9 октября 2014 в Новосибирске состоялось заседание Президиума Государственного Совета РФ, посвященное совершенствованию сети автомобильных дорог в целях комплексного освоения и развития территорий страны. Одной из главных тем для обсуждения стали вопросы изъятия земельных участков для реализации проектов строительства. Выступая на этом заседании, губернатор Тюменской области Владимир Владимирович Якушев пожаловался председательствовавшему на заседании Президенту РФ на различия в подходах судов к рассмотрению дел, связанных с изъятием земель для строительства дорог:
«Мы тоже занимаемся сейчас объездной дорогой вокруг Тюмени. Земля сельскохозяйственного назначения. Мы принимаем акт об изъятии этой земли. С момента, когда принят акт, эта земля становится назначения транспортного. Соответственно, рыночная цена её резко вырастает. Идём в суд. Суд общей юрисдикции принимает правильную позицию и определяет, что мы должны делать оценку этой земли как земли сельхозназначения. Что касается арбитражных судов, у них есть отдельное постановление Высшего Арбитражного Суда, согласно которому они эту оценку определяют на момент принятия искового заявления, то есть эта земля уже транспортного направления».
В ответ Владимир Путин предложил отметить замечание губернатора в протоколе заседания и "попросить Верховный Суд разобраться".
В рамках проекта мониторинга правоприменения в СПбГУ в августе 2013 года уже проводилось изучение судебной практики, связанной с изъятием недвижимости, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд.[1]
Целью настоящего анализа судебной практики стало выявление существующих тенденций в практике судов общей юрисдикции и арбитражных судов при принятии решений по вопросам, связанным с изменением категории земельных участков, прежде всего в ситуациях, сопряжённых с их изъятием для государственных нужд, в том числе для строительства автодорог или других объектов.
Всего по указанным проблемам было найдено 41 судебных решения: решения арбитражных судов (нескольких инстанций) по 31 делам, и 10 решений судов общей юрисдикции. Только одно из дел было обнаружено в практике судов Тюменской области (решения арбитражных судов Тюменской области, 8 апелляционного и ФАС Западно-Сибирского округа по делу А70-7216/2013). Проведение одновременного анализа решений судов общей юрисдикции и решений арбитражных судов обусловлено тем, что фактические обстоятельства в проанализированных делах являются схожими, но при этом в решении этих дел различными судами прослеживается применение различных подходов.
Перечень вопросов, проанализированных ранее по данной тематике:
Анализ исков органов государственной власти или органов местного самоуправления к собственникам изымаемых объектов недвижимости, связанных с тем, что последние не согласны с изъятием;
Анализ споров по обжалованию решений об изъятии объектов недвижимости;
Анализ споров, связанных с определением стоимости изымаемого имущества.
Нормативные акты, мониторинг применения которых проводился
Состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую установлен статьей 2 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", в соответствии с частями 1 и 3 которой для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.
Решение вопроса о том, должны ли земли сперва переводиться из одной категории в другую, а потом выкупаться, или сначала выкупаться, а уже затем переводиться в другую категорию земель в судебной практике бывает различным, несмотря на урегулирование этого вопроса в действующем законодательстве - ст. 6 Закона №172-ФЗ. Перевод земель в другие категории и выкуп земель регулируется разными нормативными правовыми актами, согласование регулирования которых осуществляется только при их толковании в процессе правоприменения.
С одной стороны, изъятие земельного участка происходит для конкретной цели, определенной публичными нуждами в таком изъятии. Конституционно-правовые гарантии защиты собственности требуют защиты интересов того лица, у которого изымается земельный участок. Такая защита может быть обеспечена лишь в том случае, если государство объявляет цель изъятия участка. Изымаемый участок должен быть изначально пригоден для этой цели исходя из характера категории земель, к которой он относится.
С другой стороны, непонятно насколько конкретизированной должна быть цель изъятия. При этом цель изъятия не переносится автоматически на цель изменения категории участка, если такая процедура требуется, так как это различные правоотношения и регулируются различными актами. При переводе земельного участка из одной категории в другую требуется уже указать обоснование перевода в соответствующем ходатайстве. Понятно, что данное обоснование должно соответствовать целям, для которых изымался участок, но как именно должно выглядеть это соответствие на сегодня сказать нельзя.
Компенсация за изымаемый земельный участок должна выплачиваться исходя из того, для чего этот участок использовал собственник, у которого земельный участок изымается, а не исходя из того, для чего он будет использоваться в будущем. Компенсация должна обеспечить возмещение тех убытков, которые наступают исходя из характера деятельности собственника, а не целей государства.
Нормативное регулирование изменения категории земельных участков при их изъятии и при изменении границ населённых пунктов.
В качестве источников нормативного регулирования отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в первую очередь указывают Конституцию РФ, на текст которой опирается законодательная регламентация всех отношений связанных с землей. В соответствии со
ст. 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ст. 76 Конституции РФ).
Говоря о федеральном законодательстве, в первую очередь необходимо обратить внимание на нормы Гражданского кодекса (ГК) РФ, регулирующие отношения, возникающие по поводу объектов недвижимости и земельных участков как разновидности таких объектов (например, в части вещных прав на земельные участки, регулирование договорных отношений по поводу земельных участков и т.д.).
Основным законодательным актом, регулирующим земельные отношения, является Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ). Его нормы определяют процедуру приобретения и прекращения прав на земельные участки, ограничения прав на землю, конкретизирует перечень вещных и обязательственных прав на земельные участки, предусмотренный ГК РФ.
ЗК РФ содержит исчерпывающий список категорий земель в зависимости от их целевого назначения:
земли сельскохозяйственного назначения;
земли населенных пунктов;
земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
земли особо охраняемых территорий и объектов;
земли лесного фонда;
земли водного фонда;
земли запаса.
Согласно ст. 8 ЗК РФ перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении:
- земель, находящихся в федеральной собственности – Правительством Российской Федерации;
- земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности – органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения – органами местного самоуправления;
- земель, находящихся в частной собственности: земель сельскохозяйственного назначения – органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- земель иного целевого назначения – органами местного самоуправления.
Категория земель указывается в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков; договорах, предметом которых являются земельные участки; государственном кадастре недвижимости; документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Деление земельного фонда России на указанные выше семь категорий предполагает установление для каждой категории земель целевого назначения - то есть одного или нескольких видов (вариантов) хозяйственного, рекреационного, жилого или иного использования соответствующей территории. Целевое назначение, устанавливаемое для каждой категории земель, конкретизируется для отдельных частей любой категории земель (за исключением земель запаса) посредством установления видов разрешенного использования.
Ещё одним из источников правового регулирования является Федеральный закон "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" от 21.12.2004 N172-ФЗ. Он устанавливает порядок подготовки, подачи и рассмотрения документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, особенности перевода земель в зависимости от их целевого назначения, особенности отнесения земель или земельных участков к определенной категории, в том числе и до разграничения государственной собственности на землю.
В качестве источников правового регулирования отношений по переводу земель или земельных участков из одной категории в другую следует упомянуть указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные правовые акты, издаваемые в соответствии с ЗК РФ и иными федеральными законами в пределах компетенции федеральных органов исполнительной власти. Среди них можно выделить:
- Постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии";
- Постановление Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 48 "О составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий";
- Приказ Роснедвижимости от 15 сентября 2005 г. N П/0178 "О повышении эффективности работы по осуществлению контроля за проведением землеустройства и утверждению землеустроительной документации при изменении целевого назначения земель (переводе земель из одной категории в другую)";
- письмо Роснедвижимости от 25 сентября 2007 г. N ВК/2968 "Об определении кадастровой стоимости земельного участка сельскохозяйственного назначения для целей перевода в другие категории" и т.д.
Субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные, не противоречащие ЗК РФ и иным федеральным законам нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения. Применительно к переводу земель и земельных участков из одной категории в другую, правотворческая деятельность субъектов РФ может развиваться по двум направлениям: посредством принятия отдельного закона по вопросам перевода земель; посредством включения норм о порядке перевода земель из одной категории в другую в иные законы.
Основным актом, который наряду с ЗК РФ регулирует вопросы, связанные с изменением категории земельных участков можно назвать упомянутый выше Федеральный закон "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" от 21.12.2004 N172-ФЗ (далее ФЗ «О переводе земель..»).
В соответствии со ст. 2 ФЗ «О переводе земель..» основным документом для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую является ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, подаваемое в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.
Из анализа действующего законодательства следует, что заинтересованным в переводе земель или земельного участка лицом может быть любое лицо, способное подтвердить свои права на землю: граждане и юридические лица - собственники земельных участков; землепользователи - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования; землевладельцы - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения; арендаторы земельных участков - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды. В отношении земель федерального, регионального и местного значения заинтересованным лицом является соответствующий специально уполномоченный орган государственной власти РФ, субъекта РФ или муниципального образования. Ходатайство подается в орган, уполномоченный осуществлять перевод земель и земельных участков из одной категории в другую. В соответствии со ст. 8 ЗК РФ этими органами являются в отношении:
- земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительство Российской Федерации или уполномоченный на совершение этих действий орган власти[2];
- земель, находящихся в собственности субъектов РФ, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - орган исполнительной власти субъекта РФ (администрация, правительство);
- земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - орган местного самоуправления (администрация муниципального района, городского округа, поселения).
В ходатайстве обязательно указывается категория земель, в состав которых входит земельный участок, а также категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить.
На практике нередко необходимость перевода земельного участка из одной категории в другую связана с его запланированным не целевым использованием.
Помимо прочего заинтересованное лицо в ходатайстве должно обосновать перевод земельного участка и подтвердить свои права на него. Это требование установлено п. 3 ч. 3 статьи 2 ФЗ «О переводе земель...» предусмотрено, что в ходатайстве о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую указывается обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую. Между тем, соответствующее требование отнесено к содержанию самого ходатайства, а не к перечню прилагаемых к нему документов. Необходимость приложения к ходатайству о переводе земельных участков каких-либо документов в подтверждение обоснования перевода федеральным законодательством не предусмотрена[3].
В соответствии со ст. 5 ФЗ «О переводе земель...» принятие уполномоченным органом публичной власти акта о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не является окончанием процедуры перевода. Изменение категории земель должно быть зафиксировано во всех органах учета объектов недвижимости. Акт о переводе земель принявшим его органом должен быть направлен заинтересованному лицу. Помимо этого, копия акта в обязательном порядке направляется в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного кадастрового учета недвижимого имущества и ведение государственного кадастра недвижимости, или, если иное не установлено Правительством РФ, в подведомственное данному федеральному органу исполнительной власти государственное учреждение.
Уведомление заинтересованным лицам направляется с указанием акта о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую. Данная норма полностью освобождает правообладателя от обязанности самостоятельно уведомлять органы власти о произошедших изменениях.
Окончание процедуры перевода земель или земельных участков из одной категории в другую четко обозначено – это момент внесения изменений о таком переводе в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Статья 6 ФЗ «О переводе земель...» содержит положения, наиболее интересные для нашего анализа. А именно она регулирует перевод земельных участков из состава земель одной категории в другую в случае изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Одним из способов прекращения права частной собственности на землю является изъятие земельного участка, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд. Этот процесс представляет собой действия органов государственной власти (органов местного самоуправления), направленные на принудительное возмездное прекращение права собственности на земельные участки, осуществляемое в судебном порядке.
Правовое регулирование отношений, связанных с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, осуществляется в соответствии с положениями Конституции РФ, ГК РФ и ЗК РФ. Согласно ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, никто не может быть лишен своего имущества иначе, чем по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных или муниципальных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Не препятствует включению в число оснований наряду с государственными и муниципальными нуждами и положение ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, согласно которому принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. «Целевое предназначение данного конституционного положения - установление дополнительных гарантий прав собственников в случаях принудительного отчуждения их имущества для государственных нужд, что не исключает возможность принудительного отчуждения имущества для муниципальных нужд, связанных с решением вопросов местного значения публичного характера, т.е. в интересах муниципального образования как публично-территориального института государственности»[4].
ЗК РФ содержит перечень государственных и муниципальных нужд, однако не формулирует само их определение. Это сделал Пленум Верховного Суда РФ, приняв Постановление от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации". Пленум указал, что под государственными или муниципальными нуждами при изъятии земельных участков следует понимать потребности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, связанные с обстоятельствами, установленными соответственно федеральными законами или законами субъектов РФ, удовлетворение которых невозможно без изъятия земельных участков (например, выполнение международных обязательств Российской Федерации, размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов их размещения, застройка в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений). Обязанность доказать, что принятое решение об изъятии обусловлено государственными или муниципальными нуждами и что использование данного земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности, возлагается на государственный орган или орган местного самоуправления, принявший соответствующее решение об изъятии.
В ст. 49 ЗК РФ предусмотрены исключительные случаи изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд. В их число законодатель включил:
1. выполнение международных обязательств Российской Федерации;
2. размещение следующих объектов государственного или муниципального значения: объекты федеральных и региональных энергетических систем; объекты использования атомной энергии; объекты обороны и безопасности; объекты федерального и регионального транспорта, путей сообщения, информатики и связи; объекты, обеспечивающие космическую деятельность, статус и защиту Государственной границы Российской Федерации; линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий; объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения; автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.
Дополнительно к указанному перечню нормативными актами Российской Федерации и субъектов Федерации могут устанавливаться иные случаи возможного изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд.
Порядок изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд законодательно не прописан. Гражданский и Земельный кодексы фактически содержат лишь принципы проведения этой процедуры, одним из которых является принцип однообразия процессов изъятия земельных участков, находящихся в собственности, на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования.
Из анализа положений ст. 279 ГК РФ следует, что изъятие земель осуществляется на основании решения уполномоченного органа исполнительной власти Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального органа в зависимости от того, чьи нужды призвано удовлетворить это решение. После принятия решения об изъятии земель и выбора земельных участков, подлежащих изъятию, орган, принявший решение, должен в письменном виде известить собственника изымаемого земельного участка о необходимости изъятия его имущества. Кроме того, решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд подлежит обязательной государственной регистрации Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии - органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Собственник земельного участка должен быть извещен о произведенной государственной регистрации с указанием ее даты.
Изъятие земельного участка в соответствии с нормами законодательства носит возмездный характер. При определении выкупной цены учитываются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. Выкупная цена устанавливается соглашением сторон или, в случае несогласия собственника, решением суда. Кроме того, по соглашению сторон собственнику взамен утраченного может быть предоставлен другой (равноценный) земельный участок, рыночная цена которого должна учитываться при определении выкупной цены. Как показывает практика, процедура изъятия земельных участков является менее выгодной с точки зрения финансирования, чем приобретение земельных участков посредством заключения договоров купли-продажи, так как покупка происходит по рыночной цене, не включающей возмещение иных убытков собственника.
Только после завершения процедуры изъятия земельного участка уполномоченным органом исполнительной власти может быть начата процедура перевода земли из одной категории в другую. Изъятый (выкупленный) земельный участок передается гражданину или юридическому лицу, которые должны будут производить работы на данном участке в целях удовлетворения тех государственных или муниципальных нужд, для которых он был изъят. Учитывая положения упомянутой выше ст. 49 ЗК РФ, речь должна идти о юридическом лице, способном своими действиями удовлетворить государственные или муниципальные нужды. Процедуры изъятия земельного участка и его последующая передача указанным лицам прописана не достаточно четко, что дает возможность на практике осуществлять расширительное толкование существующих норм.
Указанное изменение целевого назначения и категории земель может касаться, например, случаев изъятия земельных участков сельскохозяйственного назначения для строительства объектов инженерной и транспортной инфраструктур с соответствующим изменением категории земель (с сельскохозяйственного назначения на категорию земель промышленности и иного специального назначения).
Отдельно отметим регулирование перевода земель сельскохозяйственного назначения в иную категорию земель, в том числе в состав земель населённых пунктов.
Согласно п. 1 ст. 8 ЗК РФ, перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, устанавливаемом ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности. Под законодательством о градостроительной деятельности здесь имеется в виду Градостроительный кодекс РФ.
В соответствии со ст. 84 ЗК РФ установлением или изменением границ населенных пунктов является: утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования; утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях). Утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется по решению Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
Включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.
В итоге можно сделать выводы относительно того, как действующее законодательство регламентирует порядок изменения категории земельных участков при их изъятии для государственных или муниципальных нужд, а также при изменении границ населённых пунктов:
1. При изъятии земельного участка должна быть полностью завершена процедура изъятия, после чего проводиться процедура изменения категории данного земельного участка, только после этого возможно предоставление этого участка другим лицам, действия которых будут направлены на удовлетворение государственных или муниципальных нужд.
1.1. При проведении процедуры изъятия указание на цель изъятия не имеет никакого правового значения в отношении изменения категории земельного участка. Обоснование изменения категории земельного участка необходимо указать уже в ходатайстве об изменении категории. Это связано с тем, что данные процедуры имеют совершенно различную правовую природу и регулируются различными нормативными положениями.
2. Изменение границ населённого пункта является достаточным действием для изменения категории включённых в границы населённого пункта земель. Принятие отдельного акта для изменения категории действующим законодательством не требуется. Однако, положения ч. 5 ст. 2 Федерального закона № 172-ФЗ порождают иное толкование данного вопроса. В некоторых случаях при разрешении подобных споров суды требуют проведения процедуры изменения категории земель, а изменение границ населённого пункта выступает лишь как причина для её проведения[5].
Проблемы, выявленные в результате мониторинга правоприменения
Право исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления ходатайствовать о переводе земельных участков из земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков предусмотрено законом только для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов (часть 5 статьи 2 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ). Устанавливая, что изменение категории не связано с указанными целями, Верховный Суд РФ приходит к выводу, что решение о таком изменении категории незаконно.[6] Таким образом, по общему правилу органы государственной власти не вправе инициировать перевод земель, находящихся в частной собственности, в другую категорию до их изъятия для государственных нужд. Это является одним из аргументов, доказывающих логичность предусмотренной законами последовательности действий при изъятии и изменении категории земельного участка.
Государственные органы, принимающие решение о включении отдельных земельных участков в границы населённых пунктов обычно настаивают, что такие решения влекут автоматическое изменение категории земельных участков на земли населённых пунктов. При этом для них не имеет значения, какая категория была у участка ранее: земли сельскохозяйственного назначения, лесного фонда и т.д. Арбитражные суды не поддерживают такой подход, указывая, что включение спорных участков в черту города не изменяет правового статуса земель. В случае с землями лесного фонда указывают при этом, что нахождение лесов на землях городских поселений является основанием для начала процедуры перевода их в земли других категорий и изъятия из земель лесного фонда.[7] Арбитражные суды при рассмотрении этих споров требуют от органов власти представить в качестве доказательства не решение об изменении границ населённого пункта, а именно решение, в соответствии с которым изменяется категория земель, вошедших в границы населённого пункта.[8] Арбитражные суды указывают на необходимость изменения категории земельного участка и вида разрешённого использования, хотя включение земельного участка в границы населённого пункта и изменение его целевого назначения могут быть оформлены единым актом.[9] Аналогичную позицию, как правило, занимают и суды общей юрисдикции.[10]
Следует отметить, что в редких случаях арбитражные суды разделяют условия разрешенного использования и категорию земель. В этих случаях суды обычно соглашаются с тем, что изменение границ населённого пункта повлекло и изменение категории земельных участков, но вид разрешённого использования не изменяется и для изменения требует принятия отдельного акта.[11]
Принятие актов об изменении категории земель и условий разрешенного использования часто направлено на досрочное прекращение договоров аренды данных земельных участков. Суды в этих случаях встают на защиту арендаторов, ссылаясь на то, что в соответствии с частью 1 статьи 617 ГК РФ переход права собственности (или иного вещного права) на сданное в аренду имущество к другому лицу не является основанием для изменения или расторжения договора аренды. Действующим законодательством не предусмотрено и расторжение договора аренды земельного участка по основанию перевода земель из одной категории в другую. Указанные изменения категории участка не могут повлечь для добросовестного арендатора каких-либо отрицательных последствий, связанных с прекращением права аренды, поскольку в соответствии со статьей 27 Земельного кодекса Российской Федерации, указанный земельный участок и после изменения статуса не относится к землям, изъятым из оборота, либо ограниченным в обороте.[12] При этом в случае, если земельный участок до проведения этих процедур был арендован у государства, и договор аренды продолжает действовать, то для арендатора изменится целевое назначение арендуемого участка только после внесения соответствующих изменений в договор аренды.[13]
Особое внимание суды общей юрисдикции обращают на изменение категории земель сельскохозяйственного назначения. В судебных решениях указывают на принципы приоритета в использовании и особой охране сельскохозяйственных угодий установленных в законодательстве об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Так в силу положений п. 1, 3 ст. 1, ст. 6, 8 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», устанавливаются правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве обшей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения. Принцип сохранения целевого использования земельных участков сопряжен с правом принудительного изъятия и прекращения прав на земельный участок из состава земель сельскохозяйственного назначения в случае использования такого земельного участка не по назначению.[14]
Указывая на такой особый порядок охраны сельхоз угодий суды оценивают не только возможность изменения категории земель, но и смену разрешённого использования без изменения категории. Изменение разрешенного использования земельного участка с вида «для сельскохозяйственного использования» на вид «для дачного строительства» приводит к формальному выводу указанного земельного участка из режима специального правового регулирования оборота сельскохозяйственных угодий, поскольку законодательство об обороте земель сельскохозяйственного назначения не распространяется на земельные участки, предоставленные для дачного строительства. Такое изменение вида разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения возможно лишь при условии предварительного выполнения тех правовых ограничений, которые установлены законодательством об обороте земель сельскохозяйственного назначения.[15]
При изъятии земельных участков для государственных нужд возникает необходимость перевода земельных участков в составе земель одной категории в состав земель другой категории в зависимости от характера государственных нужд – тех целей, для которых будет использоваться земельный участок. Сама необходимость изъятия земельного участка часто возникает при намерении использовать данный участок не в соответствии с его целевым назначением. К примеру, распространённой ситуацией является изъятие земельного участка категории земли сельскохозяйственного назначения для строительства автодороги или другого объекта.
Анализ судебных дел показал, что сам вопрос о порядке и необходимости изменения категории земельного участка не часто рассматривается судом, но из текста судебных решений можно проследить подходы к этому вопросу, сложившиеся в судебной практике. Одним из вариантов является ситуация, когда орган власти субъекта принимает решение об изъятии земельного участка, при этом никак не затрагивается вопрос категории данного участка. В решении об изъятии может быть указана цель, для которой изымается участок: «было принято Распоряжение №** «Об изъятии путем выкупа земельных участков для нужд Пермского края в целях строительства автомобильной дороги «****», участок «обход ****» в Добрянском районе Пермского края».[16] При этом суд общей юрисдикции ограничился рассмотрением соблюдения порядка изъятия земельного участка, не рассматривая при этом возможность строительства автодороги на землях сельскохозяйственного назначения.
В тех решениях, где суды обращают внимание на категорию земель изымаемого участка, отдельно указывается, что земельным законодательством процедура выбора земельного участка для строительства, к примеру – автодороги, предусмотрена только для земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в порядке, установленном ст. 30, 31, 32, 33 ЗК РФ. Возможность оформления акта выбора земельного участка для такого строительства из земель, находящихся в частной собственности, земельное законодательство не предусматривает. Кроме того, Земельный кодекс РФ и ФЗ от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» не предусматривает возможности вынесения ненормативных актов об утверждении акта выбора земельного участка сельскохозяйственного назначения для строительства до перевода такого участка в земли промышленности[17]. Положения п. 15 ст. 15 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяющие вопросы местного значения муниципального района, также не предусматривают возможность выбора земельного участка сельскохозяйственного назначения, находящегося в частной собственности, для строительства до перевода такого участка в земли промышленности[18]. Таким образом, суды общей юрисдикции констатируют, что необходимо изначально изменить категорию земельного участка, а после этого проводить процедуру выбора земельного участка и его изъятия.
В тоже время арбитражные суды в аналогичной ситуации не видят никаких проблем в выборе участков для строительства до изменения их категории. Если быть точнее, то вопрос о необходимости изменения категории судами даже не рассматривается. Примером может быть решение арбитражного суда Ярославской области. Планировалось строительство автомобильной дороги, место строительства объекта в Ярославской области было согласовано Постановлением главы Ярославского муниципального района на землях разных категорий. В границы отведенного для строительства земельного участка вошел и земельный участок, принадлежащий ОАО «Агропромкомплект» на праве собственности, входящий в состав земель сельхозназначения. Суд пришел к выводу, что земельный участок истца подлежал изъятию для государственных нужд, которыми в данном деле выступило строительство автодороги[19]. На наш взгляд п.2 ст. 78 ЗК РФ не даёт однозначного ответа на вопрос о верности данного подхода, особенно если учитывать положения п.6 ч.1 ст. 7 ФЗ № 172-ФЗ. Оба эти положения были внесены в действующее законодательство одновременно ФЗ от 21 июля 2005 г. N 111-ФЗ, но при этом выглядит не ясным в каких же случаях нужно, а в каких нет изменять категорию земельного участка.
Наиболее распространённой в судебной практике можно считать позицию, согласно которой необходимые для строительства участки должны быть изъяты у собственников путём выкупа, после чего требуется произвести изменение категории данных участков. Такой подход можно признать формально соответствующим действующему законодательству. При нарушении этого порядка суды считают невозможным проведение каких-либо работ на этих участках. Земельные участки подлежат изъятию у собственников путем заключения договоров выкупа, либо в судебном порядке на основании решений суда об изъятии участков, должны быть оформлены в собственность Российской Федерации и переведены в категорию земель «Земли транспорта» с изменением вида разрешенного использования, после чего на этих участках может начинаться строительство.[20]
Альтернативным вариантом в арбитражной практике признается издание органом власти акта, который изменяет категорию участка и обязывает собственника согласовать продажу изымаемого участка государственному учреждению.[21]
Редкой, и почти не встречающейся в проанализированных судебных решениях арбитражных судов за последние 3-4 года является ситуация, когда допускается изъятие земельного участка сельскохозяйственного назначения просто с указанием цели его дальнейшего использования. Вопрос об изменении категории земель, в состав которых входит изымаемый земельный участок, в этих случаях вообще не рассматривался.[22] В более старых решениях такой подход в арбитражной практике представлен более широко,[23] однако в современной судебной практике такой подход уже фактически не встречается.
Основные выводы, сделанные по результатам анализа судебной практики:
Анализ судебной практики судов общей юрисдикции и арбитражных судов показал, что существенных различий в способах решения выявленных проблем нет. Основная масса дел и судами общей юрисдикции и арбитражными судами решается единообразно. Лишь некоторые судебные решения, причем как судов общей юрисдикции, так и арбитражных судов, могут противоречить общему подходу. При этом предварительного перевода земель в другую категорию до принятия решения об изъятии для государственных нужд чаще требуют суды общей юрисдикции, а не арбитражные суды.
Сам факт изъятия земельного участка не может влечь автоматическую смену категории изымаемого участка. В том числе нельзя считать, что указание на цель изъятия земельного участка в решении об изъятии снимает вопрос о необходимости изменения его категории после изъятия. Такой позиции придерживаются и арбитражные суды, и суды общей юрисдикции. На сегодня в практике судов преобладающим является подход, согласно которому при необходимости изъятия участка для его последующего использования не в соответствии с его прежним назначением изменение категории участка является обязательным требованием, хотя часто признается допустимым изменение категории земельных участков после их изъятия для государственных нужд.
Анализ судебной практики также показал, что серьёзные сложности как у судов, так и органов власти вызывает попытка соотнести положения ч. 1 ст. 8 ЗК РФ, согласно которой перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов, и ч. 5 ст. 2 Закона №172-ФЗ, в которой говорится о подаче ходатайства об изменении категории земель в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов. Представляется, что данные положения противоречат друг другу, так как ЗК РФ признаёт изменение границ населённого пункта способом изменения категории земель, а Закон № 172-ФЗ рассматривает это лишь как причину для начала процедуры изменения категории. Соответственно, судебная практика делится на два направления, а в практике органов власти и местного самоуправления появляются «гибридные» решения, когда акт, изменяющий границы населённого пункта, содержит указание на то, что происходит и изменение категории определённых земельных участков.
Что касается ситуации, описанной в выступлении губернатора Тюменской области В.В. Якушева, то она является результатом действия одновременно как минимум двух негативных факторов, которые связаны, с одной стороны, с несовершенством правоприменительной практики, а с другой – с противоречивостью законодательства в указанной области.
Во-первых, поскольку изъятие земель для государственных или муниципальных нужд имеет целевой характер (и перечень этих целей описан в законе), то, очевидно, изъятию не должны подлежать те земли, которые в силу своего правового статуса или иных причин являются заведомо негодными для достижения целей, заявленных при принятии решения об изъятии. Однако на практике это часто имеет место, как и в случае, описанном В.В. Якушевым, когда для целей дорожного строительства изымаются земли сельскохозяйственного назначения (которые в силу их особого правового статуса для дорожного строительства использовать запрещено).
Таким образом, решение вопроса об изменении статуса земельного участка (в первую очередь, его назначения), чтобы данный статус соответствовал заявленной цели изъятия, должно происходить до принятия решения об изъятии. Это оправдано еще и по той причине, что решение об изъятии часто принимается не только не тем органом, в компетенцию которого входит принятие решения о необходимом изменении статуса земельного участка, но и, более того, решение об изменении статуса подчас вообще не находится в компетенции органов данного уровня публичной власти (федеральном, региональном или муниципальном), следовательно, решение об изъятии никоим образом не может предопределять решение по вопросу об изменении статуса участка (при этом может так случиться, что в процессе изъятия компенсация предыдущему владельцу уже была выплачена). При этом «автоматически» (то есть на основании одного лишь решения об изъятии для определенных целей) назначение земельного участка (его категория), меняться не может (в силу различия установленной законом процедуры принятия решения об изъятии и процедуры принятия решения об изменении назначения земельного участка, категории соответствующих земель).
Особенно важно заранее решить вопрос о пригодности земельного участка для планируемого использования в целях размещения объектов промышленности или транспорта в случаях, когда речь идет об особо охраняемых природных территориях и других аналогичных объектах (что показала, например, история с Химкинским лесом). Однако в настоящее время закон (ст. 6 Закона №172-ФЗ) формально допускает решать этот вопрос уже после того, как изъятие совершилось,[24] что вступает в логическое противоречие с целевым характером изъятия, которое установлено ст. 49 ЗК РФ, и специальным целевым характером использования земельных участков, установленным ст. 42 ЗК РФ.
Во-вторых, закон устанавливает, что имущество может принудительно изыматься для государственных или муниципальных нужд только при условии предварительного и равноценного возмещения. Размер такого возмещения определяется исходя из рыночной цены изымаемого земельного участка, а также размера убытков, которые несет прежний владелец в результате невозможности продолжать использование земельного участка для своих целей. Это требование закона, основанное на положениях части 3 статьи 35 Конституции РФ, входит в конфликт с изложенным выше принципом предварительного изменения целевого назначения земель, поскольку с одной стороны, изменение назначения происходит не по воле владельца, а по воле другого лица и прежний владелец не имеет намерения и возможности использовать земельный участок в соответствии с его новым целевым назначением, поэтому на размер причиненных решением об изъятии участка убытков либо на предоставление нового участка взамен изымаемого (в порядке требуемой законом компенсации) новое целевое назначение влиять не должно.
Однако, с другой стороны, поскольку изменение целевого назначения (категории земель) земельного участка в силу вышеуказанных правил ЗК РФ (которым не соответствует обычно применяемое расширительное толкование ст. 6 Закона №172-ФЗ) должно происходить до его изъятия, то в случаях, аналогичных описанному В.В. Якушевым, прежнему владельцу в силу закона приходится выплачивать компенсацию за земельный участок в соответствии с его изменившимся целевым назначением (категорией земель), поскольку размер компенсации рассчитывается по состоянию участка на дату изъятия. В результате размер компенсации не соответствует действительному размеру убытков (включая упущенную выгоду), который причиняется прежнему владельцу фактом принудительного изъятия. Нелогичность такого подхода становится особенно хорошо видна, если учесть, что в силу п. 4 ст. 65 ЗК РФ рыночная стоимость изъятого земельного участка возмещается собственнику только в том случае, если ему не предоставлен бесплатно в собственность равноценный земельный участок. А это значит, что в качестве «равноценной замены» собственнику будет предоставлен земельный участок, который непригоден для его использования собственником (учитывая измененное целевое назначение).
В качестве мер, направленных на устранение выявленных проблем, можно предложить следующие.
1. Внести изменения в законодательство с целью устранения противоречий между нормами части 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации и частью 5 статьи 2 Федерального закона от 21.12.2004 №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» в части изменения категории земель при изменении границ населенных пунктов.
2. Внести изменения в статью 6 Федерального закона от 21.12.2004 №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» в части запрета на изъятие земельного участка, который по своему целевому назначению не пригоден для удовлетворения тех государственных или муниципальных нужд, которые являются основанием его изъятия, чтобы вопрос об изменении целевого назначения земельного участка во всех случаях решался до его изъятия. При этом дополнить статью 65 ЗК РФ новой нормой о том, что изменение целевого назначения должно быть осуществлено в период после даты уведомления собственников об изъятии и до момента изъятия (если целевое назначение не изменено, то изъятие не производится), а размер возмещения (или выбор равноценного земельного участка на замену) определяется по состоянию на дату уведомления.
3. До внесения вышеуказанных изменений в законодательство федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на регулирование в сфере землепользования разработать методические рекомендации, в которых описать возможные экономические, правовые и организационные риски выбора тех или иных механизмов изъятия земель для государственных и муниципальных нужд, которые в настоящее время укладываются в границы законодательного регулирования.
4. Верховному Суду РФ издать дополнения к Постановлению Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 №11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» в целях устранения выявленных проблем толкования законодательства и установления единой судебной практики разрешения споров по соответствующим вопросам.
Список использованных решений:
Решения арбитражных судов
1. Определение ВАС РФ от 11.09.2009 N ВАС-11637-09 по делу N А78-4493-2007С1-3-233
2. Постановление 1 ААС от 24 февраля 2014 года по делу № А43-6531-2013
3. Постановление 10 ААС от 14 августа 2014 года по делу №А41-43799-13
4. Постановление 17 ААС от 18 сентября 2012 года по делу № А71-7883-2012
5. Постановление 18 ААС от 13 января 2014 года по делу № А76-3880-2013
6. Постановление 2 ААС от 05 июня 2009 года по делу № А17-72-2009
7. Постановление 2 ААС от 13 февраля 2009 года по делу № А29-3293-2008
8. Постановление 3 ААС от 03 сентября 2012 года по делу № А69-213-2012
9. Постановление 3 ААС от 28 ноября 2008 года по делу № А33-1000-2008-03АП-2975-2008
10. Постановление 8 ААС от 20 марта 2012 года по делу № А46-13495-2011
11. Постановление 8 ААС от 27 мая 2014 года по делу № А70-7216-2013
12. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 19 мая 2009 года по делу № А29-3293-2008
13. Постановление ФАС Дальневосточного округа от 31 июля 2014 года по делу № Ф03-305502014
14. Постановление ФАС СКО от 2 апреля 2008 года по делу № А01-631/2007-10
15. Решение АС г. Москвы от 12 сентября 2014 года по делу № А40-12905-14
16. Решение АС Краснодарского края от 10 ноября 2011 года по делу № А32-18399-2009-50-180
17. Решение АС Московской области от 14 августа 2014 года по делу № А41-32267-14
18. Решение АС Московской области от 22 июня 2011 года по делу № А41-5773-10
19. Решение АС Омской области от 19 декабря 2011 года по делу № А46-13495-2011
20. Решение АС Оренбургской области от 13 февраля 2009 года по делу № А47-7658-2008
21. Решение АС Пензенской области от 05 апреля 2013 года по делу № А49-6630-2012
22. Решение АС Приморского края от 14 мая 2014 года по делу № А51-18247-2013
23. Решение АС Республики Коми от 16 июня 2010 года по делу № А29-2178-2010
24. Решение АС Ростовской области от 17 августа 2011 года по делу № А53-6200-2011
25. Решение АС РСО-Алания от 20 марта 2013 года по делу № А61-2013-10
26. Решение АС Ставропольского края от 01 сентября 2014 года по делу № А63-12036-2013
27. Решение АС Тамбовской области от 14 октября 2009 года по делу № А64-997-08-21
28. Решение АС Ульяновской области от 20 мая 2013 года по делу № А72-8253-2011
29. Решение АС Челябинской области от 02 декабря 2009 года по делу № А76-8900-2009-51-141
30. Решение АС Чеченской республики от 18 февраля 2014 года по делу № А77-1180-2013
31. Решение АС Ярославской области от 17 февраля 2011 года по делу № А82-10823-2010
Решения судов общей юрисдикции
32. Определение Верховного Суда РФ от 16.10.2013 N 8-АПГ13-4
33. Определение Пермского краевого суда от 23 мая 2012 года по делу № 33-4203
34. Решение Богородского городского суда Нижегородской области от 05 июля 2011 года по делу № 2-1030-2011
35. Решение Богородского городского суда Нижегородской области от 09 февраля 2012 года по делу № 2-318-2012
36. Решение Грозненского районного суда Чеченской Республики от 19 апреля 2013 года по делу № 2-307-2013
37. Решение Грозненского районного суда Чеченской Республики от 26 сентября 2013 года по делу № 2-1578-2013
38. Решение Киреевского районного суда Тульской области от 15 февраля 2011 года по делу № 2-1-2011
39. Решение Клявлинского районного суда Самарской области от 25 апреля 2012 года по делу № 2-231-2012
40. Решение Курского районного суда Курской области от 10 января 2014 года по делу № 2-30-2014
41. Решение Новоаннинского районного суда Волгоградской области от 15 мая 2013 года по делу № 2-189-2013
[1] http://monitoring.law.edu.ru/otchety/2013/avgust_2013_goda/
[2] Определение ВАС РФ от 27.06.2014 N ВАС-7740/14 по делу N А40-41269/2013
[3] Определение Верховного Суда РФ от 26.01.2011 N 41-Г10-66; Определение Верховного Суда РФ от 30.05.2012 N 41-АПГ12-6
[4] Определение Конституционного Суда РФ от 17.06.2008 N 435-О-О
[5] Определение ВАС РФ от 11.09.2009 N ВАС-11637-09 по делу N А78-4493-2007С1-3-233
[6] Определение Верховного Суда РФ от 16.10.2013 N 8-АПГ13-4
[7] Определение ВАС РФ от 11.09.2009 N ВАС-11637-09 по делу N А78-4493-2007С1-3-233
[8] Решение АС Краснодарского края от 10 ноября 2011 года по делу № А32-18399/2009
[9] Решение АС Московской области от 14 августа 2014 года по делу № А4132267-14
[10] Решение АС Чеченской республики от 18 февраля 2014 года по делу № А77-1180-2013
[11] Решение АС Омской области от 19 декабря 2011 года по делу № А46-13495-2011; Постановление 8 ААС от 20 марта 2012 года по делу № А46-13495-2011
[12] Решение АС Чеченской республики от 18 февраля 2014 года по делу № А77-1180-2013; Решение Грозненского районного суда Чеченской Республики от 19 апреля 2013 года по делу № 2-307-2013; Решение Грозненского районного суда Чеченской Республики от 26 сентября 2013 года по делу № 2-1578-2013
[13] Решение АС Московской области от 14 августа 2014 года по делу № А4132267-14
[14] Решение Богородского городского суда Нижегородской области от 05 июля 2011 года по делу № 2-1030-2011
[15] Решение Богородского городского суда Нижегородской области от 09 февраля 2012 года по делу № 2-318-2012
[16] Определение Пермского краевого суда от 23 мая 2012 года по делу № 33-4203
[17] Постановление ФАС СКО от 2 апреля 2008 года по делу № А01-631/2007-10
[18] Решение Клявлинского районного суда Самарской области от 25 апреля 2012 года по делу № 2-231-2012
[19] Решение АС Ярославской области от 17 февраля 2011 года по делу № А82-10823-2010
[20] Решение АС г. Москвы от 12 сентября 2014 года по делу № А40-12905-14
[21] Постановление 10 ААС от 14 августа 2014 года по делу №41-43799-13
[22] Постановление 2 ААС от 13 февраля 2009 года по делу № А29-3293-2008
[23] Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 19 мая 2009 года по делу № А29-3293-2008
[24] Согласно ст. 6 Закона №172-ФЗ «1. В случае необходимости изменения целевого назначения земельного участка в связи с его изъятием, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд перевод этого земельного участка из состава земель одной категории в другую осуществляется после его изъятия, выкупа. 2. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления до предоставления заинтересованным гражданину или юридическому лицу изъятого, в том числе путем выкупа, земельного участка обязаны осуществить его перевод из состава земель определенной категории в категорию, обеспечивающую разрешенное использование этого земельного участка по целевому назначению.» Таким образом, учитывая, что нельзя возложить на какие-либо органы обязанность «осуществить» перевод участка из одной категории земель в другую, если принятие решения о переводе не относится к компетенции соответствующих органов в соответствии с Конституцией РФ и другими законами, следует признать, что в данном случае речь идет только о тех ситуациях, когда решение об изъятии принимается тем же органом, который уполномочен принимать решение об изменении целевого назначения. Однако на практике эта норма часто толкуется расширительно: будто она касается всех случаев изъятия земельных участков, которые имеют неподходящее для целей изъятия назначение. В результате возникает и противоречивая судебная практика.
Медицинское право
(эксперт – д.ю.н., профессор кафедры трудового права и охраны труда СПбГУ Дивеева Н.И.)
Лицензирование медицинской деятельности
Репрезентативные примеры: практика судов общей юрисдикции, арбитражных судов Российской Федерации за период с 2009 г. по 2014 г.
Проблема: применение правовых норм о лицензировании медицинской деятельности в детских дошкольных учреждениях; применение правовых способов защиты прав воспитанников детских учреждений на охрану здоровья и качественную медицинскую помощь (в части обязательности для дошкольных организаций лицензирования медицинской деятельности).
Правовой аспект: противоречие между правовыми актами / отсутствие формальной определенности.
Основные правовые акты: Гражданский процессуальный кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях РФ; ФЗ РФ от 29.12.2012 года № 273-ФЗ " Об образовании"; ФЗ РФ от 21.11. 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ»; ФЗ РФ от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»; Постановление Правительства РФ от 16 апреля 2012 г. N 291 "О лицензировании медицинской деятельности"; Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 27 октября 2011 г. N 2562 об утверждении Типового положения о дошкольном образовательном учреждении; Письмо Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 13.04.2009 N 15-2/10/2-2569.
Анализ: Статьей 41 Конституции РФ установлено, что каждый гражданин имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Эти положения находят своё развитие в ст. 4 Федерального закона РФ от 21.11.2011 г. «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» (далее - Основы), где среди основных принципов охраны здоровья называются соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий; ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц организаций за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья; качество медицинской помощи. Также ст. 18 Основ, закрепляя и раскрывая в содержательном аспекте право человека на охрану здоровья, делает акцент на том, что медицинская помощь (как одна из важнейших составных частей права на охрану здоровья), помимо доступности, должна отвечать еще и такому критерию как "качественность".
На сегодняшний день обеспечение качественности медицинской помощи в РФ осуществляется через государственную регламентацию порядков оказания и стандартов медицинской помощи (ст. 37 Основ), закрепляющих качество технологии оказания медицинской помощи, качество результата медицинской помощи. Однако немаловажное (существенное) значение в контексте качества имеют и условия оказания медицинской помощи. Подобные условия определяются на двух уровнях: (1) по отношению к учреждению (организации) в целом с его материально-технической базой, кадровым обеспечением, организацией работы, сервисными условиями (наиболее полно подобная оценка осуществляется в процессе лицензирования медицинской деятельности);
(2) по отношению к каждому медицинскому работнику в отдельности (как лицу, оказывающему помощь) при оценке его профессиональных качеств.
В результате проведенного мониторинга правоприменения были выявлены следующие актуальные проблемы лицензирования медицинской деятельности в детских дошкольных учреждениях и правовых способах защиты прав воспитанников детских учреждений на охрану здоровья и качественную медицинскую помощь (в части обязательности для дошкольных организаций лицензирования медицинской деятельности):
1. Анализ практики показывает, что имеются неоднозначные суждения по вопросу о том, кто должен осуществлять лицензирование медицинской деятельности в детских дошкольных организациях.
Согласно ст. 3 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее - Закон о лицензировании) лицензируемый вид деятельности - вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии в соответствии с законом. Статья 12 того же Закона определяет, что лицензированию подлежит и медицинская деятельность. При этом Положение о лицензировании медицинской деятельности от 16 апреля 2012 г. в пункте 3 и Приложении четко определяет, какие виды работ (услуг) составляют медицинскую деятельность, не зависимо от того, является ли она для соискателя лицензии основной или дополнительной (как в дошкольных организациях).
Статья 64. ФЗ РФ от 29.12.2012 года № 273-ФЗ " Об образовании" (далее - Закон об образовании) определяет, что дошкольное образование направлено на формирование общей культуры, развитие физических, интеллектуальных, нравственных, эстетических и личностных качеств, формирование предпосылок учебной деятельности, сохранение и укрепление здоровья детей дошкольного возраста. Часть 3 ст. 28 к компетенции образовательной организации относит создание необходимых условий для охраны и укрепления здоровья, а. ст. 41 предусматривает разделение функций по обеспечению здоровья обучающихся между образовательной и медицинской организацией. Часть 2 соответствующей статьи чётко определяет, что организация охраны здоровья обучающихся (за исключением оказания первичной медико-санитарной помощи, прохождения периодических медицинских осмотров и диспансеризации) в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, возлагается на эти организации.
Согласно Типовому положению о дошкольном образовательном учреждении, медицинское обслуживание воспитанников в дошкольном образовательном учреждении обеспечивают органы здравоохранения. Дошкольное образовательное учреждение обязано предоставить помещение с соответствующими условиями для работы медицинских работников (Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 27 октября 2011 г. N 2562).
Между тем, часть 3 ст. 41 Закона об образовании напрямую возлагает на органы исполнительной власти в сфере здравоохранения только организацию оказания первичной медико-санитарной помощи обучающимся. Значит иные виды медицинского обслуживания, иные мероприятия по охране и укреплению здоровья детей могут обеспечиваться самими образовательными организациями.
Таким образом, акт, обладающей большей юридической силой (Федеральный закон) в отличие от подзаконного акта (Типового положения) на сегодняшний день не содержит прямых запретов для того, чтобы детские дошкольные образовательные организации создавали свои медицинские кабинеты со своим штатом медицинских работников для обеспечения безопасности обучающихся во время пребывания в организации, для создания условий в целях профилактики заболеваний и оздоровления обучающихся, для занятия ими физической культурой и спортом (лечебная физкультура, вакцинация, диетология и пр.). Но в любом случае всё это - медицинская деятельность, подлежащая лицензированию со стороны компетентных государственных органов. Возникает вполне закономерный вопрос: кто и в каких случаях будет соискателем соответствующей лицензии - медицинская организация или образовательная?
При этом не стоит забывать, что лицензионные требования, предъявляемые к соискателю лицензии на осуществление медицинской деятельности (в соответствии с п. 4 Положения о лицензировании) довольно сложны, поскольку необходимы соответствующие помещения и медицинские изделия, наличие определенного уровня образования и стажа работы по специальности у руководителя организации, заключенные трудовые договоры с медицинскими работниками, имеющими профессиональное образование и сертификаты и пр.
Всё вместе: отсутствие формальной определенности законодателя по вопросу о том, кто должен являться соискателем лицензии на осуществление медицинской деятельности, сложность выполнения лицензионных требований на практике приводят к тому, что руководители дошкольных образовательных организаций не знают правовой алгоритм действий по организации и лицензированию медицинских услуг, оказываемых детям, что нередко приводит к противоправному поведению в виде медицинской деятельности без лицензии, а в более широком плане - к нарушению прав детей на охрану здоровья.
В этом плане и судебная практика не всегда четко и единообразно даёт ответ на поставленные вопросы. Так, в определении по делу № 33-4854/2013 от 17 октября 2013 года Судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда по заявлению прокурора постановила обязать муниципальное бюджетное учреждение здравоохранения «...» обеспечить медицинское обслуживание воспитанников муниципального бюджетного дошкольного учреждения «...», а также обязать муниципальное бюджетное дошкольное учреждение «...» предоставить муниципальному бюджетному учреждению здравоохранения «...» помещение для работы медицинских работников. Вопрос о том, кто должен получать лицензию на медицинскую деятельность - медицинское учреждение или дошкольное учреждение - судом не решался по формальным признакам - ввиду отсутствия заявления подобных требований прокурором.
Анализ действующего российского законодательства позволяет выделить несколько вариантов лицензирования медицинских услуг детскими дошкольными организациями, в зависимости от того, должен являться соискателем лицензии:
Обязанность лицензирования лежит на медицинской организации, (1) если образовательная организация не имеет своего медицинского кабинета, не имеет в штате своего медицинского работника, а дети получают медицинские услуги на территории медицинской организации, (2)если дошкольное образовательное учреждение предоставляет помещение с соответствующими условиями для работы медицинских работников, а обслуживание воспитанников в самом дошкольном образовательном учреждении обеспечивают учреждения здравоохранения. При этом согласно п. 8 части 1 ст. 3 ФЗ РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности», п. 8 Положения о лицензировании медицинской деятельности соискатель медицинской лицензии должен получить лицензию (разрешение) на осуществление медицинской деятельности по всем местам фактического осуществления отдельных видов деятельности, подлежащих лицензированию (как по месту нахождения самого соискателя, так и по всем местам предоставления услуг вне такового места).
Подобный вывод поддерживается и судебной практикой. Так в решении Верховного суда Республики Северная Осетия-Алания от 05 апреля 2012 г. по делу N 72-23/2012 указывается, что «прокуратурой ... района г.Владикавказа по заданию прокуратуры РСО-Алания проведена проверка Государственного казенного дошкольного образовательного учреждения " ...", в котором осуществляется медицинская деятельность по оказанию доврачебной и амбулаторно-поликлинической медицинской помощи. Проверкой установлено, что в ГКДОУ согласно штатному расписанию имеется одна штатная единица должности медицинской сестры. Между ГКДОУ и ВМУЗ " ..." заключен договор об оказании медицинской помощи в образовательном учреждении. Поликлиника осуществляет медицинскую деятельность на основании лицензии, но ГКДОУ, как место осуществления медицинской деятельности, в ней не указано». И далее справедливо указывается, что КГДОУ фактически осуществляет медицинскую деятельность без лицензии, что может причинить вред здоровью граждан.
На подобные недостатки организации медицинского обслуживания обращается внимание и в определении Краснодарского краевого суда от 10 января 2013 г., в котором указывается, что "МБУЗ "Участковая больница N3" Управления здравоохранения администрации муниципального образования г-к Анапа в нарушение требований ст.40 Федерального Закона РФ N52 - ФЗ от 30.03.1999г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", и пункта 1.3 главы 1 СанПиН 2.1.3.2630-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям осуществляющим медицинскую деятельность" допустила функционирование медицинского кабинета МДОУ "Детский сад N38 "Чебурашка" х.Чекон Анапского района без наличия лицензии на осуществление медицинской деятельности".
Обязанность лицензирования возлагается на организацию дошкольного образования в том случае, когда здание детского сада предусматривает наличие медицинского кабинета, а в штате имеются должности медицинских работников. Как следует из письма Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 13.04.2009 N 15-2/10/2-2569, данный уполномоченный государственный орган не считает получение дошкольным образовательным учреждением лицензии на осуществление медицинской деятельности противоречащим действующим нормативным правовым актам в приведенном случае.
При этом в Уставе соискателя лицензии в перечне видов деятельности учреждения должна быть указана не только главная цель - реализация основной общеобразовательной программы дошкольного образования, но и дополнительная - реализация медицинской деятельности, которую он (соискатель) вправе осуществлять в соответствии с целями, для которых учреждение создано. Этот вывод основан на анализе ч. 3 ст. 14 ФЗ от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", ст. 8 Закона о лицензировании и подтверждается судебной практикой (Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 21 февраля 2013 г. N Ф06-326/13 по делу N А55-13717/2012; Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 октября 2012 г. N 11АП-12359/12 по делу N А55-13708/2012).
2. Как показал проведённый мониторинг, защита прав воспитанников детских учреждений на охрану здоровья и качественную медицинскую помощь (в части обязательности для дошкольных организаций лицензирования медицинской деятельности) осуществляется различными способами. Статья 45 ГПК РФ дает возможность прокурору обращаться в суд с заявлениями в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц. Причем суть требований, излагаемых прокурорами в заявлениях, рассматриваемых судебными органами, не однородна, что влечёт за собой разные механизмы защиты и гарантий прав несовершеннолетних на охрану здоровья и медицинскую помощь.
Во-первых, в судебной практике довольно часто встречаются случаи подачи прокурорами исковых заявлений в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц (в частности, воспитанников детских учреждений) к дошкольным образовательным учреждениям о понуждении их к получению лицензии на осуществление медицинской деятельности (решение Коломенского федерального городского суда Московской области по делу № 2-1106№; решение Коломенского федерального городского суда Московской области по делу № 2-1848; решение Басманного районного суда города Москвы от 08 ноября 2011 года; решение Октябрьского районного суда г. Мурманска от 03 апреля 2012 года по делу № 2-1545/2012 и др.). По такого рода искам суды принимают решение об обязывании Муниципальных бюджетных дошкольных образовательных учреждений осуществить лицензирование медицинской деятельности в определенный срок (как правило, в течение шести-семи месяцев со дня вступления решения в законную силу). А, например, в решении Басманного районного суда города Москвы от 08 ноября 2011 года совсем не указан срок, который установлен судом для лицензирования медицинской деятельности. При этом никак не решается вопрос о возможности/невозможности деятельности соответствующих медицинских кабинетов дошкольных организаций до получения лицензии. Но, согласно Федеральному закону от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», такая деятельность является незаконной. За подобного рода правонарушение, как-то «осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии)» статья 19.20 Кодекса об административных правонарушениях РФ устанавливает юридическую ответственность.
Таким образом, принимая соответствующие решения (об обязывании лицензирования без приостановления деятельности), суды фактически легально потворствуют нарушению закона - оказанию медицинской помощи без лицензии в период определенного ими же срока лицензирования медицинской деятельности (как показывает практика, довольно длительного по времени), Соответственно, дошкольные образовательные учреждения должны находиться (и реально находятся) в состоянии длящегося административного правонарушения, не обеспечивая право несовершеннолетних воспитанников на охрану и укрепление здоровья. Что нельзя признать нормальной ситуацией.
Во-вторых, в судебной практике встречаются и другие примеры: подача прокурорами заявлений о признании действий администраций дошкольных образовательных учреждений по осуществлению медицинской деятельности незаконными и приостановлении/запрете медицинской деятельности до получения соответствующей лицензии. Подобные заявления судами удовлетворяются. Они обязывают приостановить медицинскую деятельность органы здравоохранения, если на них лежит ответственность получения лицензии (например, решением Коломенского городского суда Московской области от 24 сентября 2012 г. по делу N 2-2171 обязать МУЗ " "..." центральная районная больница" приостановить деятельность медицинского кабинета в МДОУ Детский сад общеразвивающего вида N "..." по адресу: "..." до получения соответствующей лицензии на медицинскую деятельность.
Юридическая обязанность приостановления медицинской деятельности может возлагаться и на дошкольные организации, если они сами должны получать соответствующие лицензии (решение Верхнеуслонского районного суда Республики Татарстан от 30 июля 2012 года по делу № 2-452/12; Решение Можгинского районного суда Удмуртской Республики от 19 июня 2012 г. по делу N 2-808/12 и др.).
В-третьих, в судебной практике аналогичные решения (о приостановлении медицинской деятельности) принимаются судами, но уже в рамках рассмотрения протоколов об административном правонарушении по ст. 19.20 КоАП РФ. Такой вид административного наказания как административное приостановление деятельности устанавливается п. 9 ст. 3.2. КоАП РФ, подобное наказание выносится судьей. Так, по делу № 5 - 51\2012 Кимрским городским судом Тверской области 06 сентября 2012 года вынесено постановление, признающее юридическое лицо Государственное бюджетное учреждение «...» в виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ст.19.20 ч.3 КоАП РФ, и устанавливающее наказание в виде приостановления деятельности Государственного бюджетного учреждения «...» на срок 30 (тридцать) суток с запретом осуществления его деятельности в части оказания медицинской помощи. Решением Красноярского краевого суда от 03 мая 2012 г. по делу N 7п-101/2012 «Краевое государственное казенное специальное (коррекционное) образовательное учреждение для обучающихся воспитанников с ограниченными возможностями здоровья "..." привлечено к административной ответственности по ч.1 ст. 19.20 КоАП РФ за осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (лицензия) обязательно (обязательна). Назначено наказание в виде административного приостановления деятельности медицинского кабинета юридического лица, находящегося по адресу «...» сроком на 90 суток».
Конечно, принятие судом решения о приостановлении деятельности медицинских кабинетов (хоть в рамках гражданско-правовых, хоть административно-правовых процедур) не позволяет воспитанникам детских дошкольных организаций какое-то время получать медицинские процедуры. Однако введение медицинской деятельности в правовое поле через запрет соответствующей деятельности образовательных организаций без получения лицензии предотвращает ущерб правам, законным интересам, жизни или здоровью несовершеннолетних, способствует появлению в социальной сфере субъектов, способных действовать на профессиональной основе.
Выводы и предложения:
1. На сегодняшний день в связи со сложившейся в РФ социально-экономической ситуацией (недостатком финансовых средств в сфере образования), необходимостью обеспечения качественной медицинской помощью дошкольников самым приемлемым механизмом оказания медицинского обслуживания для детей дошкольных образовательных организаций на основании медицинской лицензии является следующий: образовательное учреждение предоставляет помещение, соответствующее установленным санитарным нормам, оснащает кабинет необходимым медицинским оборудованием, а учреждение здравоохранения организует медицинское обслуживание учащихся на территории образовательного учреждения, включив медицинский кабинет в лицензию на медицинскую деятельность, как место ее осуществления.
При этом, как показывает практика, нельзя лишать дошкольные образовательные учреждения возможности самим организовывать медицинские кабинеты, иметь штат медицинских работников. Но в этом случае обязанность получения лицензии на осуществление медицинской деятельности должна возлагаться на соответствующее образовательное учреждение, в уставе которого среди целей деятельности обязательно необходимо указывать на медицинскую деятельность и ее виды.
Предложенный подход гарантирует детям право на охрану здоровья путем четкого определения должностного лица, ответственного как за получение лицензии на медицинскую деятельность, так и выполнение лицензионных требований.
2. Для эффективной организации медицинского обслуживания учреждениями здравоохранения в образовательных организациях необходимо органам государственной власти подготовить Рекомендации по взаимодействию этих двух субъектов, содержащие следующие пункты:
Для учреждений здравоохранения: (1) определить на своей территории численность детских дошкольных учреждений, готовых перейти на медицинское обслуживание через учреждение здравоохранения; (2) сформировать соответствующий штат медицинских работников; (3) запросить у детских дошкольных учреждений предоставление помещения, отвечающего установленным требованиям; (4) заключить с образовательной организацией договор на безвозмездное пользование указанным помещением; (5) передать документы на лицензирование, включив все медицинские кабинеты образовательных организаций в лицензию на медицинскую деятельность, как место ее осуществления.
Для дошкольных образовательных организаций: (1) сделать письменный запрос в территориальное учреждение здравоохранение о необходимости медицинского обслуживания детей и в этой связи о необходимости лицензирования медицинской деятельности; (2) определить помещение для медицинского обслуживания, привести его в необходимое состояние и обеспечить медицинским оборудованием; (3) заключить с учреждением здравоохранения договор на безвозмездное пользование указанным помещением; (4) при получении учреждением здравоохранения лицензии на медицинскую деятельность запросить ее заверенную копию (со всеми приложениями).
3. Для гарантий охраны здоровья детей государственным органам по субъектам Российской Федерации необходимо постоянно проводить мониторинг дошкольных образовательных организаций, осуществляющих медицинскую деятельность на территории субъекта Российской Федерации, на предмет наличия у них соответствующей лицензии и соблюдения соответствующих лицензионных требований.
4. Обратить внимание органов прокуратуры, судебных органов на необходимость избрания таких правовых механизмов защиты здоровья воспитанников детских дошкольных учреждений, которые бы исключали непрофессиональную и опасную по санитарно-эпидемиологическим нормам медицинскую деятельность при её осуществлении без лицензии (в период получения лицензии).
Судебная практика:
1. Определение судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда от 17 октября 2013 года по делу № 33-4854/2013.
2. Решение Верховного суда Республики Северная Осетия-Алания от 05 апреля 2012 г. по делу N 72-23/2012.
3. Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 21 февраля 2013 г. N Ф06-326/13 по делу N А55-13717/2012.
4. Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 октября 2012 г. N 11АП-12359/12 по делу N А55-13708/2012.
5. Решение Коломенского федерального городского суда Московской области по делу № 2-1106.
6. Решение Коломенского федерального городского суда Московской области по делу № 2-1848.
7. Решение Басманного районного суда города Москвы от 08 ноября 2011 года.
8. Решение Октябрьского районного суда г. Мурманска от 03 апреля 2012 года по делу № 2-1545/2012.
9. Решение Коломенского городского суда Московской области от 24 сентября 2012 г. по делу N 2-2171.
10. Решение Верхнеуслонского районного суда Республики Татарстан от 30 июля 2012 года по делу № 2-452/12.
11. Решение Можгинского районного суда Удмуртской Республики от 19 июня 2012 г. по делу N 2-808/12.
12. Постановление Кимрского городского суда Тверской области от 06 сентября 2012 года делу № 5 - 51\2012.
13. Решение Красноярского краевого суда от 03 мая 2012 г. по делу N 7п-101/2012.
14. Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 5 марта 2013 г. N Ф06-509/13 по делу N А55-13708/2012.
15. Решение Можгинского районного суда Удмуртской Республики от 9 июня 2012 г. по делу N 2-680/12.
16. Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 30 мая 2012 г. N 11-8385.
17. Апелляционное определение Московского городского суда от 06.11.2012 N 11-24859/12.
18. Решение Самарского областного суда от 21 мая 2012 г. по делу N 12-84.
19. Решение Самарского областного суда от 21 мая 2012 г. по делу N 12-85.
20. Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 15 мая 2013 г. по делу N 33-10616/2013.
21. Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 октября 2012 г. N 11АП-11663/12.
22. Решение Реутовского городского суда Московской области от 24 апреля 2012 г. по делу N 2-374/2012.
23. Решение Октябрьского районного суда г. Владимира от 04 июля 2012 г. по делу N 2-2311/2012.
24. Решение Шаховского районного суда Московской области от 23 марта 2012 г. по делу N 2-96/2012.
25. Решение Октябрьского районного суда г. Владимира от 04 июля 2012 г. по делу N 2-2310/12.
26. Решение Луховицкого районного суда Московской области от 29 мая 2012 г. по делу N 2-358/2012.
27. Решение Луховицкого районного суда Московской области от 29 мая 2012 г. по делу N 2-356/2012.
28. Решение Луховицкого районного суда Московской области от 29 мая 2012 г. по делу N 2-350/2012.
29. Решение Пермского краевого суда от 12 апреля 2012 г. по делу N 12-105.
Природоохранное право
(отчет составлен администратором проекта СПбГУ «Мониторинг правоприменения» Ревазовым М.А.)
Право на добычу общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод в границах соответствующих земельных участков и на использование подземного пространства, следующее из права на земельный участок в практике судов Российской Федерации.
Методика сбора правоприменительной практики
Сбор правоприменительной практики осуществлялся по решениям арбитражных судов и судов общей юрисдикции. При осуществлении мониторинга осуществлялся сбор опубликованных судебных решений за 2011-2014 гг. (в том числе размещенных в БД Консультант Плюс раздел Судебная практика и на информационных ресурсах, содержащих судебную практику – gcourts.ru, судебные решения.рф, ras.arbitr.ru, pravo.ru). Целью мониторинга было выявление и анализ судебных споров, связанных с добычей общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод в границах соответствующих земельных участков, а также с ответственностью за нарушение порядка добычи таких ресурсов.
Основные нормативные акты, регулирующие данные правоотношения:
ст. 19 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах"
Перечень проанализированных судебных актов приведен ниже.
В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации земельные участки предоставляются гражданам и юридическим лицам для целей строительства (с предварительным согласованием места размещения объекта, без предварительного согласования места размещения объекта) либо для целей, не связанных со строительством (ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, крестьянского (фермерского) хозяйства и т.д.).
После того как гражданину или юридическому лицу исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, указанным в ст. 29 Земельного кодекса Российской Федерации, в установленном порядке будет предоставлен испрашиваемый земельный участок, в соответствии со ст. 19 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров.
В случае если земельный участок необходим для целей разведки, геологического изучения и добычи общераспространенных полезных ископаемых, то в соответствии со ст. 18 Закона о недрах порядок предоставления недр для этих целей устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
При этом суды в решениях указывают на то, что участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме, а права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами[25].
Нужно отметить, что данная деятельность регулируется также на уровне субъектов РФ. Так, принимаются акты, регламентирующие порядок реализации данного права, которые используются при разрешении судебных споров.
К примеру, в одном из дел[26] суд ссылался на правила установленные в Иркутской области, которые возлагали на владельца участка следующие обязанности:
В срок не менее чем за 30 дней до начала работ по добыче общераспространенных полезных ископаемых, строительству подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров (овощные и выгребные ямы, котлованы и т.п.), а также работ, связанных с устройством и эксплуатацией бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы или арендаторы земельных участков обязаны направить письменное уведомление об этом (далее - уведомление) в министерство природных ресурсов и экологии с представлением следующей информации:
сведения о собственнике земельного участка, землепользователе, землевладельце или арендаторе земельного участка (для физических лиц - фамилия, имя, отчество, данные документа, удостоверяющего личность, место жительства; для юридических лиц - наименование, содержащее указание на организационно-правовую форму, место нахождения);
нотариально заверенные копии документов, подтверждающих право собственности или иное право на земельные участки соответственно для собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или арендаторов земельных участков;
схема расположения земельного участка, подготовленная собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем или арендатором земельного участка, с указанием конкретного места добычи общераспространенного полезного ископаемого (строительства подземного сооружения, устройства и эксплуатации бытового колодца и скважины), в случае, если данный земельный участок поставлен на кадастровый учет, указывается также кадастровый номер земельного участка;
сведения о способе (технике и технологии) разработки участка недр для добычи общераспространенного полезного ископаемого (строительства подземного сооружения, устройства и эксплуатации бытового колодца и скважины);
сведения о сроках работ по добыче общераспространенного полезного ископаемого (строительству подземного сооружения, устройству и эксплуатации бытового колодца и скважины).
В случае добычи общераспространенного полезного ископаемого собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы или арендаторы земельных участков дополнительно представляют сведения о предполагаемом объеме и целях использования добытого общераспространенного полезного ископаемого.
После чего Министерство природных ресурсов и экологии должно в течение 10 рабочих дней со дня получения уведомления рассмотреть его и направить заявителю рекомендательно-информационное письмо с разъяснением о разработке участка недр для добычи общераспространенного полезного ископаемого (строительства подземного сооружения, устройства и эксплуатации бытового колодца и скважины).
При этом суды ссылаются на эти правила, которые относятся к добыче ископаемых для собственных нужд, и в тех случаях, когда ставится вопрос о незаконной добыче таких ресурсов без соответствующей лицензии[27].
Само нарушение подобных правил также может повлечь привлечение к административной ответственности, в практике встречаются случаи, когда за нарушение требования об уведомлении о начале работ по добыче ОПИ юридическое лицо привлекается к ответственности за правонарушение, предусмотренное ч.2 ст.8.6 КоАП РФ[28].
В делах, связанных с предоставлением земельных участков для добычи на них общераспространённых полезных ископаемых выделяются споры, которые затрагивают законность решений о предоставлении земельных участков.
Среди таких дел частыми являются споры, в которых заявитель оспаривает законность вынесения решений, отменяющих ранее принятые решения о предоставлении земельного участка. Так, заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным постановления губернатора о признании утратившими силу отдельных ранее принятых постановлений. В обоснование таких требований заявители указывают на отсутствие полномочий органа государственной власти на отмену ранее принятых им ненормативных актов, так как такие акты могут быть отменены только в судебном порядке. Вторым доводом является то, что статья 20 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» содержит исчерпывающий перечень оснований для прекращения права пользования недрами, а статья 21 этого же закона устанавливает процедуру прекращения права[29]. Суды поддерживают данную аргументацию, но указывают на то, что применима она не во всех случаях. Так, она не применима в случае, когда при принятии первого акты были допущены нарушения – представлен не полный комплект документов, нарушена процедура принятия акта и т.д. В этом случае первоначальные решения были приняты с нарушением установленного федеральным и (или) региональным законодательством порядка, то есть изначально являлись незаконными, а оспариваемые акты принимались в целях устранения допущенных нарушений.
В проанализированных судебных решениях можно выделить дела, в которых заявители требуют приостановить добычу общераспространенных полезных ископаемых на землях сельскохозяйственного назначения, так как в результате разработки земель сельскохозяйственного назначения, нарушен их плодородный слой, причинен вред окружающей среде и нарушено право неопределенного круга на благоприятную окружающую среду[30].
Рассматривая данные споры суды обращают внимание на следующие обстоятельства: наличие лицензии, заключение экспертизы о вреде данной деятельности для земель сельскохозяйственного назначения, а также наличие доказательств того, что добыча полезных ископаемых нарушает вышеуказанные права неопределенного круга лиц. При наличии лицензии и положительном заключении экспертизы суды отказываются приостанавливать деятельность по добыче общераспространённых полезных ископаемых. Что касается доказательств нарушения прав неопределённого круга лиц на благоприятную окружающую среду – суды рассматривают заключение экспертизы в качестве такого.
В ряде случаев суды возлагают обязанность по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды – земельного участка. Подобные дела обычно бывают связаны с добычей ОПИ без лицензии на чужом земельном участке не для своих нужд[31]. Особо примечательно то, что из текста подобных судебных решений можно сделать вывод, что вопрос о привлечении нарушителя к административной ответственности не ставился. При этом при аналогичных обстоятельствах, но при добыче ОПИ на своём участке обязательно рассматривается вопрос о привлечении правонарушителя к ответственности по ст. 7.3 КоАП РФ[32].
Таким образом, представляется не вполне логичной ситуация, когда за нарушение, совершённое на своём участке, лицо привлекается к публичной ответственности, в то время как при совершении аналогичного нарушения на не принадлежащем лицу участке для него следует ответственность частного характера без привлечения к публичной ответственности. Представляется, что в подобном случае лицо должно понести гражданскую ответственность перед владельцем участка, а также публичную - за совершение правонарушения, ответственность за которое предусмотрена в КоАП РФ.
Административная ответственность, связанная с правом на добычу ОПИ
Основным видом правонарушений, представленным в судебной практике, является нарушение ст. 7.3 КоАП РФ, которая предусматривает административную ответственность за пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией).
При этом, согласно ст. 11 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон N 2395-1), предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов РФ, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с государственным гербом РФ, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.
Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, определяющий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению договора.
Согласно ст. 9 Закона N 2395-1 в случае если федеральными законами установлено, что для осуществления отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, требуются разрешения (лицензии), пользователи недр должны иметь разрешения (лицензии) на осуществление соответствующих видов деятельности или привлекать для осуществления этих видов деятельности лиц, имеющих такие разрешения (лицензии).
В силу ст. 19 Закона N 2395-1 собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ.
Статьей 3 Закона N 2395-1 установлено, что к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования относится, в частности, формирование совместно с субъектами РФ региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным полезным ископаемым, и выделение участков недр местного значения.
В качестве одного из примеров таких перечней можно указать Распоряжение Правительства Москвы и Минприроды России от 07.09.2009 N 42-р/2342-РП, которым утвержден Перечень общераспространенных полезных ископаемых г. Москвы, в который входят, например, пески (кроме формовочных, стекольных, абразивных, для фарфорово-фаянсовой, огнеупорной и цементной промышленности, содержащих рудные минералы в промышленных концентрациях).
Кроме того, в силу ст. 16 Закона N 2395-1 порядок оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения (в том числе участками недр, используемыми для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых) устанавливается органами государственной власти субъектов РФ.
Так, согласно Постановлению Правительства Московской области от 02.12.2009 N 1061/51 "Об утверждении Порядка добычи собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков общераспространенных полезных ископаемых, строительства подземных сооружений для своих нужд, устройства и эксплуатации ими бытовых колодцев и скважин на территории Московской области" владелец земельного участка имеет право по своему усмотрению в его границах осуществлять:
1) добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, без применения взрывных работ для своих нужд на глубину до пяти метров;
2) строительство подземных сооружений (овощных, выгребных ям, котлованов и т.п.) без применения взрывных работ для своих нужд на глубину до пяти метров.
Для осуществления данной деятельности получение лицензии на право пользования недрами не требуется.
В региональных правилах/порядках добычи общераспространённых полезных ископаемых обычно под своими нуждами понимаются потребности владельца земельного участка, не связанные с использованием результатов деятельности по добыче в коммерческих целях, в том числе для производственных нужд, в технологических целях, влекущих получение прибыли. Встречаются и иные формулировки, но они аналогичны по содержанию: « - это нужды без права передачи и использования третьими лицами (в том числе на безвозмездной основе), а также без права использования добытого минерального сырья на производственные и технологические цели, связанные с получением прибыли»[33].
Исходя из такой нормативной базы суды порой делают выводы, что в случае, если организация занимается добычей ОПИ на принадлежащем ей земельном участке при соблюдении условий, предусмотренных ст. 19 Закона N 2395-1 и нормативными актами субъекта РФ, привлечение ее к ответственности по ст. 7.3 КоАП РФ является неправомерным. [34] При этом не имеет значения цель добычи полезных ископаемых.
Данный вывод представляется сомнительным, так как для решения данного вопроса цель добычи ОПИ является важной, так как свободная добыча, без лицензии обусловлена именно целью добычи – для собственных нужд и ограничена способами добычи[35].
Подобные неверные трактовки могут быть связаны с неверным толкованием различных региональных актов, которые содержат однотипную формулировку: «собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для собственных нужд на глубину до пяти метров». На основании такой формулировки многие делают вывод, что требование использовать для собственных нужд распространяется только на подземные сооружения, но не на добычу.
В судебных решениях можно встретить и трактовку самого термина «добыча» применительно к ст. 7.3 КоАП РФ. Так добычей являются любые работы, связанные с подъемом, выборкой, выемкой, разработкой, переносом ОПИ, независимо от их названия, что и образует объективную сторону данного правонарушения, так как добыча представляет собой комплекс производственных процессов по извлечению полезного ископаемого из недр и является действиями по самовольному недропользованию (при отсутствии права на добычу ОПИ)[36].
Суды, при рассмотрении дел о привлечении к ответственности за добычу ОПИ без лицензии указывают на то, что самого факта отсутствия лицензии недостаточно для привлечения к ответственности. В подобных спорах, когда ответчиком выступает юридическое лицо, занимающееся добычей ОПИ на принадлежащем ему земельном участке без лицензии, суды требуют представить доказательства того, что в своей деятельности ответчик нарушил пределы, установленные ст. 19 Закона о недрах, то есть административным органом должен был быть исследован вопрос об объёме добытого ОПИ, способе добычи и глубине его добычи. Без установленного таким путём нарушения ст. 19 привлечение к ответственности только из-за отсутствия лицензии невозможно[37]. Эти доказательства в совокупности и могут повлечь привлечение к ответственности: «Суд считает, что материалами дела подтверждается факт добычи обществом известняка на глубине более 5 метров без лицензии на пользование недрами и его реализации (продажи) на возмездной основе, то есть не для собственных нужд»[38].
При рассмотрении дел по ст. 7.3 КоАП ответчики во многих случаях ссылаются на нарушение сроков привлечения их к ответственности за совершённое правонарушение. В таких случаях они исчисляют сроки с момента начала добычи ОПИ без лицензии. Суды правомерно отвергают такие доводы указывая на то, что данное правонарушение является длящимся и исчислять срок нужно со дня обнаружения правонарушения. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения[39].
Необходимо указать, что в некоторых случаях[40] у суда вызывает затруднение правильная квалификация совершённого правонарушения. Частым случаем является квалификация деятельности по добыче ОПИ без лицензии по ст. 14.1 КоАП РФ. Однако, отдельными (специальными) нормами КоАП РФ устанавливается ответственность за осуществление некоторых видов лицензируемой деятельности без лицензии или с нарушением условий, предусмотренных ею. Поскольку в КоАП РФ содержится специальная норма, которой установлена административная ответственность за пользование недрами без лицензии (ч. 1 ст. 7.3 КоАП РФ), квалификация правонарушения по статье 14.1 КоАП РФ исключается. В п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.10.2006 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» содержит указание на то, что в случаях, когда административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) или с нарушением предусмотренных в нем условий помимо общих норм, содержащихся в частях 2 и 3 статьи 14.1 КоАП РФ, установлена другими статьями КоАП РФ, действия лица подлежат квалификации по специальной норме, предусмотренной КоAП PФ. Самовольное (без лицензии на право пользования недрами или с нарушением ее условий) пользование недрами является правонарушением в сфере недропользования, ответственность за которое предусмотрена ст. 49 Закона РФ «О недрах» и ст. 7.3 КоАП РФ.
Ещё одним частым случаем, с которым сталкивается судебная практика является привлечение к ответственности по ст. 19.7 КоАП РФ - непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности.
Основным аргументом ответчиков в данных случаях является ссылка на то, что в субъекте федерации не определён орган, в который требуется представить соответствующие данные. То есть фактически невозможно исполнить установленную обязанность[41].
При этом для истцов достаточно представить доказательства того, что в регионе имеется соответствующий орган, который уполномочен на получение данной информации. Обычно в суд представляются акты о формировании структуры исполнительных органов власти с указанием полномочий данных органов[42].
Перечень проанализированных судебных решений:
Постановление 1 ААС от 26 февраля 2014 года по делу № А79-7739-2013
Постановление 15 ААС от 24 октября 2011 года по делу № А01-214-2011
Постановление 16 ААС от 10 сентября 2013 года по делу № А63-7502-2011
Постановление 18 ААС от 05 марта 2014 года по делу № А47-10110-2013
Постановление 18 ААС от 15 мая 2014 года по делу № А07-21766-2013
Постановление 2 ААС от 31 октября 2011 года по делу № А28-2227-2011
Постановление 4 ААС от 16 марта 2012 года по делу № А78-7216-2011
Постановление 4 ААС от 24 февраля 2011 года по делу № А10-4412-2010
Постановление 5 ААС от 24 июня 2013 года по делу № А59-707-2013
Постановление 6 ААС от 07 августа 2014 по делу № А04-885-2014
Постановление 6 ААС от 14 января 2014 года по делу № А16-1157-2013
Постановление 6 ААС от 15 февраля 2012 по делу № А73-11315-2011
Постановление 6 ААС от 20 марта 2014 года по делу № А04-8534-2013
Постановление 7 ААС от 26 марта 2014 года по делу № А27-17836-2013
Постановление 8 ААС от 14 декабря 2011 года по делу № А75-6424-2011
Постановление Большесельского районного суда Ярославской области от 29 июля 2013 года по делу № 5-41-2013
Постановление Октябртского районного суда г. Краснодара от 12 апреля 2011 по делу № 2-1272-2011
Постановление ФАС СЗО от 12 сентября 2013 года по делу № А66-15098-2012
Постановление ФАС СКО от 14 августа 2013 года по делу № А53-31247-2012
Решение АС Владимирской области от 21 февраля 2014 года по делу № А11-9437-2013
Решение АС г. Москвы от 17 октября 2013 года по делу № А40-108513-2013
Решение АС г. Москвы от 25 июля 2013 года по делу № А40-55520-2013
Решение АС Еврейской автономной области от 14 ноября 2013 года по делу № А16-1157-2013
Решение АС Камчатского края от 20 января 2014 года по делу № А24-4766-2013
Решение АС Кемеровской области от 03 февраля 2014 по делу № А27-17836-2013
Решение АС Оренбургской области от 15 апреля 2013 года по делу № А47-14781-2012
Решение АС Оренбургской области от 18 декабря 2013 года по делу № А47-10110-2013
Решение АС Оренбургской области от 29 января 2014 года по делу № А47-10112-2013
Решение АС Пермского края от 06 марта 2014 года по делу № А50-26565-2013
Решение АС Республики Марий Эл от 06 декабря 2011 года по делу № А38-3411-2011
Решение АС Сахалинской области от 23 апреля 2013 по делу № А59-707-2013
Решение АС Свердловской области от 30 ноября 2011 года по делу № А60-31435-2011
Решение АС Ставропольского края от 01 апреля 2013 года по делу № А63-7502-2011
Решение АС Ставропольского края от 15 ноября 2012 года по делу № А63-3655-2011
Решение АС Тверской области от 07 февраля 2013 года по делу № А66-15098-2012
Решение АС Хабаровского края от 16 января 2014 года по делу № А73-14519-2013
Решение ВС Республики Коми от 29 декабря 2011 года по делу № 3-76-2011
Решение Железнодорожного районного суда г. Читы от 26 января 2012 года по делу № 2-79-2012
Решение Забайкальского районного суда Забайкальского края от 11 сентября 2013 года по делу № 2-578-2013
Решение Иркутского районного суда от 09 февраля 2012 года по делу № 2-48-12
Решение Иркутского районного суда от 09 февраля 2012 года по делу № 2-48-2012
Решение Краснофлотского районного суда г. Хабаровска от 23 ноября 2012 года по делу № 12-270-2012
Решение Октябрьского районного суда г. Иркутска от 22 мая 2012 года по делу № 2-1506-2012
Решение Пыть-Яхского городского суда Ханты-Мансийиска от 28 сентября 2011 года по делу № 12-59-11
Решение Пыть-Яхского городского суда Ханты-Мансийска от 26 августа 2011 года по делу № 12-59-2011
Решение Северобайкальского городского суда Республики Бурятия от 03 августа 2011 года по делу № 2-1137-2011
Решение Селижаровского районного суда Тверской области от 18 мая 2011 года по делу № 2-92-2011
Решение Центрального районного суда г. Новокузнецка Кемеровской области от 19 июля 2012 года по делу № 2-4547-2012
Решение Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 22 мая 2013 года по делу № 12-456-2013
Решение Ярославского районного суда от 26 декабря 2012 года по делу № 2-1477-2012
Руководитель экспертной группы, Белов С.А.
к.ю.н., доцент
[25] Решение АС Оренбургской области от 18 декабря 2013 года по делу № А47-10110-2013
[26] Решение Иркутского районного суда от 09 февраля 2012 года по делу № 2-48-2012
[27] Решение Иркутского районного суда от 09 февраля 2012 года по делу № 2-48-12
[28] Постановление Большесельского районного суда Ярославской области от 29 июля 2013 года по делу № 5-41-2013
[29] Решение АС Владимирской области от 21 февраля 2014 года по делу № А11-9437-2013
[30] Решение Ярославского районного суда от 26 декабря 2012 года по делу № 2-1477-2012
[31] Решение Селижаровского районного суда Тверской области от 18 мая 2011 года по делу № 2-92-2011
[32] Решение АС г. Москвы от 25 июля 2013 года по делу № А40-55520-2013
[33] Решение АС Оренбургской области от 29 января 2014 года по делу № А47-10112-2013
[34] Постановление ФАС Северо-Западного округа от 21.04.2009 по делу N А44-3570/2008
[35] Решение АС Кемеровской области от 03 февраля 2014 по делу № А27-17836-2013; Решение АС Оренбургской области от 29 января 2014 года по делу № А47-10112-2013
[36] Решение АС Пермского края от 06 марта 2014 года по делу № А50-26565-2013
[37] Решение АС Еврейской автономной области от 14 ноября 2013 года по делу № А16-1157-2013
[38] Решение АС Кемеровской области от 03 февраля 2014 по делу № А27-17836-2013
[39] Решение Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 22 мая 2013 года по делу № 12-456-2013; Решение АС Оренбургской области от 15 апреля 2013 года по делу № А47-14781-2012
[40] Решение Краснофлотского районного суда г. Хабаровска от 23 ноября 2012 года по делу № 12-270-2012
[41] Решение Пыть-Яхского городского суда Ханты-Мансийиска от 28 сентября 2011 года по делу № 12-59-11
[42] Решение Пыть-Яхского городского суда Ханты-Мансийска от 26 августа 2011 года по делу № 12-59-2011
