности можно встретить и во многих других различных спорах. Например, при определении срока выполнения работ или услуг[67]; при назначении административного наказания за нарушение Федерального закона от 01.04.1996 №27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования»[68]; при требовании о применении ст. 333 ГК РФ[69]; при компенсации морального вреда за незаконное привлечение к уголовной ответственности[70], при компенсации морального вреда при привлечении к гражданско-правовой ответственности[71].
Список проанализированных судебных решений:
Определение Набережночелнинского городского суда Республики Татарстан от 16 сентября 2013 года по делу № 11-503-2013
Постановление 13 ААС от 08 апреля 2014 года по делу № А56-6031-2013
Постановление 12 ААС от 24 января 2014 года по делу № А12-21943-2013
Постановление 13 ААС от 04 октября 2013 года по делу № А42-3132-2012
Постановление 13 ААС от 15 августа 2013 года по делу № А42-1589-2013
Постановление 13 ААС от 19 августа 2013 года по делу № А56-21956-2013
Постановление 13 ААС от 23 января 2014 года по делу № А56-55241-2013
Постановление 14 ААС от 11 октября 2013 года по делу № А05-6030-2013
Постановление 15 ААС от 06 декабря 2013 года по делу № А53-8785-2013
Постановление 15 ААС от 29 ноября 2013 года по делу № А53-16772-2013
Постановление 15 ААС от 31 января 2014 года по делу № А53-17486-2013
Постановление 16 ААС от 08 октября 2013 года по делу № А61-319-2013
Постановление 17 ААС от 15 мая 2014 года по делу № А71-13804-2012
Постановление 17 ААС от 21 ноября 2013 года по делу № А50-7669-2013
Постановление 18 ААС от 02 сентября 2013 года по делу № А34-6349-2012
Постановление 18 ААС от 03 декабря 2013 года по делу № А47-12191-2012
Постановление 18 ААС от 03 декабря 2013 года по делу № А47-12193-2012
Постановление 18 ААС от 03 декабря 2013 года по делу № А47-12194-2012
Постановление 18 ААС от 03 декабря 2013 года по делу № А47-12214-2012
Постановление 18 ААС от 09 декабря 2013 года по делу № А47-12198-2012
Постановление 18 ААС от 16 мая 2014 года по делу № А76-1532-2014
Постановление 18 ААС от 16 мая 2014 года по делу № А76-911-2014
Постановление 18 ААС от 25 декабря 2013 года по делу № А47-12189-2012
Постановление 5 ААС от 14 мая 2014 года по делу № А51-24663-2013
Постановление 5 ААС от 15 мая 2014 года по делу № А51-2854-2014
Постановление 7 ААС от 14 мая 2014 года по делу № А45-23022-2013
Постановление Абинского районного суда Краснодарского края от 10 октября 2013 года по делу № 5-354-2013
Постановление Вятскополянского районного суда Кировской области от 19 декабря 2013 года по делу № 5-169-2013
Постановление Ленинского районного суда г. Ставрополя от 23 сентября 2013 года по делу № 2-4817-2013
Постановление Малопургинского районного суда Республики Удмуртия от 04 октября 2013 года по делу № 5-52-2013
Постановление Свердловского районного суда г. Красноярска от 04 декабря 2013 года по делу № 5-363-2013
Постановление Свердловского районного суда г. Красноярска от 08 октября 2013 года по делу № 5-269-2013
Постановление Свердловского районного суда г. Красноярска от 09 декабря 2013 года по делу № 5-301-2013
Постановление Свердловского районного суда г. Красноярска от 09 декабря 2013 года по делу № 5-361-2013
Постановление Свердловского районного суда г. Красноярска от 11 декабря 2013 года по делу № 5-365-2013
Постановление Свердловского районного суда г. Красноярска от 17 февраля 2014 года по делу № 5-59-2014
Постановление Свердловского районного суда г. Красноярска от 19 ноября 2013 года по делу № 5-293-2013
Постановление Свердловского районного суда г. Красноярска от 21 ноября 2013 года по делу № 5-296-2013
Постановление Свердловского районного суда г. Красноярска от 25 ноября 2013 года № 5-345-2013
Постановление Свердловского районного суда г. Красноярска от 25 ноября 2013 года по делу № 5-334-2013
Постановление Свердловского районного суда г. Красноярска от 27 ноября 2013 года по делу № 5-322-2013
Постановление Свердловского районного суда г. Красноярска от 27 ноября 2013 года по делу № 5-335-2013
Постановление Свердловского районного суда г. Красноярска от 28 октября 2013 года по делу № 5-289-2013
Постановление Солнечного районного суда Хабаровского края от 06 ноября 2013 года по делу № 5-52-2013
Постановление Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 12 декабря 2013 года по делу № 5-2343-2013
Постановление Татищевского районного суда Саратовской области от 30 августа 2013 года по делу № 5-42-2013
Постановление ФАС СКО от 04 октября 2013 по делу № А53-5027-2013
Приговор Гатчинского городского суда Ленинградской области от 07 мая 2013 года по делу № 1-135-2013
Приговор Гатчинского городского суда Ленинградской области от 17 мая 2013 года по делу № 1-143-2013
Приговор Нижнеингашского районного суда Красноярского края от 30 сентября 2013 года по делу № 1-122-2013
Приговор Нижнеингашского районного суда Красноярского края от 30 января 2014 года по делу № 1-23-2014
Приговор Орджоникидзевского районного суда г. Магнитогорска Челябинской области от 23 августа 2013 года по делу № 1-412-2013
Приговор Полевского городского суда Свердловской области от 19 сентября 2013 года по делу № 1-149-2013
Приговор Сибайского городского суда РБ от 08 мая 2013 года по делу № 10-13-2013
Решение АС Челябинской области от 16 мая 2014 года по делу № А76-6814-2014
Решение Абаканского городского суда Республики Хакасия от 04 декабря 2013 года по делу № 12-544-2013
Решение АС Амурской области от 14 мая 2014 года по делу № А04-133-2014
Решение АС Архангельской области от 05 сентября 2013 года по делу № А05-9747-2013
Решение АС Архангельской области от 16 мая 2014 года по делу № А05-3180-2014
Решение АС Волгоградской области от 16 мая 2014 года по делу № А12-11600-2014
Решение АС Вологодской области от 14 мая 2014 года по делу № А12-10731-2014
Решение АС Иркутской области от 16 мая 2014 года по делу № А19-4577-2014
Решение АС Красноярского края от 14 мая 2014 года по делу № А33-22979-2013
Решение АС Новгородской области от 19 сентября 2013 года по делу № А44-7905-2012
Решение АС Оренбургской области от 18 мая 2014 года по делу № А47-1709
Решение АС Пермского края от 16 мая 2014 года по делу № А50-4777-2014
Решение АС Приморского края от 08 мая 2014 года по делу №А51-5035-2014
Решение АС Приморского края от 23 сентября 2013 года по делу № А51-18404-2013
Решение АС Республики Башкортостан от 13 мая 2014 года по делу № А07-1498-2014
Решение АС Республики Башкортостан от 16 мая 2014 года по делу № А07-4753-2014
Решение АС Республики Бурятия от 16 мая 2014 года по делу № А10-1190-2014
Решение АС Республики Карелия от 18 сентября 2013 года по делу № А26-4554-2013
Решение АС Республики Карелия от 22 января 2014 года по делу № А26-7834-2013
Решение АС Республики Хакасия от 16 мая 2014 года по делу № А74-1520-2014
Решение АС Республики Хакасия от 16 мая 2014 года по делу № А74-1521-2014
Решение АС Ростовской области от 25 ноября 2013 года по делу № А53-17486-2013
Решение АС Ростовской области от 28 января 2014 года по делу № А53-26121-2013
Решение АС Ростовской области от 29 ноября 2013 года по делу № А53-19380
Решение АС Ростовской области от 29 октября 2013 года по делу № А53-13852-2013
Решение АС Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 01 ноября 2013 года по делу № А56-53053-2013
Решение АС Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 24 декабря 2013 года по делу № А56-68152-2013
Решение АС Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 31 марта 2014 года по делу № А56-8235-2014
Решение АС Тамбовской области от 14 мая 2014 года по делу № А64-1533-2014
Решение АС Томской области от 01 апреля 2014 года по делу № А67-6201-2013
Решение АС Томской области от 06 ноября 2013 года по делу № А67-3375-2013
Решение АС Томской области от 14 мая 2014 года по делу № А67-7910-2013
Решение АС Томской области от 20 марта 2014 года по делу № А67-6620-2013
Решение АС Томской области от 28 марта 2014 года по делу № А67-691-2014
Решение АС Тюменской области от 15 января 2014 года по делу № А70-13419-2013
Решение АС Тюменской области от 22 октября 2013 года по делу № А70-10202-2013
Решение АС Тюменской области от 27 августа 2013 года по делу № А70-6947-2013
Решение АС Тюменской области от 27 августа 2013 года по делу № А70-6948-2013
Решение АС Удмуртской Республики от 13 мая 2014 года по делу № А71-2577-2014
Решение АС Ханты-Мансийского автономного округа от 16 мая 2014 года по делу № А75-76-2014
Решение АС Ханты-Мансийского автономного округа от 16 мая 2014 года по делу № А75-232-2014
Решение АС Ханты-Мансийского автономного округа от 16 мая 2014 года по делу № А75-234-2014
Решение АС Читинской области от 14 мая 2014 года по делу № А78-3514-2014
Решение АС Читинской области от 16 мая 2014 года по делу № А78-2436-2014
Решение АС Чувашской Республики от 06 декабря 2013 года по делу № А79-7798-2013
Решение АС Ярославской области от 11 сентября 2013 года по делу № А82-5765-2013
Решение Баймакского районного суда РБ от 07 октября 2013 года по делу № 2-1071-2013
Решение Белебеевским городским судом РБ от 13 марта 2014 года по делу № 12-16-2014
Решение Биробиджанского районного суда Еврейской автономной области от 27 ноября 2013 года по делу № 2-2867-2013
Решение Бологовского городского суда Тверской области от 19 ноября 2013 года по делу № 2-921-2013
Решение Заинского городского суда Республики Татарстан от 15 августа 2013 года по делу № 12-119-2013
Решение Кызылского городского суда Республики Тыва от 18 сентября 2013 года по делу № 2-3778-2013
Решение Ленинского районного суда г. Астрахани от 27 августа 2013 года по делу № 2-3099-2013
Решение Ленинского районного суда г. Орска Оренбургской области от 11 ноября 2013 года по делу № 2-1582-2013
Решение Ленинского районного суда г. Чебоксары Республики Чувашия от 16 декабря 2013 года по делу № 2-5771-2013
Решение Октябрьского районного суда г. Новосибирска от 23 октября 2013 года по делу № 2-4415-2013
Решение Октябрьского районного суда г. Самары от 28 октября 2013 года по делу № 2-5574-2013
Решение Октябрьского районного суда Оренбургской области от 30 августа 2013 года по делу № 2-1713-2013
Решение Полярнозоринского районного суда Мурманской области от 26 февраля 2014 года по делу № 12-11-2014
Решение Промышленного районного суда г. Ставрополя от 16 октября 2013 года № 2-6374-2013
Решение Промышленного районного суда г. Ставрополя от 16 октября 2013 года по делу № 2-6366-2013
Решение Саратовского городского суда Нижегородской области от 16 декабря 2013 года по делу № 2-2008-2013
Решение Сахалинского областного суда от 28 февраля 2014 года по делу № 71-32-2014
Решение Советского районного суда г. Казани Республики Татарстан от 18 октября 2013 года по делу № 2-8995-2013
Решение Суда по интеллектуальным правам от 04 декабря 2013 года по делу № А54-74-2013
Решение Хасавьюртовского районного суда Республики Дагестан от 23 декабря 2013 года по делу № 2-642-2013
Решение Чухломского городского суда Костромской области от 11 декабря 2013 года по делу № 12-31-2013
Руководитель экспертной группы, Белов С.А.
к.ю.н., доцент
[23] Постановление Свердловского районного суда г. Красноярска от 11 декабря 2013 года по делу № 5-365-2013
[24] Постановление 13 ААС от 08 апреля 2014 года по делу № А56-6031-2013
[25] Постановление Вятскополянского районного суда Кировской области от 19 декабря 2013 года по делу № 5-169-2013
[26] Постановление Солнечного районного суда Хабаровского края от 06 ноября 2013 года по делу № 5-52-2013
[27] Решение АС Приморского края от 08 мая 2014 года по делу №А51-5035-2014
[28] Решение АС Томской области от 20 марта 2014 года по делу № А67-6620-2013
[29] Решение АС Ханты-Мансийского автономного округа от 16 мая 2014 года по делу № А75-76-2014
[30] Решение АС Ханты-Мансийского автономного округа от 16 мая 2014 года по делу № А75-232-2014
[31] Постановление Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 12 декабря 2013 года по делу № 5-2343-2013
[32] Постановление ФАС СКО от 04 октября 2013 по делу № А53-5027-2013
[33] Постановление Татищевского районного суда Саратовской области от 30 августа 2013 года по делу № 5-42-2013
[34] Решение АС Ростовской области от 25 ноября 2013 года по делу № А53-17486-2013
[35] Решение АС Новгородской области от 19 сентября 2013 года по делу № А44-7905-2012
[36] Решение АС Ростовской области от 28 января 2014 года по делу № А53-26121-2013
[37] Решение АС Ростовской области от 29 октября 2013 года по делу № А53-13852-2013
[38] Решение Заинского городского суда Республики Татарстан от 15 августа 2013 года по делу № 12-119-2013
[39] Решение Чухломского городского суда Костромской области от 11 декабря 2013 года по делу № 12-31-2013
[40] Решение Сахалинского областного суда от 28 февраля 2014 года по делу № 71-32-2014
[41] Постановление 15 ААС от 06 декабря 2013 года по делу № А53-8785-2013
[42] Постановление 15 ААС от 29 ноября 2013 года по делу № А53-16772-2013
[43] Постановление 18 ААС от 16 мая 2014 года по делу № А76-911-2014; Решение АС Чувашской Республики от 06 декабря 2013 года по делу № А79-7798-2013
[44] Постановление Абинского районного суда Краснодарского края от 10 октября 2013 года по делу № 5-354-2013
[45] Постановление Малопургинского районного суда Республики Удмуртия от 04 октября 2013 года по делу № 5-52-2013
[46] Решение Абаканского городского суда Республики Хакасия от 04 декабря 2013 года по делу № 12-544-2013
[47] Решение Белебеевским городским судом РБ от 13 марта 2014 года по делу № 12-16-2014
[48] Решение АС Челябинской области от 16 мая 2014 года по делу № А76-6814-2014; Решение АС Вологодской области от 14 мая 2014 года по делу № А12-10731-2014
[49] Решение АС Волгоградской области от 16 мая 2014 года по делу № А12-11600-2014; Решение АС Республики Башкортостан от 13 мая 2014 года по делу № А07-1498-2014
[50] Решение АС Читинской области от 14 мая 2014 года по делу № А78-3514-2014
[51] Решение АС Республики Хакасия от 16 мая 2014 года по делу № А74-1520-2014; Решение АС Республики Хакасия от 16 мая 2014 года по делу № А74-1521-2014
[52] Решение АС Томской области от 14 мая 2014 года по делу № А67-7910-2013; Решение АС Удмуртской Республики от 13 мая 2014 года по делу № А71-2577-2014
[53] Определение Набережночелнинского городского суда Республики Татарстан от 16 сентября 2013 года по делу № 11-503-2013
[54] Постановление 5 ААС от 14 мая 2014 года по делу № А51-24663-2013
[55] Постановление 13 ААС от 04 октября 2013 года по делу № А42-3132-2012
[56] Постановление 17 ААС от 15 мая 2014 года по делу № А71-13804-2012
[57] Постановление 5 ААС от 15 мая 2014 года по делу № А51-2854-2014
[58] Постановление 18 ААС от 02 сентября 2013 года по делу № А34-6349-2012; Постановление 18 ААС от 03 декабря 2013 года по делу № А47-12191-2012; Постановление 18 ААС от 03 декабря 2013 года по делу № А47-12193-2012
[59] Постановление 7 ААС от 14 мая 2014 года по делу № А45-23022-2013; Постановление 18 ААС от 25 декабря 2013 года по делу № А47-12189-2012
[60] Постановление 12 ААС от 24 января 2014 года по делу № А12-21943-2013
[61] Решение АС Амурской области от 14 мая 2014 года по делу № А04-133-2014; Решение АС Красноярского края от 14 мая 2014 года по делу № А33-22979-2013
[62] Решение АС Приморского края от 23 сентября 2013 года по делу № А51-18404-2013
[63] Приговор Гатчинского городского суда Ленинградской области от 07 мая 2013 года по делу № 1-135-2013; Приговор Гатчинского городского суда Ленинградской области от 17 мая 2013 года по делу № 1-143-2013
[64] Решение Ленинского районного суда г. Чебоксары Республики Чувашия от 16 декабря 2013 года по делу № 2-5771-2013
[65] Постановление ЕСПЧ по делу «Бартик против Российской Федерации» (жалоба №55565/00); Постановление ЕСПЧ по делу "Тимишев против Российской Федерации" (жалоба № 55974/00)
[66] Решение Ленинского районного суда г. Чебоксары Республики Чувашия от 16 декабря 2013 года по делу № 2-5771-2013
[67] Постановление Ленинского районного суда г. Ставрополя от 23 сентября 2013 года по делу № 2-4817-2013
[68] Решение АС Иркутской области от 16 мая 2014 года по делу № А19-4577-2014; Решение АС Республики Башкортостан от 16 мая 2014 года по делу № А07-4753-2014
[69] Решение АС Оренбургской области от 18 мая 2014 года по делу № А47-1709
[70] Решение Бологовского городского суда Тверской области от 19 ноября 2013 года по делу № 2-921-2013
[71] Решение Октябрьского районного суда г. Новосибирска от 23 октября 2013 года по делу № 2-4415-2013; Решение Октябрьского районного суда г. Самары от 28 октября 2013 года по делу № 2-5574-2013; Решение Саратовского городского суда Нижегородской области от 16 декабря 2013 года по делу № 2-2008-2013
