Октябрь 2012

04 октября 2012 Категория: 2012 год

ОТЧЕТ
о результатах мониторинга правоприменения за октябрь 2012 года
Законодательство в области здравоохранения
(эксперт – к.ю.н., ассистент кафедры теории и истории государства и права юридического факультета СПбГУ Архипов В.В.)

За октябрь 2012 г. было проанализировано и обобщено 50 опубликованных правоприменительных решений – актов федеральных судов общей юрисдикции различных субъектов Российской Федерации (Приложение 1).
С учетом содержания отдельных проанализированных судебных решений выявленные проблемы правоприменения допустимо классифицировать по следующим проблемным областям:
1) Правовые основания предоставления лекарственных средств.
2) Причинно-следственная связь в случае причинения морального вреда в связи с оказанием медицинской помощи.
3) Правовой механизм распределения обязанностей между должностями врачей в свете конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь.
4) Принудительная госпитализация при инфекционных заболеваниях.
5) Реализация права граждан на информацию о состоянии своего здоровья.
6) Препятствия к медицинскому обслуживанию по системе ОМС.
Следует отметить, что в ходе анализа и обобщения судебных решений были выявлены не только правовые, но также организационные и финансовые проблемы, связанные с деятельностью медицинских учреждений, и выразившиеся в правовых коллизиях.
В настоящем отчете внимание сосредоточено вокруг наиболее репрезентативных проблем, которые в большей степени имеют правовую природу.

1. Правовые основания предоставления лекарственных средств
Проблема: отсутствие правового механизма предоставления лекарственных средств детям с ограниченными возможностями.
Правовой аспект: пробел в законодательстве / отсутствие формальной определенности.
Заинтересованные лица: дети с ограниченными возможностями и их законные представители; организации, уполномоченные предоставлять лекарственные средства детям с ограниченными возможностями.
Основные правовые акты: пдп. 9 абз. 1 ст. 6.1., пдп. 1 п. 1 ст. 6.2., п. 5 ст. 6.3. ФЗ РФ от 17.07.1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи». Приказ Минздравсоцразвития РФ от 18.09.2006
№ 665 «Об утверждении Перечня лекарственных препаратов, отпускаемых по рецептам врача (фельдшера) при оказании дополнительной бесплатной медицинской помощи отдельным категориям граждан, имеющим право на получение государственной социальной помощи». Постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.1994 № 890 «О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшения обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственным и средствами и изделиями медицинского назначения».
Репрезентативный пример: Решение Ленинского районного суда г. Перми (Пермский край) от 12.05.2011 по делу № 2-2954/11.
Анализ: согласно пдп. 9 абз. 1 ст. 6.1. ФЗ РФ от 17.07.1999 г. № 178-ФЗ
«О государственной социальной помощи» (далее – ФЗ № 178), правом на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг имеет такая категория граждан как дети-инвалиды. Согласно пдп. 1 п. 1 ст. 6.2. ФЗ № 178, в состав предоставляемого гражданам из числа категорий, указанных в статье 6.1. данного закона, набора социальных услуг включается, в том числе, обеспечение в соответствии со стандартами медицинской помощи по рецептам врача (фельдшера) необходимыми лекарственными препаратами.
В репрезентативном примере истец – представитель ребенка с ограниченными возможностями – обращался в Министерство здравоохранения Пермского края с требованием об обеспечении ребенка лекарственным препаратом. Согласно пдп. 1 п. 1 ст. 6.2. ФЗ № 178, обеспечение необходимыми лекарственными препаратами осуществляется по рецептам врача в соответствии со стандартами медицинской помощи. В рассматриваемом случае было установлено, что стандарт медицинской помощи для соответствующего заболевания в Российской Федерации не разработан, а необходимый препарат, как следствие, не включен в Перечень лекарственных средств, отпускаемых по рецептам врача (фельдшера) при оказании дополнительной бесплатной медицинской помощи отдельным категориям граждан, имеющим право на получение государственной социальной помощи.
Несмотря на это обстоятельство, которое фактически является пробелом в законодательстве, согласно позиции суда, отсутствие возможности получения лекарства как по рецепту, так и без рецепта, не может нарушать права ребенка, закрепленные в законодательстве Российской Федерации, и иск, поданный в рамках репрезентативного примера, был удовлетворен.
Суд, в частности, основывался на Постановлении Правительства Российской Федерации от 30.07.1994 № 890 «О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшения обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственным и средствами и изделиями медицинского назначения», которое распространяется, в том числе, на детей с ограниченными возможностями, и устанавливает отдельные общие положения, такие как, например, обязанность органов исполнительной власти обеспечивать оплату лекарственных средств и изделий медицинского назначения, отпускаемых в установленном порядке населению по рецептам врачей бесплатно или за плату (абз. 4 п. 4) и привлекать дополнительные источники финансирования, в частности, средства коммерческих банков, страховых и трастовых компаний и других структур для развития медицинской промышленности и улучшения лекарственного обеспечения населения (абз. 6 п. 4).
Однако вызывает сомнение возможность применения в данном случае Постановления Правительства Российской Федерации от 30.07.1994 № 890. Из указанных обязанностей, возлагаемых на органы власти субъектов федерации, не следует, что необходимые лекарственные средства допустимо применять в отсутствие стандартов по соответствующим заболеваниям. Кроме того, по крайней мере, лишен формальной определенности абз. 6 п. 4 указанного Постановления, поскольку исполнение обязанности по привлечению средств участников гражданского оборота, действующих на основе гражданско-правовых принципов свободы договора, не может полностью зависеть от обязанного лица – органа исполнительной власти субъекта федерации. При этом следует обратить внимание и на тот факт, что рассматриваемое Постановление было принято значительно ранее современных изменений законодательства о здравоохранении.
С другой стороны, безусловно, невозможно игнорировать и тот довод суда, согласно которому приоритет должен отдаваться правам ребенка, закрепленным в законодательстве Российской Федерации (включая, но не ограничиваясь этим ст. ст. 39 и 41 Конституции Российской Федерации).
Заключение: проблему, рассматриваемую в связи с репрезентативным решением, допустимо классифицировать как связанную с пробелом в законодательстве (как реализовывать конституционные права ребенка с ограниченными возможностями в отсутствие стандарта оказания медицинской помощи по заболеванию) либо с отсутствием формальной определенности (как следует системно интерпретировать современное законодательство о здравоохранении и положения Постановления Правительства РФ от 30.07.1994 № 890). Представляется необходимой разработка современного механизма преодоления данного пробела / формальной неопределенности для аналогичных случаев, который позволил бы соблюсти баланс между текущим курсом на разработку медицинских стандартов и необходимость предоставления лекарственных средств, без которых в серьезную опасность ставится жизнь ребенка.

2. Причинно-следственная связь в случае причинения морального вреда в связи с оказанием медицинской помощи
Проблема: возмещение морального вреда в случае причинения вреда жизни и здоровью в связи с оказанием медицинской помощи (но – не обязательно вследствие оказания такой помощи).
Правовой аспект: причинно-следственная связь как условие деликтной ответственности.
Заинтересованные лица: лица, которым причинен моральный вред и вред жизни и здоровью в связи с оказанием медицинской помощи; врачи, оказывавшие такую помощь, медицинские учреждения.
Основные правовые акты: ФЗ РФ от 21.11.2011 № 323 «Об основах охраны здоровья граждан». Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей». Правила предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями (утв. Постановлением Правительства РФ от 13.01.1996 № 27). Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 26.01.2010 № 1 «О применении судами гражданского законодательства, регулирующего отношения по обязательствам вследствие причинения вреда жизни или здоровью гражданина». Гражданский кодекс РФ.
Репрезентативный пример: Определение Уссурийского городского суда Приморского края от 20.12.2011 по делу № 2-11/2012.
Анализ: согласно п. 1 ст. 151 ГК РФ, если гражданину причинен моральный вред (физические или нравственные страдания) действиями, нарушающими его личные неимущественные права либо посягающими на принадлежащие гражданину другие нематериальные блага, а также в других случаях, предусмотренных законом, суд может возложить на нарушителя обязанность денежной компенсации указанного вреда.
По общему правилу, деликтная ответственность наступает при наличии прямой причинно-следственной связи между действием и негативными последствиями для пострадавшего. В репрезентативном примере новорожденный истицы погиб в ходе родов. По мнению истицы, причиной стало ненадлежащее качество оказанной медицинской помощи – неправильная тактика родов, не диагностирование крупного плода, отказ в проведении кесарева сечения. С учетом обстоятельств, при которых она испытывала физические и нравственные страдания, истица обратилась в суд с требованием о возмещении морального вреда.
По делу была назначена судебно-медицинская экспертиза, установившая отсутствие прямой причинно-следственной связи между обстоятельствами оказания акушерской помощи и смертью плода. Тем не менее, суд посчитал, что отсутствие такой причинно-следственной связи не является основанием для отказа в иске о возмещении морального вреда. Иск был удовлетворен (частично – сумма компенсации была снижена).
Таким образом, правоприменение в репрезентативном примере предполагает, что основанием для возмещения морального вреда может быть и косвенная причинно-следственная связь между действиями ответчика и вредом, причиненным истцу.
Кроме того, как следует из рассматриваемого решения, не была установлена вина причинителя вреда, тогда как в соответствии со ст. 1100 ГК РФ, компенсация морального вреда осуществляется независимо от вины причинителя вреда в случаях, когда вред причинен жизни или здоровью гражданина источником повышенной опасности, когда вред причинен гражданину в результате его незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, когда вред причинен распространением сведений, порочащих честь, достоинство и деловую репутацию, а также в иных случаях, предусмотренных законом. При этом рассматриваемый случай прямо законом не предусмотрен.
Заключение: проблему, рассматриваемую в связи с репрезентативным решением, допустимо классифицировать как связанную с общей проблемой причинно-следственной связи как основанием деликтной ответственности. Ни законодательно, ни на уровне решений высших судов не решен в достаточной степени вопрос о том, какие именно действия могут служить основанием для компенсации морального вреда. Очевидным является то, что в случае наличия прямой причинно- следственной связи между виновными действиями нарушителя и вредом для жизни пострадавшего, могут возникнуть основания и для компенсации морального вреда. Вместе с тем, в репрезентативном решении была, по сути, использована концепция косвенной причинно- следственной связи. Представляется целесообразным предметно разрешить данный вопрос на уровне законодательства или на уровне Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

3. Правовой механизм распределения обязанностей между должностями врачей в свете конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь
Проблема: правовая неопределенность в вопросе о том, обязан ли старший врач скорой помощи лично принимать участие в оказании помощи при недостаточной квалификации либо отсутствии врачей бригады.
Правовой аспект: правовые основания для привлечения врача к ответственности за неоказание помощи больному.
Заинтересованные лица: лица, которым причинен вред здоровью не менее чем средней тяжести в связи с действиями или бездействием бригады скорой помощи; старший врач скорой помощи.
Основные правовые акты: ст. 35 ФЗ РФ от 21.11.2011 № 323 «Об основах охраны здоровья граждан». Приказ Минздравсоцразвития РФ от 01.11.2004 № 179 «Об утверждении Порядка оказания скорой медицинской помощи».
Репрезентативный пример: Решение Новочеркасского городского суда Ростовской области от 19.11.2010 по делу № 2-3937/10.
Анализ: в репрезентативном примере ответчик, согласно установленным обстоятельствам дела, находился на станции скорой медицинской помощи и осуществлял возложенные на него обязанности старшего врача. В этот момент на пульт скорой медицинской помощи поступило сообщение супруги больного об ухудшении состояния последнего. По указанию ответчика была направлена бригада скорой медицинской помощи. После телефонного звонка фельдшера о том, что состояние больного резко ухудшается, была направлена вторая бригада скорой помощи для доставления больного в медицинское учреждение и госпитализации с целью проведения необходимых реанимационных мероприятий. Больной был доставлен в медицинское учреждение, где скончался.
Требования истца не были удовлетворены судом по тем основаниям, что должностная инструкция старшего врача скорой помощи данного медицинского учреждения не предусматривала обязанность его выезда в случае осложнения состояния больного, а Порядком оказания скорой медицинской помощи такая обязанность также не установлена. При этом было установлено, что состояние больного было критически сложным, однако в случае выезда старшего врача им были бы проведены аналогичные реанимационные действия, которые и провел прибывший фельдшер скорой медицинской помощи.
Заключения, сделанные судом, при прочих равных условиях, следует признать состоятельными, однако репрезентативный пример затрагивает принципиальный вопрос о том, обязан ли старший врач скорой помощи лично принимать участие в оказании такой помощи в том случае, если бригада не обладает достаточной квалификацией, либо отсутствует (например, в силу занятости на других выездах). На сегодняшний день данный вопрос Порядком оказания скорой медицинской помощи прямо не урегулирован.
Заключение: в свете правоприменительной практики представляется целесообразным рассмотреть возможность включения в Порядок оказания скорой медицинской помощи положений, прямо регулирующих вопрос об обязанности старшего врача скорой помощи оказывать медицинскую помощь самостоятельно при определенных условиях.

4. Принудительная госпитализация при инфекционных заболеваниях
Проблема: допустимость принудительной госпитализации больного инфекционным заболеванием в том случае, если он отказывается от лечения.
Правовой аспект: ограничение прав одних граждан в целях обеспечения права других граждан на охрану здоровья; формальная неопределенность.
Заинтересованные лица: лица, больные инфекционными заболеваниями; неопределенный круг лиц – окружающие, которые могут пострадать в случае отсутствия лечения больного инфекционным заболеванием.
Основные правовые акты: ФЗ РФ от 18.06.2001 № 77 «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации». ФЗ РФ от 21.11.2011 № 323 «Об основах охраны здоровья граждан».
Репрезентативный пример: Определение Первореченского районного суда г. Владивостока от 03.03.2011 по делу № 2-1375/11.
Анализ: согласно п. 2 ст. 10 ФЗ РФ от 18.06.2001 № 77 «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 77), больные заразными формами туберкулеза, неоднократно нарушающие санитарно- противоэпидемический режим, а также умышленно уклоняющиеся от обследования в целях выявления туберкулеза или от лечения туберкулеза, на основании решений суда госпитализируются в специализированные медицинские противотуберкулезные организации для обязательных обследования и лечения.
В репрезентативном примере судом было установлено, что гражданин состоит на учете с диагнозом, соответствующим предмету регулирования ФЗ № 77 и более года не является на прием врача. Действия гражданина были интерпретированы как отказ от лечения (в аналогичных делах граждане прямо отказывались от лечения), и судом было принято решение о принудительной госпитализации.
При этом судом было принято во внимание, что туберкулез является опасным заболеванием, приводит к необратимым изменениям негативного характера в организме человека, с трудом поддается лечению, в ряде случаев приводит к смертельному исходу. При заболевании активной формой туберкулеза, вирус распространяется воздушно-капельным путем, возможно заражение в ходе бытового общения. Уклонение гражданина от лечения, согласно сделанным судом выводам нарушает право на охрану здоровья неопределенного круга лиц, предусмотренное ст.41 Конституции РФ.
П. 8 ч. 5 ст. 19 ФЗ РФ от 21.11.2011 № 323 «Об основах охраны здоровья граждан» предусматривает право на отказ пациента от медицинского вмешательства. Вместе с тем, п. 2 ч. 9 ст. 20 данного закона предусматривает случай, когда медицинское вмешательство может быть осуществлено без согласия гражданина в отношении лиц, страдающих заболеваниями, представляющими опасность для окружающих. Согласно Перечню заболеваний, представляющих опасность для окружающих (утвержден Постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 № 715), туберкулез относится к таким заболеваниям.
В то же время, п. 10 ст. 20 ФЗ РФ от 21.11.2011 № 323 «Об основах охраны здоровья граждан» определяет, что решение о медицинском вмешательстве без согласия гражданина, одного из родителей или иного законного представителя в случаях, указанных в п. 1 и 2 (заболевания, представляющие опасность для окружающих, в том числе, туберкулез) ч. 9 данной статьи, консилиумом врачей, а в случае, если собрать консилиум невозможно, - непосредственно лечащим (дежурным) врачом. Судом такое решение принимается только в иных случаях – если лицо страдает от психического расстройства, либо совершило общественно опасные деяния.
Заключение: из системного толкования соответствующих норм ФЗ РФ от 18.06.2001 № 77 «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» и ФЗ РФ от 21.11.2011 № 323 «Об основах охраны здоровья граждан» может следовать, по крайней мере, два альтернативных вывода: либо вывод о формальной неопределенности (следует ли считать принудительную госпитализацию медицинским вмешательством), либо вывод о правовой коллизии (какой орган должен принимать решение – суд или консилиум врачей либо лечащий (дежурный) врач. Представляется целесообразным устранить данный недостаток законодательства посредством приведения в согласие рассматриваемых норм. При этом необходимо учитывать конституционно-правовые аспекты балансировки интересов пациента, имеющего право на отказ от лечения, и неопределенного круга лиц, чьи права могут быть нарушены в случае такого отказа.

5. Реализация права граждан на информацию о состоянии своего здоровья
Проблема: отказ пациентам в разъяснении отдельных записей в медицинской карте.
Правовой аспект: формальная неопределенность правовых норм, устанавливающих право граждан на информацию о состоянии своего здоровья.
Заинтересованные лица: лица, в отношении которых оказывается медицинская помощь; работники медицинских учреждений; медицинские учреждения.
Основные правовые акты: ст. ст. 13, 22, 23 ФЗ РФ от 21.11.2011 № 323
«Об основах охраны здоровья граждан».
Репрезентативный пример: Решение Ленинского районного суда г. Барнаула Алтайского края от 07.12.2010 по делу № 2-1633/10.
Анализ: в репрезентативном примере гражданин обратился с требованиями к медицинскому учреждению, включавшими в себя, в том числе, разъяснение диагноза, указанного в медицинском заключении, с объяснением причин не включения в диагноз определенных позиций. В разъяснении гражданину было отказано по тому мотиву, что диагноз заболевания, изложенный в заключении, в полном объеме отражает состояние здоровья истца на момент его обращения.
В соответствии с ч. 1 ст. 20 ФЗ РФ от 21.11.2011 № 323 «Об основах охраны здоровья граждан», каждый имеет право получить в доступной для него форме имеющуюся в медицинской организации информацию о состоянии своего здоровья, в том числе сведения о результатах медицинского обследования, наличии заболевания, об установленном диагнозе и о прогнозе развития заболевания, методах оказания медицинской помощи, связанном с ними риске, возможных видах медицинского вмешательства, его последствиях и результатах оказания медицинской помощи.
Вместе с тем, на уровне данного федерального закона прямо не предусмотрена возможность получать разъяснения диагноза. Ч. 4 ст. 20 данного закона предусматривает только то, что пациент либо его законный представитель имеет право непосредственно знакомиться с медицинской документацией, отражающей состояние его здоровья, и получать на основании такой документации консультации у других специалистов.
Однако в ряде случаев возникает необходимость и в разъяснении отдельных аспектов содержания медицинского заключения, которые могут сводиться, как в репрезентативном примере, в запросе объяснения того, почему отдельные позиции (которые, в том числе, могут быть как раз установлены другими специалистам) не включены в диагноз, так и быть связанными с простыми пояснениями, в которых нуждается пациент.
Следует обратить внимание на то, что ч. 1 ст. 20 ФЗ РФ от 21.11.2011 № 323 «Об основах охраны здоровья граждан» предусматривает право каждого пациента получить соответствующую информацию не только в форме, установленной законодательством о здравоохранении и медицинским учреждением, но и в доступной для него форме. С учетом правоприменительной практики, допустимо констатировать, что в настоящее время имеется формальная неопределенность, связанная с тем, предполагает ли рассматриваемая норма возможность получения разъяснений по медицинским заключениям и иным подобным документам или нет.
Заключение: представляется целесообразным устранить выявленную формальную неопределенность правовых норм, устанавливающих право граждан на информацию о состоянии своего здоровья. Допустимо рассмотреть вопрос о включении в ст. 20 ФЗ РФ от 21.11.2011 № 323 «Об основах охраны здоровья граждан» положений, регулирующих возможность получения разъяснений по соответствующим медицинским документам.

6. Препятствия к медицинскому обслуживанию по системе ОМС
Проблема: установление требований, фактически подразумевающих необходимость гражданам воспользоваться дополнительными платными услугами для получения доступа к бесплатной медицинской помощи.
Правовой аспект: навязывание потребителю дополнительных услуг.
Заинтересованные лица: лица, обращающиеся за медицинской помощью в медицинские учреждения; медицинские учреждения.
Основные правовые акты: ФЗ РФ от 21.11.2011 № 323 «Об основах охраны здоровья граждан». Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей».
Репрезентативный пример: Решение Окуловского районного суда Новгородской области от 28.03.2011.
Анализ: в репрезентативном примере прокурор обратился в суд с иском к лечебному учреждению о признании незаконными действий, выразившихся в понуждении граждан к приобретению за счет собственных средств бахил для реализации ими права на получение медицинской помощи и о возложении обязанности устранить препятствия к бесплатному медицинскому обслуживанию граждан. В обоснование иска указано, что при проведении проверки по коллективной жалобе граждан установлено, что лечебным учреждением допускаются нарушения законодательства об охране здоровья граждан, созданы препятствия к получению гражданами бесплатной медицинской помощи, гарантированной статьей 41 Конституцией РФ: для граждан, желающих посетить врача в амбулаторно-поликлиническом и стоматологическом отделениях посещение врача обусловлено наличием сменной обуви либо бахил, приобретенных за счет собственных средств аптеке либо в самом учреждении. Бесплатно бахилы гражданам не предоставляются.
Решением суда заявление было удовлетворено. В мотивировочной части, в частности, было указано, что из средств фонда обязательного медицинского страхования учреждение получает деньги на приобретение бахил для бесплатной выдачи гражданам, обратившимся за оказанием первичной медицинской помощи в амбулаторно- поликлиническое и стоматологическое отделение. Согласно п.13.6 СанПиН 2.1.3.2630-10, утвержденных постановлением Главного санитарного врача РФ от 18.05.2010 г. № 58, при проведении лечебно- диагностических манипуляций, в том числе при проведении лечебно- диагностического приема, пациент обеспечивается индивидуальным комплектом белья (простыни, подкладочные пеленки, салфетки, бахилы).
При этом было справедливо указано, что требование учреждения к гражданину о необходимости приобретения бахил противоречит и ст. 16 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей», запрещающей обуславливать приобретение одних товаров (работ услуг) обязательным приобретением иных товаров (работ, услуг). Возложением на граждан обязанности по приобретению бахил за счет собственных средств при посещении врача создает препятствия для получения ими бесплатной медицинской помощи, поскольку при отсутствии денежных средств гражданин лишен возможности получить медицинскую помощь.
Следует отметить, что в современной российской правовой практике случаи навязывания дополнительных услуг, препятствующие доступу к медицинскому обслуживанию по системе ОМС, не исчерпываются рассматриваемым конкретным примером. В частности, диспансеры (психоневрологические, наркологические и пр.) в отдельных субъектах федерации для выдачи справок о том, что гражданин не состоит на учете, нередко навязывают платную услугу в виде прохождения дополнительного осмотра (по материалам неопубликованной практики). Кроме того, в некоторых случаях лечебные учреждения предлагают платную услугу как безальтернативную полагающейся в рамках ОМС (см. например, Апелляционное решение Камышловского городского суда Свердловской области от 04.02.2011 по делу №11- 9/2011).
Заключение: представляется целесообразным обращать особое внимание на возможное навязывание платных услуг медицинскими учреждениями на уровне локальных правовых актов либо сложившейся практики при проведении контрольно-надзорных мероприятий. В частности, может быть рассмотрен вопрос о внесении положений об обязательной проверке на предмет данных нарушений в те подзаконные и локальные акты, должностные инструкции уполномоченных лиц, в которых данное положение отсутствует.

Приложение Список проанализированных правоприменительных решений
Решение Ленинского районного суда г. Пермь от 12.05.2011 по делу № 2-2954/11.
Определение Нижегородского областного суда от 06.07.2010 по делу № 33-5828.
Определение Татищевского районного суда Саратовской области от 09.08.2011 по делу № 2-341/211.
Решение Баевского районного суда Алтайского края от 18.01.2011 по делу № 2-3/2011.
Решение суда апелляционной инстанции по гражданским делам Верховного суда Республики Дагестан от 13.03.2012 по делу № 33- 559-12.
Решение Тверского гарнизонного военного суда от 16.09.2011 по делу № 874/2011.
Решение Мирового судьи Судебного участка № 1 Астраханской области от 16.02.2012 по делу № 2-9/2012.
Определение Нижегородского областного суда от 09.08.2011 по делу № 33-8057.
Решение Центрального районного суда от 05.07.2010 по делу № 2- 1908/2010.
Определение Соликамского городского суда Пермского края от 10.02.2011 по делу № 2-317/11.
Решения Устьянского районного суда Архангельской области от 23.04.2012 по делу № 2-138/2012.
Решение Заволжского районного суда Тверской области от 22.03.2012 по делу № 2-501/2012.
Решение Павлоградского районного суда Омской области от1.05.2011 по делу № 2-172/2011.
Решение Губахинского городского суда Пермского края от 26.10.2010 по делу № 2-839-2010.
Решение Первомайского суда Омской области от 22.06.2012 по делу № 2-2090/2012.
Определение Партизанского городского суда Приморского края от 09.06.2011 по делу № 2-586/2011.
Определение Камышловского городского суда Свердловской области от 22.07.2011 по делу № 2-479/2011.
Решение Кмызякского районного суда Астраханской области от 01.02.2011 № 2-28/112.
Определение Саратовского областного суда от 23.08.2011 по делу № 33-4559.
Определение Уссурийского городского суда Приморского края от 17.02.2012 по делу № 2-14/2012.
Определение Ленинградского районного суда Саратовской области от 17.02.2012 по делу № 2-14/2012.
Определение Починковского районного суда Нижегородской области от 27.03.2012 по делу № 2-219/2012.
Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 14.11.2011 по делу № 33-14757.
Решение Новочеркасского городского суда Ростовской области от 19.11.2010 по делу № 2-3937/10.
Решение Октябрьского районного суда Омской области от 21.09.2011 по делу № 2-3296/2011.
Определение Первореченского районного суда г. Владивостока от 03.06.2011 г. по делу № 2-23/11.
Решение Охотского районного суда Хабаровского края от 16.02.2010 по делу № 2-1/2010.
Решение Центрального районного суда г. Хабаровская от 14.02.2010 по делу № 2-14/2011.
Определение Уссурийского городского суда Приморского края от 12.11.2011 по делу № 2-204/2011.
Решение Котласского городского суда Архангельской области от 12.01.2011 по делу № 2-119/11
Решение Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 08.09.2010 по делу № 2-4604-2010.
Решение Мирнинского районного суда Республики Саха (Якутия) от 29.02.2012 по делу № 2-136/2012.
Решение Амгинского районного суда Республики Саха (Якутия) от 18.03.2011 по делу № 2-19-2011.
Решение Дзержинского районного суда г. Волгограда от 07.06.2012 № 1-309/2012.
Определение Первореченского районного суда г. Владивостока от 03.03.2011 по делу № 2-1375/11.
Решение Ногайского районного суда Республики Дагестан от 15.04.2011 по делу № 2-62-11.
Решение Бежецкого городского суда от 06.12.2010 по делу № 2-484/2010.
Решение Ленинского районного суда г. Барнаула Алтайского края от 07.12.2020 по делу № 2-1633/10.
Решение Октябрьского районного суда г. Архангельска от 08.12.2010 по делу № 2-5417/2010.
Решение Славгородского городского суда Алтайского края от 22.04.2011 по делу № 2-573/2011.
Решение Пригородного районного суда Свердловской области от 01.03.2011 по делу № 2-152/2011.
Решение Конаковского городского суда Тверской области от 13.04.2012 по делу № 2-435/2012.
Постановление Неманского городского суда Калининградской области от 06.03.2012 по делу № 5-2/2012.
Апелляционное решение Камышловского городского суда Свердловской области от 04.02.2011 по делу №11-9/2011.
Решение Окуловского районного суда Новгородской области от 28.03.2011.
Решение Куйбышевского районного суда г. Омска от 05.10.2010 по делу № 2-5014/2010.
Решение Северодвинского городского суда Архангельской области от 31.03.2011 по делу № 2-17-11.
Решение Томпонского районного суда Республики Саха (Якутия) от 22.02.2011 по делу № 2-4/2011.
Решение Тюменского районного суда Тюменской области от 03.11.2010 по делу № 2-1341/2010.
Решение Тобольского городского суда Тюменской области от 19.04.2011 по делу № 2-16/2011.

НАЗНАЧЕНИЕ И ПРОИЗВОДСТВО ЭКСПЕРТИЗЫ ПО ДЕЛАМ О ПРИЗНАНИИ ИНФОРМАЦИОННЫХ МАТЕРИАЛОВ ЭКСТРЕМИСТСКИМИ
(эксперт – к.ю.н., ассистент кафедры уголовного права юридического факультета СПбГУ Оленников С.М.)
Нормативные акты и их положения, мониторинг правоприменительной практики по которым проводился:

Федеральный закон от 25.07.2002 №114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности":
«На территории Российской Федерации запрещаются распространение экстремистских материалов, а также их производство или хранение в целях распространения. В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, производство, хранение или распространение экстремистских материалов является правонарушением и влечет за собой ответственность.
Информационные материалы признаются экстремистскими федеральным судом по месту их обнаружения, распространения или нахождения организации, осуществившей производство таких материалов, на основании представления прокурора или при производстве по соответствующему делу об административном правонарушении, гражданскому или уголовному делу.
Одновременно с решением о признании информационных материалов экстремистскими судом принимается решение об их конфискации.
Копия вступившего в законную силу судебного решения о признании информационных материалов экстремистскими направляется в федеральный орган государственной регистрации.
Федеральный список экстремистских материалов подлежит размещению в международной компьютерной сети "Интернет" на сайте федерального органа государственной регистрации. Указанный список также подлежит опубликованию в средствах массовой информации.
Решение о включении информационных материалов в федеральный список экстремистских материалов может быть обжаловано в суд в установленном законодательством Российской Федерации порядке» (ст.13)

Методика сбора правоприменительной практики:
Для целей мониторинга была обобщена неопубликованная практика судов общей юрисдикции по делам о признании информационных материалов экстремистскими. Всего было изучено 50 решений судов, принятых по результатам рассмотрения представлений органов прокуратуры за период 2007 -2012 гг. Судебными решениями требования прокуроров были удовлетворены и на основании проанализированных решений информационные материалы были признаны экстремистскими. Доступ к текстам судебных решений был предоставлен Департаментом по делам некоммерческих организаций Министерства юстиции РФ. Официальные копии судебных решений в соответствии с требованием закона направляются в Министерство юстиции РФ для целей регулярного обновления Федерального списка экстремистских материалов.

Проблемы, выявленные в ходе мониторинга правоприменительной практики.
Анализ правоприменительной практики проводился с целью выявления основных проблем, возникающих в связи с использованием в гражданском процессе в качестве доказательств результатов экспертных исследований «спорных» информационных материалов. Такие исследования проводятся для установления в содержании распространяемых материалов тех признаков экстремистской речевой деятельности, наличие которых в соответствии с законом является основанием для запрета их дальнейшего распространения. В частности, запрещается производство и распространение материалов, призывающих к осуществлению экстремистской деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности, в том числе публикаций, обосновывающих или оправдывающих национальное и (или) расовое превосходство либо оправдывающих практику совершения военных или иных преступлений, направленных на полное или частичное уничтожение какой-либо этнической, социальной, расовой, национальной или религиозной группы.
В Обзоре судебной практики по применению законодательства, регулирующего назначение и проведение экспертизы по гражданским делам, среди основных ошибок, допускаемых судами и оказывающими негативное влияние на сроки проведения судебных экспертиз, отмечаются: неправильное определение вида экспертизы, неправильное и некорректное формулирование вопросов, подлежащих разрешению при проведении экспертизы, поручение проведения экспертизы учреждению (эксперту), в чью компетенцию не входит проведение экспертного исследования. Мониторинг судебной практики по делам о признании информационных материалов экстремистскими подтверждает распространенность указанных ошибок и позволяет выделить следующие проблемы:
1. Анализ судебных решений показывает, что более чем в половине изученных дел не выполняются требования закона в части обязательности соблюдения экспертами пределов своей компетенции вследствие неправильного определения вида экспертизы правоприменительным органом. Так, например, для выявления понятийно-смысловой направленности текста практикуется назначение и производство социально- психологической экспертизы. В результате эксперты психологи, выходя за пределы своей компетенции, делают квалифицирующие выводы на основании лингвистического анализа исследуемого текста. Примером такого рода может служить следующее обоснование судом своего решения:
«согласно заключению по результатам комплексной социально- психологической экспертизы, текст содержит лингвистические признаки, указывающие на действия, направленные на возбуждение национальной или расовой вражды, унижение национального достоинства, а также пропагандирующие исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к национальной или расовой принадлежности». Аналогичная ошибка содержится и в другом решении: «Согласно заключению судебно-психологической экспертизы, проведенному с целью изучения смысловой направленности текстов и идей вышеуказанной литературы, которые в ней высказываются и пропагандируются, установлено, что в содержании брошюр исповедуется религиозная исключительность, содержание направлено на возбуждение ненависти и вражды, унижение достоинства и т.д.».
В следующем примере нарушение компетенции экспертом вызвано необоснованным назначением религиоведческой экспертизы. Объектом исследования были листовки («За Самару – без олигархов и евреев»), содержание которых не имело отношения к вопросам религиоведения. Из решения суда следует, что эксперт-религиовед в результате представил следующие выводы: «в материалах не содержится прямых призывов к осуществлению террористической деятельности либо публичного прямого оправдания терроризма, однако есть текстовые элементы содержания, направленные на возбуждение вражды и унижение человеческого достоинства по признаку национальности».
Наконец, в изученной судебной практике зафиксирован случай проведения психиатрического исследования (!) информационных материалов. Выводы, к которым пришел эксперт, представляют собой «смесь» лингвистических характеристик текста, определяющих его экстремистское содержание, и результатов применения психиатрических знаний, содержание которых не способствует решению экспертных задач, относимых к данной категории дел. В соответствии с заключением психиатрического исследования «видеоматериал в сочетании с целенаправленной психологической обработкой сознания другими средствами (например, в виде социальной изоляции, ограничения контактов с внешним миром, изучением специальной литературы и тенденциозной подачи информации и пр.) способен оказать негативное влияние на психическое состояние в виде возбуждения острых аффективных реакций, сопровождающихся снижением или полной утратой самоконтроля, совершением неадекватных, разрушительных, агрессивных действий, а также депрессивных и тревожных реакций. Кроме того, данный материал в сочетании с вышеперечисленными методами психологического воздействия, способствует развитию устойчивой деформации личности в виде расстройства типа зависимой личности (шифр F 60.7 согласно международной классификации болезней 10-го пересмотра), а также развитию посттравматического стрессового расстройства (F 43.1, согласно международной классификации болезней 10-го пересмотра). Видеоматериал, в сочетании с систематической психологической обработкой другими методами, способен вызвать психическое расстройство у большой группы лиц в виде массовых истерических реакций, истерического психоза по механизмам психического заражения («эффект толпы»)».
Ответственность за правильное решение задачи определения конкретного вида специальных знаний, необходимых для разрешения возникших вопросов, лежит на правоприменительных органах, которые уполномочены назначать проведение экспертизы. Между тем, среди решений о признании материалов экстремистскими, вынесенных российскими судами, встречаются и такие, в которых в качестве доказательства используются экспертные заключения, не содержащие указания ни на вид экспертизы, ни на специализацию экспертов, ее проводивших.
2. Несоблюдение специалистами собственной компетенции часто происходит в результате действий самих экспертов. Наиболее распространенным нарушением правил производства экспертных исследований является прямая юридическая оценка содержания исследуемых информационных материалов, даваемая экспертом. В частности, специалисты берутся самостоятельно устанавливать авторскую цель (например, возбуждение ненависти или вражды), наличие в тексте призывов к экстремизму, терроризму, делают квалифицирующие выводы о наличии оснований для признания материала экстремистским и т.д. В некоторых экспертных заключениях в зависимости от содержания каждого конкретного текста законодательные нормы подвергаются «комментирующему уточнению». По одному из дел, на основании лингвистического исследования печатного материала было установлено, что «материал является листовкой, указанная листовка содержит в себе признаки экстремистской деятельности, возбуждает социальную рознь и вражду, пропагандирует исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их социальной принадлежности». Допрошенный в качестве специалиста автор заключения пояснил, что «возбуждение ненависти или вражды, а равно унижение человеческого достоинства» это более узкое понятие по отношению к понятию, отраженному в статье 1 Закона «О противодействии экстремистской деятельности», а именно возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни. Данная листовка не является выражением демократических взглядов, поскольку в ней не отражена позиция противоположной стороны, а имеются лишь негативные установки, имеющие негативное воздействие на человека».
Несмотря на то, что исследование вопросов о цели создания и распространения информационных материалов относится к компетенции правоприменительных органов, некоторые специалисты устанавливают прямой умысел как характеристику самого информационного материала: «В исследуемых материалах имеются признаки экстремизма (экстремистской деятельности). В них публично демонстрируется атрибутика и символика, сходные с нацистской атрибутикой. Анализируемые материалы имеют прямой умысел на разжигание национальной, расовой, религиозной розни, содержат призывы к насилию, а также пропагандируют исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности». При этом данный вывод был полностью подтвержден показаниями допрошенных в судебном заседании экспертов-психологов, поскольку такой вывод, как указано в решении суда, «связан с непосредственными психологическими исследованиями».
В другом решении эксперты посредством одного лишь анализа содержания видеофильмов установили корыстную цель у авторов и распространителей материалов: «Согласно заключению комплексной психолого-лингвистической экспертизы, в исследуемых фильмах содержатся материалы, которые оправдывают терроризм и террористическую деятельность. Просмотр этих фильмов способствует возбуждению национальной и религиозной розни. Содержание этих фильмов направлено на пропаганду исключительности, превосходства человека по признаку его национальной и религиозной принадлежности. Для того, чтобы доказать исключительность по национальному и религиозному признаку, в фильмах использован метод воздействия на подсознание человека, побуждающий принимать утверждения, звучащие с экрана целиком и безоговорочно и превращать их в действие. Во всех вышеназванных фильмах используется прием повторения одной мысли, что позволяет свести рассуждения людей к минимуму и превратить в очевидность те мысли, которые продиктованы с экрана. Используя стратегии нейролингвистического программирования для воздействия на психику предполагаемых зрителей, авторы фильмов и люди, которые способствуют распространению данных материалов, преследуют корыстную цель – подчинить волю тех, кому предлагаются данные фильмы для просмотра, возбудив в них национальную и религиозную ненависть и вражду по отношению к какой-либо другой группе людей (иного вероисповедания или иной нациоанальности). Распространение данных материалов может привести к преступным деяниям».
3. Последний пример интересен также и тем, что в основу выводов экспертов положены утверждения о наличии воздействия на подсознание человека, об использовании стратегии нейролингвистического программирования. Следует отметить, что ссылки экспертов на использование в тексте специальных психологических приемов, неявных, скрытых, неязыковых, нейролингвистических или иных способов и средств, которые не выражены в тексте, но используются для целенаправленной передачи оскорбительных характеристик, негативных установок или побуждений к действиям, должны быть обстоятельно изучены при рассмотрении дела. Эти вопросы особенно актуальны в связи с распространенной практикой обнаружения в исследуемых текстах
«скрытых» и «косвенных» призывов, «скрытой» пропаганды и т.д. Например, в одном из судебных решений отмечается, что «из акта экспертного исследования, выполненного комиссией специалистов лингвистов, следует, что во всех представленных на исследование материалах содержится явная и скрытая пропаганда религиозной, национальной ненависти». В другом судебном решении содержится ссылка на заключение комплексной психолого-лингвистической экспертизы, согласно которому в текстах брошюры «содержатся высказывания, косвенно направленные на унижение достоинства групп лиц по признаку национальности».
Использование в тексте экспертного заключения термина «скрытый призыв» дает основания для оспаривания выводов экспертизы. В одном из решений судов содержатся ссылки на заключение комплексной психолого- лингвистической экспертизы. Согласно выводам экспертов, ряд представленных на исследование материалов содержит «скрытые призывы и высказывания, направленные на возбуждение национальной, расовой вражды и ненависти», «скрытые призывы, побуждающие к действиям против лиц другой национальности». В обоснование своих требований помощник прокурора пояснил следующее: «Не важно какой характер – скрытый или явный, носят содержащиеся в данных материалах призывы. Эксперты сделали однозначный вывод о том, что в указанных материалах содержатся призывы, а скрытые или явные – это лингвистическая терминология. Существенным для данного дела является наличие призывов, независимо от их характера». Привлеченное к участию в деле заинтересованное лицо, возражая против удовлетворения требования прокурора, заявило, что в материалах нет явных призывов, о чем указано и в заключении экспертизы, и что «скрытые призывы – это значит, что их нет». Заинтересованное лицо и его представитель полагали, что призывы должны быть открытыми. Допрошенный в судебном заседании эксперт-лингвист пояснил следующее:
«скрытый призыв – это тот же самый призыв, смысловая направленность, замысел автора направлен на возбуждение национальной розни. Скрытые призывы иногда действуют на сознание людей даже больше, чем явные. Считает, что скрытые или явные призывы – это не существенное обстоятельство для признания материалов экстремистскими. Выводы экспертизы категоричные, сомнений при производстве экспертизы не было. Полагает, что у нее достаточно квалификации для проведения такой экспертизы, ранее она уже делала такие заключения. Проходила стажировку в г.Москва, участвовала в конференции. Информационный материал – это любой материал, который носит информацию». Допрошенный в судебном заседании эксперт-психолог показал, что «скрытый призыв направлен на аффективную сферу, действует на подсознание, направлен на внушение, а не на убеждение. В данном случае говорится не о воздействующей функции, а о направленности текста».
4. Анализ судебной практики показывает, что и правоприменительные органы, и эксперты неправильно применяют те правовые нормы, которые содержат альтернативные признаки экстремистской деятельности. В частности, устанавливая наличие в информационном материале признаков возбуждения вражды или ненависти, эксперты, а вслед за ними органы прокуратуры и суды, зачастую дословно воспроизводят формулировку закона, содержащую все альтернативно перечисленные признаки, по которым может возникнуть чувство вражды или ненависти: отношение к религии, социальная, расовая, национальная или языковая принадлежность.
В некоторых случаях эксперты в своих выводах воспроизводят формулировки, содержащиеся в предложенных им вопросах. Однако если в вопросах использование выражения «какой-либо национальной, расовой, религиозной или социальной группы», «каких-либо действий» является оправданным и означает необходимость выявления высказываний, относящихся к любой из перечисленных групп либо о любых действиях, то наличие подобной неопределенной формулировки в экспертных выводах делает их малопонятными для участников процесса. Например, в одном из заключений эксперта указано: «в тексте имеются высказывания, содержащие призывы к осуществлению каких-либо враждебных или насильственных действий по отношению к лицам какой-либо национальности; высказывания уничижительного характера по отношению к лицам какой-либо национальности, этнической или социальной группы; высказывания в форме утверждения о природном превосходстве одной нации и неполноценности, порочности другой; высказывания побудительного характера, содержащие призывы к враждебным или насильственным действиям в отношении лиц определенной национальности, одной социальной группы против другой».
Квалифицируя содержание материала как запрещенную законом пропаганду, эксперты и правоприменители обычно дословно воспроизводят формулировку закона «пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности по признаку национальной, расовой, религиозной или социальной принадлежности» и т.д. Такие формулировки встречаются в большинстве экспертных заключений и правоприменительных актов (см. приведенные выше примеры).
Между тем, наличие в правовой норме союзов «или», «либо», перечисление через запятую возможных признаков (раса, национальность, религиозная, социальная принадлежность) свидетельствует об альтернативности соответствующих признаков. Для признания материалов экстремистскими, достаточно хотя бы одного из них. При этом экспертам и правоприменителям не следует перечислять все содержащиеся в законе признаки, но, отметив лишь те из них, которые относятся к данному информационному материалу, необходимо указать о каких конкретно национальных, расовых, религиозных группах идет речь.

Позиции правоприменительных органов по указанным проблемам.
Актуальность обозначенных в настоящем отчете проблемных вопросов, возникающих в связи с применением специальных знаний при рассмотрении дел о признании информационных материалов экстремистскими, объясняется именно тем, что суды при рассмотрении этой категории дел ограничиваются лишь формальными критериями оценки заключений экспертов как источников доказательств. В большинстве случаев вывод суда об отсутствии оснований не доверять представленным заключениям экспертов подкрепляется лишь ссылкой на наличие предупреждения экспертов об ответственности за дачу заведомо ложного заключения. Ни в одном из изученных судебных решений не анализировались вопросы обоснованности методики проведения экспертизы и соблюдения экспертом своей компетенции. При этом в соответствии с положениями п.13 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.06.2008 №11 "О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству" недопустима постановка перед экспертом (экспертами) вопросов правового характера, разрешение которых относится к компетенции суда. Аналогичное требование изложено в п.4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21.12.2010 №28 "О судебной экспертизе по уголовным делам" – постановка перед экспертом правовых вопросов, связанных с оценкой деяния, разрешение которых относится к исключительной компетенции органа, осуществляющего расследование, прокурора, суда, как не входящих в его компетенцию, не допускается. Данное разъяснение применительно к анализируемой категории дел конкретизируется в п.23 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2011 №11 "О судебной практике по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности": «При назначении судебных экспертиз по делам о преступлениях экстремистской направленности не допускается постановка перед экспертом не входящих в его компетенцию правовых вопросов, связанных с оценкой деяния, разрешение которых относится к исключительной компетенции суда. В частности, перед экспертами не могут быть поставлены вопросы о том, содержатся ли в тексте призывы к экстремистской деятельности, направлены ли информационные материалы на возбуждение ненависти или вражды».

Позиция эксперта по выявленным проблемам, причинам их возникновения и возможным путям их решения
Главная причина выявленных проблем, связанных с применением специальных знаний по «экстремистским делам», как представляется, заключается в отсутствии методики назначения и производства соответствующих экспертиз и исследований. Требуют решения вопросы:
- определения вида специальных знаний, необходимых для оценки информационных материалов;
- описания приемов и способов анализа содержания материала, позволяющих получать надежные и проверяемые результаты исследования;
- выработки общих рекомендаций, правил оценки заключений экспертов и специалистов по делам о признании материалов экстремистскими.
Решению перечисленных вопросов должна способствовать реализация мероприятий, предусмотренных совместным Приказом Минюста РФ N 362, МВД РФ N 810, ФСБ РФ N 584 от 25.11.2010 "О взаимодействии Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации в целях повышения эффективности деятельности учреждений (подразделений), осуществляющих проведение исследований и экспертиз по делам, связанным с проявлением экстремизма". Этим ведомственным актом на период 2011 – 2013 гг. предусмотрена, в частности, разработка теоретических и методических основ производства лингвистической экспертизы по делам, связанным с проявлением экстремизма. Такой подход представляется верным.
Юридическая квалификация речевых действий как противоправных должна основываться на оценке содержания спорных материалов. Анализ речевой деятельности, установление смысла текста традиционно относится к задачам лингвистического исследования. Перечень родов (видов) экспертиз, выполняемых в государственных судебно-экспертных учреждениях Министерства юстиции РФ относит к компетенции лингвистической экспертизы исследование продуктов речевой деятельности. В соответствии с Перечнем родов (видов) судебных экспертиз, производимых в экспертно- криминалистических подразделениях органов внутренних дел РФ, исследование текста письменного документа или устного высказывания в целях решения вопросов о его смысловом содержании также относится к компетенции лингвистической экспертизы.
Продукты речевой деятельности, являющиеся объектом экспертизы, оцениваются с точки зрения наличия в них признаков запрещенной законом пропагандистской или агитационной речевой деятельности. Поскольку единственным источником доказательства направленности, целевой установки текста служит его содержание, постольку исследование информационных материалов относится к компетенции лингвистов, владеющих методами анализа риторических приемов убеждающего воздействия.
При этом, поскольку распространение соответствующих действительности фактических сведений (например, таких, которые негативно характеризуют представителей национальных, расовых, религиозных и иных социальных групп) само по себе не может быть противоправным, то для решения вопроса об истинности или ложности содержащихся в материале фактов к исследованию кроме лингвистов должны привлекаться также и специалисты соответствующей области знаний (психологи, историки, религиоведы, антропологи, философы, политологи и др.). В таком случае назначается производство комплексной экспертизы.
При назначении и производстве экспертиз и исследований по делам об экстремизме следует учитывать объективные ограничения сферы использования специальных знаний:
1) задача эксперта состоит в том, чтобы правильно охарактеризовать содержательную сторону текста, а не потенциальную силу воздействия текста на группы людей, выделяемые по этническому, конфессиональному и др. признакам. Оценка реального воздействия информации на аудиторию лишь посредством анализа его содержания всегда носит предположительный, вероятностный характер, поскольку особенности осмысления и восприятия информации человеком зависят от большого числа факторов. По этой причине выводы экспертов должны основываться лишь на том, что содержится в тексте, какие выражаются идеи, в чем автор пытается убедить читателя. Закон не ставит возможность признания материалов экстремистскими или возможность привлечения к ответственности за экстремистские речевые действия в зависимость от того, были ли реализованы обращенные к аудитории призывы, возникла ли в реальности ненависть или вражда и т.д. Основное предназначение правовых норм, пресекающих распространение информационных материалов – не реагирование на уже произошедшие конфликты, а своевременное предупреждение преступных насильственных действий, выполнение обязанности государственных органов быстро и адекватно реагировать на непосредственную угрозу совершения таких действий, на умышленное создание условий для их совершения, на их провоцирование в виде «публичного подстрекательства»;
2) недопустимость переложения задачи юридической квалификации содержания спорного материала от правоприменительного органа на эксперта диктует необходимость тщательного сопоставительного анализа юридически значимых признаков экстремистских речевых действий и языковых форм их выражения. При этом в ряде случаев только правоприменитель, обладающий знаниями положений законодательства, может и должен квалифицировать действия, о которых идет речь в спорном тексте, как противоправные. В частности, юридические, а не лингвистические или какие бы то ни было иные специальные знания необходимы для того, чтобы решить вопрос об отнесении описываемых в информационном материале действий к насильственному изменению конституционного строя, террористическому акту, воспрепятствованию осуществления гражданами их избирательных прав, воспрепятствованию законной деятельности государственных органов. В таких случаях привлечение специалиста может потребоваться лишь для выявления в тексте признаков убеждающего воздействия, позволяющего констатировать наличие призывов к осуществлению либо обоснования или оправдания необходимости осуществления каких-либо действий.

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
(эксперт – к.ю.н., ассистент кафедры теории и истории государства и права юридического факультета СПбГУ Васильев И.А.)

Нормативный акт(акты) и их положения, мониторинг правоприменительной практики по которым проводился:
Закон Республики Карелия «Об образовании» от 29.04.2005 г.;
Закон Республики Коми «О социальной поддержке населения в Республике Коми» от 12.11.2004 г.;
Закон Иркутской области «О социальной поддержке в сфере образования отдельных категорий граждан в Иркутской области» от 17.12.2008 г.;
Закон Калининградской области «О воспитании и обучении детей- инвалидов на дому в Калининградской области» от 28.12.2010 г.;
Закон Мурманской области «О мерах социальной поддержки инвалидов» от 09.12.2004 г.;
Закон Мурманской области «Об образовании в Мурманской области» от 19.12.2005 г.;
Закон Ненецкого автономного округа «О внесении изменений в закон Ненецкого автономного округа «Об образовании» от 12.05.2006 г.;
Закон Ханты-Мансийского автономного округа-Югры «О мерах по обеспечению прав детей-инвалидов на воспитание обучение и образование, прав инвалидов на образование и о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по обеспечению прав детей-инвалидов на воспитание, обучение и образование в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре» от 02.12.2005 г.;
Постановление Правительства Вологодской области «О порядке воспитания и обучения детей-инвалидов, детей, являющихся ВИЧ- инфицированными, и детей, находящихся на длительном лечении, на дому или в учебном учреждении и компенсации затрат родителей (законных представителей) на эти цели» от 08 апреля 2005 г. № 364;
Приказ министерства образования Иркутской области «О порядке обеспечения на время обучения учебной литературой детей- инвалидов, воспитание и обучение на дому которых осуществляется законными представителями самостоятельно» от 17.11.2010 № 205- мпр;
Приказ министерства образования Иркутской области «О внесении измененений в порядок обеспечения на время обучения учебной литературой детей-инвалидов, воспитание и обучение на дому которых осуществляется законными представителями самостоятельно» от 11.05.2012 г. № 11-мпр;
Постановление Правительства Республики Коми «О мерах по реализации закона Республики Коми «О мерах социальной поддержки населения в Республике Коми» от 31.12.2004 г. № 280;
Постановление администрации Петрозаводского городского округа «Об утверждении Положения о порядке установления расходных обязательств Петрозаводского городского округа, подлежащих исполнению за счёт субвенции из бюджета Республики Карелия на исполнение перееденных государственных полномочий Республики Карелия по предоставлению мер социальной поддержки и социального обслуживания инвалидов» от 13.07.2012 г. № 3453;
Постановление Правительства Мурманской области «Порядок воспитания и обучения детей-инвалидов на дому, в дошкольных образовательных и общеобразовательных учреждениях» от 26.01.2005 г. № 14-ПП;
Постановление Совета администрации Красноярского края «О предоставлении мер социальной поддержки инвалидам» от 30.01.2006 г. № 10-п;
Постановление Правительства Свердловской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в свердловской области» от 30.06.2005 № 520-ПП;
Постановление Правительства Хабаровского края «Порядок обеспечения детей-инвалидов, обучающихся» от 31.08.2005 г. № 105-пр;
Постановление Правительства Ханты-мансийского автономного округа-Югры «О порядке выплаты компенсаций затрат родителей (законных представителей) на воспитание, обучение и образование детей-инвалидов и затрат родителей (законных представителей) детей-инвалидов на получение профессионального образования» от 17.04.2006 г. № 76-п;
Приказ Департаменты труда и социальной защиты населения Ханты-мансийского автономного округа-Югры «Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги по выплате компенсаций затрат родителям на воспитание и обучение детей-инвалидов» от 26.08.2009 г. № 17-нп.
Методика сбора правоприменительной практики (опубликованная (в каких ресурсах, по каким параметрам/ключевым словам)/неопубликованная (в каких органах, какие типы правоприменительных решений), количество обобщенных решений, за какой период времени; в случае сбора ситуаций в Интернете – на каких именно ресурсах и когда именно размещались сообщения с информацией о правоприменительных решениях; в случае проведения интервью с практикующими юристами – количество опрошенных специалистов, места их работы и должности в обобщенном и обезличенном виде):
Рабочей группой проекта «Мониторинг правоприменения» в области «Образовательное право» за сентябрь 2012 г., на втором этапе исследования проблематики раздела «Гарантии прав инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья на обеспечение учебной литературой, а также специальными способами доведения учебного материала», был произведён сбор и анализ норм законодательных и подзаконных актов субъектов, входящих в состав Российской Федерации, а также нормативных актов органов местного самоуправления. В целях изучения юридической техники правовых актов и возможных проблем при осуществлении правоприменения, в первую очередь, осуществлялся поиск, обобщение и анализ законодательных и подзаконных нормативных актов субъектов, входящих в состав Российской Федерации, опубликованных на сайтах органов исполнительной власти, а также правовых актов органов местного самоуправления, опубликованных на соответствующих сайтах. Тип нормативно-правового акта: закон, постановление, приказ; количество нормативно-правовых актов по заявленной проблематике раздела: 19. Во вторую очередь, был произведен поиск, обобщение и анализ за 2011-2012 календарные года правоприменительной практики, опубликованной на официальных сайтах органов государственной судебной власти: вид производства – гражданское; этап производства – первая инстанция; тип найденных правоприменительных решений: решение, определение; количество проанализированных решений 982; количество правоприменительных решений по заявленной проблематике раздела: 15.

Проблемы, выявленные в ходе мониторинга правоприменительной практики: обеспечение инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья учебной литературой, а также специальными способами доведения до них учебного материала в образовательных учреждениях дошкольного, среднего общего, среднего профессионального и высшего образования.
Нормы закона Калининградской области «О воспитании и обучении детей-инвалидов на дому в Калининградской области» от 28.12.2010 г. закрепили обязанность по воспитанию и обучению детей-инвалидов на дому «как правило» за ближними по территориальному расположению к их месту жительства государственным или муниципальным дошкольным общеобразовательным или специальным (коррекционным) образовательным учреждением, реализующим основные общеобразовательные программы или специальные (коррекционные) образовательные программы для детей с ограниченными возможностями здоровья. Образовательное учреждение в целях воспитания и обучения детей-инвалидов предоставляет на время обучения на безвозмездной основе учебную, справочную и другую литературу, имеющуюся в библиотеке образовательного учреждения. Сложности в процессе правоприменения возникают в случае отсутствия специального (коррекционного) образовательного учреждения в ближней доступности к месту проживания детей-инвалидов, тогда как именно в библиотеках данного типа учреждений должна быть в наличии специальная учебная литература, необходимая для процесса обучения. В связи с этим, законодатель предусмотрел возможность определения любого подобного учреждения и в случае его отсутствия в территориально близости, однако, не установил данный вариант в качестве приоритетного и обязательного, что создаёт сложности в процессе применения данной нормы права.
Постановление Правительства Вологодской области «О порядке воспитания и обучения детей-инвалидов, детей, являющихся ВИЧ- инфицированными, и детей, находящихся на длительном лечении, на дому или в учебном учреждении и компенсации затрат родителей (законных представителей) на эти цели» устанавливает обязанность ближнего по территориальному расположению к месту проживания ребёнка-инвалида образовательного учреждения, реализующего общеобразовательные программы, обеспечивать его воспитание и обучение. Данное образовательное учреждение должно предоставлять на время обучения, на безвозмездных началах, учебную, справочную и другую литературу, имеющуюся в библиотеке образовательного учреждения. Проблемы в процессе правоприменения могут возникнуть в связи с отсутствием специальной учебной литературы для детей-инвалидов, так как законодательно обязанность содержания такой литературы в библиотеках образовательных учреждений, реализующих общеобразовательные программы, законодательно не установлена. Одновременно, в нормах п. 1.5 Постановления содержится неясность в использованных формулировках, создающая сложности в процессе правоприменении, вследствие конкурирования двух норм. Так, норма выделяет «учебные пособия и другие материалы, необходимые для реализации общеобразовательных программ» в отдельную группу специальной литературы, обеспечение права пользования которой, исходя из смысла правового текста, должно происходить безотносительного к её наличию в библиотеке образовательного учреждения. Однако, другая норма п. 1.5 декларирует, что «учебники, учебная, справочная и другая литература» выдаются только при наличии в библиотеке образовательного учреждения. Отмеченное конкурирование смыслов двух правовых норм создает возможность для необоснованного ограничения права детей-инвалидов на использование специальной литературы в процессе обучения.
Закон Иркутской области «О социальной поддержке в сфере образования отдельных категорий граждан в Иркутской области» от 17.12.2008 г. определяет создание конкретных условий, позволяющих обеспечить реализацию прав инвалидов (но не лиц с ограниченными возможностями здоровья) на территории Иркутской области, а именно получение необходимой информации и обеспечение специальными учебными пособиями и литературой. В целях реализации права инвалидов на получение необходимой информации, государственные образовательные учреждения Иркутской области, областные государственные библиотеки, библиотеки муниципальных образовательных учреждений обеспечиваются периодической, научной, учебно-методической, справочно-информационной, художественной литературой, в том числе издаваемой на магнитных кассетах и рельефно-точечным шрифтом Брайля. Инвалиды, обучающиеся в областных государственных образовательных учреждениях и муниципальных образовательных учреждениях, бесплатно обеспечиваются специальными учебными пособиями, литературой. Расходы на приобретение специальных учебных пособий и литературы для муниципальных библиотек является расходным обязательством муниципальных образований Иркутской области. Приказ министерства образования Иркутской области «О порядке обеспечения на время обучения учебной литературой детей-инвалидов, воспитание и обучение на дому которых осуществляется законными представителями самостоятельно» от 17.11.2010 № 205-мпр, определяет уполномоченным учреждением, обеспечивающим на время обучения учебной литературой детей-инвалидов, воспитание и обучение на дому которых осуществляется законными представителями самостоятельно, государственное автономное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов
«Институт развития образования Иркутской области». Приказом регулируется процедура предоставления специальной литературы упомянутой категории инвалидов. Приобретение учебной литературы, а также расходы по доставке учебников через организации федеральной почтовой связи осуществляются Институтом за счет средств бюджета Иркутской области, предоставляемых в виде субсидий на возмещение нормативных затрат по оказанию автономным учреждением услуг физическим лицам. Учебная литература предоставляется Институтом детям- инвалидам на основании договора безвозмездного пользования, заключаемого с законным представителем на время учебного года, и по окончании учебного года возвращается в Институт. Подобная практика просуществовала менее двух лет и была изменена Приказом «О внесении изменений в порядок обеспечения на время обучения учебной литературой детей-инвалидов, воспитание и обучение на дому которых осуществляется законными представителями самостоятельно» от 11 мая 2012 г. № 11-мпр. Единственного на всю область государственного автономного образовательного учреждения дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов «Институт развития образования Иркутской области» оказалось недостаточно для своевременного и комплексного обеспечения на время обучения учебной литературой детей-инвалидов, воспитание и обучение на дому которых осуществляется законными представителями самостоятельно. В связи с данной практикой, полномочия по реализации гарантии прав детей- инвалидов на специальную учебную литературу, упомянутого автономного учреждения были переданы четырём областным государственным образовательным учреждениям для обучающихся воспитанников с ограниченными возможностями здоровья. Приобретение учебников, а также расходы по доставке учебников через организации федеральной почтовой связи, закреплены в качестве обязанностей министерства образования Иркутской области, осуществляемых за счёт средств областного бюджета. Важным элементом создания системы гарантий детей-инвалидов на получение специальной учебной литературы является внедрение электронного документооборота и удалённого оказания государственных услуг. Нормы приказа закрепили возможность установления договорных отношений и в случаях, исключающих возможность непосредственного ознакомления и подписания законными представителями детей-инвалидов договора безвозмездного пользования специальной учебной литературой. В данном случае, договор заключался посредством использования информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» или через организации федеральной почтовой связи.
Нормы Постановления Совета администрации Красноярского края «О предоставлении мер социальной поддержки инвалидам» от 30.01.2006 г. № 10-п регламентируют правила предоставления инвалидам, включая детей- инвалидов, получающих воспитание и обучение в дошкольных или общеобразовательных учреждениях, а также профессиональное образование или профессиональную подготовку в учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования, компенсации расходов на приобретение специальной учебной литературы. Инвалиды, родители и законные представители детей-инвалидов приобретают специальные учебные пособия и литературу самостоятельно с последующим получением компенсации, в пределах расходных обязательств бюджета Красноярского края, выделяемых на указанные цели.
Постановление Правительства Мурманской области «Порядок воспитания и обучения детей-инвалидов на дому, в дошкольных образовательных и общеобразовательных учреждениях» от 26.01.2005 г. № 14-ПП. Образовательные учреждения дошкольного образования, а также общего среднего образования на безвозмездных началах предоставляют на время обучения на дому детям-инвалидам учебники, учебную, справочную и другую литературу, имеющуюся в библиотеке. Вызывает обоснованный вопрос целесообразность определения образовательных учреждений, не обладающих статусом специализированных, в качестве гарантов обеспечения специальной литературой детей-инвалидов. Исходя из норм федерального законодательства, библиотеки указанных категорий образовательных учреждений, финансируемые за счёт расходных обязательств из средств федерального бюджета, не обязаны обладать в своём литературном фонде специальной литературой. Отдельную сложность в процессе правоприменения вызывает ограничение потенциального круга субъектов применения Постановления только детьми-инвалидами, исключая обучающихся с ограниченными возможностями здоровья. Однако, закон Мурманской области «Об образовании в Мурманской области» от 19.12.2005 г. устанавливает расходные обязательства средств бюджета Мурманской области в части «обеспечения обучения и воспитания» детей-инвалидов и обучающихся с ограниченными возможностями здоровья в дошкольных образовательных учреждениях, общеобразовательных учреждениях, специальных (коррекционных) образовательных учреждениях, а также на дому. Исходя из толкования настоящей нормы, упомянутые учреждения должны быть образовательными учреждениями субъекта федерации – Мурманской области. В то же время, законодательная система Мурманской области не закрепляет в качестве прямой обязанности субъекта федерации приобретение специальных учебников, учебной и справочной литературы для дошкольных образовательных и общеобразовательных учреждений. Таким образом, образовательные учреждения заведомо поставлены в ситуацию потенциальной невозможности обеспечения детей-инвалидов требуемой для их полноценного обучения литературой, что является существенной проблемой при правоприменении.
Нормы закона Ненецкого автономного округа «О внесении изменений в закон Ненецкого автономного округа «Об образовании» от 12.05.2006 г. определяют воспитание и обучение детей-инвалидов на дому, а также в дошкольных и общеобразовательных учреждениях в качестве расходных обязательств, финансируемых за счёт средств бюджета автономного округа. Порядок воспитания и обучение детей-инвалидов на дому, а также размеры компенсации затрат родителей на эти цели определяются органами государственной власти Ненецкого автономного округа. Обеспечение детей- инвалидов на безвозмездных или льготных условиях специальными учебными пособиями и литературой, а также возможностью пользования услугами сурдопереводчика, осуществляется за счет средств бюджета автономного округа. С точки зрения юридической техники, некорректно устанавливать альтернативные нормы для правоприменения. Таким образом, учитывая отсутствие регламентации в законодательной системе Ненецкого автономного округа дифференциации вариантов регулирования вопроса об обеспечении «на безвозмездных или льготных условиях» специальной литературой детей-инвалидов, закрепление альтернативных по применению правовых норм является не целесообразным.
Удачными следует признавать нормы закона Республики Карелия «Об образовании» от 29.04.2005 г. Законодательный акт обоснованно дифференцирует разные виды специальной учебной литературы, относя её приобретение к расходным обязательствам Республики Карелия. Однако, в законе содержатся некорректная с нашей точки зрения позиция, определяющая альтернативные для правоприменения нормы, также, как это было отражено в рассмотренном ранее законе Ненецкого автономного округа «О внесении изменений в закон Ненецкого автономного округа «Об образовании» от 12.05.2006 г. Так, обеспечение инвалидов специальными учебными пособиями и литературой, а также возможностью пользования услугами сурдопереводчиков, возможно «с освобождением от оплаты или на льготных условиях». Аналогичная претензия предъявлена нами к нормам закона Республики Коми «О социальной поддержке населения в Республике Коми» от 12.11.2004 г., которые определяют инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, в качестве меры поддержки «обеспечение с освобождением от оплаты или на льготных условиях» специальными учебными пособиями и литературой, а также «возможностью пользования услугами сурдопереводчиков». Помимо критики нормативных положений закона Республики Коми, положительная оценка, несомненно, должна быть дана закреплению возможности финансирования услуг сурдопереводчкиов. В целях элиминации возможных проблем в области правоприменения, рекомендуется использовать в процессе законотворчества одну правовую норму, определив, с точки зрения создания системы гарантий для лиц с ограниченными возможностями здоровья в области обеспечения специальной литературой и особыми методами доведения до них информации, освобождение от оплаты как единственный вариант правового регулирования. Постановление администрации Петрозаводского городского округа «Об утверждении Положения о порядке установления расходных обязательств Петрозаводского городского округа, подлежащих исполнению за счёт субвенции из бюджета Республики Карелия на исполнение перееденных государственных полномочий Республики Карелия по предоставлению мер социальной поддержки и социального обслуживания инвалидов» от 13.07.2012 г. № 3453 к расходным обязательствам Петрозаводского городского округа относит приобретение научной, учебно- методической, справочно-информационной и художественной литературы для инвалидов, в том числе издаваемой на магнитофонных кассетах и рельефно-точечным шрифтом Брайля.
Показательными следует признать Постановление Правительства Республики Коми «О мерах по реализации закона Республики Коми «О мерах социальной поддержки населения в Республике Коми» от 31.12.2004 г. № 280, нормы которого устанавливают обоснованные гарантии реализации права детей-инвалидов на обеспечение специальной литературой. В нормативном акте использована правильная, с точки зрения экспертной группы, позиция безвозмездного обеспечения детей-инвалидов, обучающихся на дому, на время их обучения, специальными учебными пособиями и литературой, имеющейся в библиотеке образовательного учреждения. При этом, нельзя признать в полной мере эффективной юридическую технику составления данного правового акта, так как нормы Постановления не конкретизируют вид или виды образовательного учреждения (начального, начального профессионального, среднего общего, среднего профессионального, высшего профессионального) библиотечный фонд которых должен включать специальные учебные пособия и литературу для детей-инвалидов, обучающихся на дому.
Постановление Правительства Свердловской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в свердловской области» от 30.06.2005 № 520-ПП регламентирует процедуру обеспечения инвалидов по зрению специальными учебными пособиями и литературой. Ответственным за приобретение такой литературы является Правительство Свердловской области в лице своих компетентных органов, приобретенные специальные учебные пособия и литература передаются государственной специальной (коррекционной) общеобразовательной школе- интернату, а также Свердловской областной специальной библиотеке для слепых и государственным областным учреждениям социального обслуживания населения. Указанные учреждения передают литературу инвалидам, получающим начальное, начальное профессиональное, среднее общее, среднее профессиональное, высшее профессиональное образование, во временное пользование. Важным элементом реализации таких полномочий является, обоснованная с нашей точки зрения, дифференциация компетенции специальной (коррекционной) общеобразовательной школы- интерната, предоставляющей специальные учебные пособия и литературу инвалидам, получающим образование в образовательных учреждениях начального и среднего общего образования, и полномочий областных учреждений социального обслуживания, обеспечивающих реализацию упомянутых гарантии прав инвалидов, обучающихся в учреждениях начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования.
Впервые, среди исследованных подзаконных нормативно-правовых актах субъектов, входящих в состав Российской Федерации, мы отмечаем детальное регламентирование видов специальных учебных пособий и литературы для детей инвалидов, а также определения услуг сурдоперевода в Постановлении Правительства Хабаровского края «Порядок обеспечения детей-инвалидов, обучающихся» от 31.08.2005 г. № 105-пр. В нормах данного правового акта предусматривается обеспечение детей-инвалидов, обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, расположенных на территории Хабаровского края, специальными учебными пособиями и учебной литературой, включающими «учебники, учебные пособия как дополнение к учебнику, хрестоматиями, рабочие тетради соответствующего класса, курса обучения», а также услугами сурдопереводчиков, представляющие собой «перевод устной речи посредством жестовой речи во время образовательного процесса». Подобную практику детализации в нормативно-правовом акте специальных видов учебных пособий, литературы и понятия сурдоперевода следует признать эффективной для последующего процесса правоприменения.
Закон Ханты-Мансийского автономного округа-Югры «О мерах по обеспечению прав детей-инвалидов на воспитание обучение и образование, прав инвалидов на образование и о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по обеспечению прав детей-инвалидов на воспитание, обучение и образование в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре» от 02.12.2005 г. дифференцирует размер ежегодной компенсации затрат детей-инвалидов и инвалидов (их законных представителей) на приобретение специальных учебной литературы для учащихся в зависимости от вида образовательного учреждения: начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального образования.
Нормы приказа департамента труда и социальной защиты населения Ханты-мансийского автономного округа-Югры «Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги по выплате компенсаций затрат родителям на воспитание и обучение детей- инвалидов» от 26.08.2009 г. № 17-нп обоснованно, с точки зрения группы экспертов, устанавливают, наряду с компенсацией затрат детьми-инвалидами и инвалидами (их законными представителями) на приобретение специальных учебных пособий и литературы, ежегодную компенсацию затрат на оплату услуг сурдопереводчика.

Позиции правоприменительных органов по указанным проблемам:
В результате обобщения и анализа 982 решений судов субъектов, входящих в состав Российской Федерации, найдены 15 правоприменительных решения по заявленной проблематике «Гарантии прав инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья на обеспечение учебной литературой, а также специальными способами доведения учебного материала».
Все рассматриваемые судебные решения представляют собой мотивированное и обоснованное отражение в процессе правоприменения процедуры реагирования органов Прокуратуры Российской Федерации в отношении нарушения законодательства о правах инвалидов (детей- инвалидов).
Первую группу рассмотренных правоприменительных решений составляют Определения судебных инстанций первого уровня (районные и приравненные к ним суды) общей юрисдикции о прекращении производства по делу, вследствие добровольного и, заметим, обоснованного и логичного исполнения исковых требований ответчиком и следующего за ним отказа истца от иска. Во всех правоприменительных решениях основанием искового заявления в защиту интересов неопределенного круга лица являлась проведенная органами Прокуратуры Российской Федерации проверка соблюдения законодательства о социальной защите инвалидов, в том числе на получение информации и по обеспечению беспрепятственного доступа лиц с ограниченными возможностями здоровья к объектам социальной инфраструктуры (библиотекам). Первым мы рассмотрим Определение Багратионовского районного суда Калининградской области по делу № 2- 146/12 от 21.03.2012 г. В процессе проведенной проверки, было установлено, что в муниципальном учреждении культуры «Централизованная библиотечная система» отсутствует литература, издаваемая на магнитофонных кассетах и рельефно-точечным шрифтом Брайля, что нарушает права инвалидов по зрению (детей-инвалидов) на получение информации. Вторым в поле нашего зрения попадает Определение Кольского районного суда Мурманской области по делу № 2-2004/2011. В ходе прокурорской проверки было установлено, что в МБУК «Кольская городская библиотека» отсутствует периодическая, научная, учебно-методическая, справочно-информационная и художественная литература, издаваемая рельефно-точечным шрифтом Брайля, а также аудиокассеты и аудиокниги для слепых, в связи с чем истец просил суд возложить на ответчика обязанность приобрести вышеперечисленную литературу. Далее, рассмотрим Определение Кольского районного суда Мурманской области по делу № 2- 2017/2011. В ходе прокурорской проверки было установлено, что в нарушение требований законодательства о социальной защите инвалидов, доступ инвалидов (детей-инвалидов) к периодической, научной, учебно- методической, справочно-информационной литературе, издаваемой рельефно-точечным шрифтом Брайля в «Библиотеке муниципального образования Териберка» и её филиалах не обеспечен вследствие отсутствия подобной специальной литературы. Определение Старорусского районного суда Новгородской области по делу № 2-1576/2011 представляет особый интерес в связи с правильным, с точки зрения экспертной группы, определением круга соответчиков, которыми является не только муниципальное учреждение культуры «Межпоселенческая центральная библиотека», но и орган местного самоуправления – Комитет по культуре и делам молодежи Администрации Старорусского муниципального района Новгородской области. Именно орган местного самоуправления является ответственным за не обеспечение центральную библиотеку и библиотек- филиалов, расположенных в городских и сельских поселениях Старорусского муниципального района, научной, учебно-методической, справочно- информационной литературой для инвалидов, в том числе, издаваемой на магнитофонных кассетах и рельефно-точечным шрифтом Брайля.
Вторую группу рассмотренных правоприменительных решений составляют Решения судебных инстанций первого уровня (районные и приравненные к ним суды) общей юрисдикции, в нормах которых требования истца признаны правомерными, а ответчик соглашается с предъявляемым иском. Первым мы рассмотрим Решение Кольского районного суда Мурманской области по делу № 2-2048/2011. Основанием подачи иска органом Прокуратуры Российской Федерации проверка соблюдения требований законодательства о социальной защите инвалидов в части обеспечения доступа инвалидов к получению информации, в ходе которой было установлено, что в МБУК «Верхнетуломская городская библиотека» отсутствует периодическая, научная, учебно-методическая, справочно-информационная литература, издаваемая рельефно-точечным шрифтом Брайля, а также аудиокассеты и аудиокниги для инвалидов (детей- инвалидов). Интересным представляется момент использования судом мотива проживания на территории Кольского района лиц различных возрастов, являющихся инвалидами по зрению как основания для расширительного толкования Устава библиотеки, основной целью деятельности которой должно являться обеспечение условий для реализации прав граждан различных социально-возрастных групп, включая инвалидов (детей-инвалидов) на свободный доступ к информации и библиотечным ресурсам. Абсолютно идентичным по использованным в мотивировочной части основаниям вынесения решения является Решение Первомайского районного суда города Мурманска по делу № 2-3917/11 от 12.12.2011 г. В Решении Кольского районного суда Мурманской области по делу № 2- 2013/2011 правоприменитель формулирует понятие социальной защиты инвалидов как системы гарантированных государством мер экономических, правовых и социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам (детей- инвалидов) условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества. Суд, применив расширительное толкование, установил, что в соответствии с Уставом библиотеки, основной целью её деятельности является обеспечение условий для реализации прав граждан различных социально-возрастных групп на свободный доступ к информации и библиотечным ресурсам. Решение Кольского районного суда Мурманской области по делу № 2-2011/2011, Решение Кольского районного суда Мурманской области по делу № 2- 2012/2011, Решение Кольского районного суда Мурманской области по делу № 2-2016/2011, Решение Кольского районного суда Мурманской области по делу № 2-2015/2011, Решение Кольского районного суда Мурманской области 2-2003/11, Решение Кольского районного суда Мурманской области 2- 2005/2011, в целом, идентичны упомянутым выше правоприменительным решениям и не содержат новаций в мотивировочной части, поэтому мы их только упомянём. В Решении Первомайского районного суда города по делу № 2-3831/11 от 12.12.2011 г. мы отмечаем обоснованное, с точки зрения экспертной группы, перечисление правоприменителем видов необходимой для процесса обучения инвалидов (детей-инвалидов) научной, учебно- методической, справочно-информационной литературы, а именно, издаваемой на магнитофонных кассетах, электронных дисках или имеющей форму крупношрифтовых, тактильных книг. Решение Харовского районного суда Вологодской области по делу № 2-617/2011, опирающееся на материалы проведенной органами Прокуратуры Российской Федерации проверки в части обеспечения обучающихся с ограниченными возможностями здоровья в коррекционном образовательном учреждении на безвозмездной основе учебниками и учебными пособиями в полном объеме, мы отметим особо, так как в данном правоприменительном решении Суд корректно, с нашей точки зрения, использует термин «лица с ограниченными возможностями здоровья». Решение Солецкого районного суда Новгородской области по делу от 06.04.2012 г. вынесено в отношении муниципального бюджетного учреждения культуры, не обеспечившего наличие в районной библиотеке и библиотеках-филиалах, расположенных в городском и сельских поселениях, научной, учебно-методической, справочно-информационной литературы для инвалидов, в том числе издаваемой на магнитофонных кассетах и рельефно- точечным шрифтом Брайля. Особо экспертная группа выделяет описанный в судебном решении факт заключения договора муниципальным бюджетным учреждением культуры и государственным бюджетным учреждением культуры для организации библиотечного пункта, который позволяет совершать регулярный обмен специальной литературы на аудионосителях находящихся в фонде библиотек субъекта федерации, входящего в состав Российской Федерации. Также, в правоприменительном решении имеется указание на эффективность деятельности ответчика- муниципального бюджетного учреждения культуры в части регулярного информирования инвалидов (детей-инвалидов), проживающих на территории административного района, о наличии специальной литературы.

Позиция эксперта по выявленным проблемам, причинам их возникновения и возможным путям их решения
Выявленные в ходе мониторинга правоприменения нормативно-правовых актов субъектов, входящих в состав Российской Федерации, и решений органов судебной власти общей юрисдикции (первой инстанции) проблемы обеспечения гарантий прав инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья на обеспечение учебной литературой, а также специальными способами доведения учебного материала могут быть структурированы следующим образом.
Возложение обязанности по воспитанию и обучению инвалидов (детей-инвалидов) на дому «как правило» на ближние по территориальному расположению к их месту жительства государственные или муниципальные дошкольные общеобразовательные или специальные (коррекционным) образовательным учреждения, реализующие основные общеобразовательные программы или специальные (коррекционные) образовательные программы для детей с ограниченными возможностями здоровья. Однако, потенциальное отсутствие специального (коррекционного) образовательного учреждения в ближней доступности к месту проживания инвалидов (детей-инвалидов) создает сложности по назначению иного ответственного учреждения. Таким учреждением в процессе правоприменения, неоправданно, с точки зрения экспертной группы, может быть определено образовательное учреждение основного общего образования, реализующее общеобразовательные программы, тогда как в библиотеках данного типа учреждений может не быть в наличии специальной учебной литературы, необходимой для процесса обучения;
В отдельном нормативно-правовом акте, в Постановлении Правительства Вологодской области «О порядке воспитания и обучения детей-инвалидов, детей, являющихся ВИЧ- инфицированными, и детей, находящихся на длительном лечении, на дому или в учебном учреждении и компенсации затрат родителей (законных представителей) на эти цели», содержится неясность в использованных формулировках, создающая сложности в процессе правоприменения, вследствие конкурирования положений двух норм. Так, нормы рассмотренного правового акта выделяют«учебные пособия и другие материалы, необходимые для реализации общеобразовательных программ» в отдельную группу специальной литературы, обеспечение права пользования которой, исходя из смысла правового текста, должно происходить безотносительного к её наличию в библиотеке образовательного учреждения. Однако, другая норма того же правового акта декларирует, что «учебники, учебная, справочная и другая литература» выдаются только при наличии в библиотеке образовательного учреждения;
Вызывает обоснованный вопрос целесообразность определения образовательных учреждений, не обладающих статусом специализированных, в качестве гарантов обеспечения специальной литературой детей-инвалидов. Исходя из норм федерального законодательства, библиотеки указанных категорий образовательных учреждений, финансируемые за счёт расходных обязательств из средств федерального бюджета, не обязаны иметь в своём литературном фонде специальную литературу;
Неоправданность практики существования только одного на территории субъекта, входящего в состав Российской Федерации, государственного автономного образовательного учреждения дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов для своевременного и комплексного обеспечения на время обучения учебной литературой инвалидов (детей-инвалидов), воспитание и обучение на дому которых осуществляется законными представителями самостоятельно;
Отдельную сложность в процессе правоприменения вызывает пробельность, по мнению группы экспертов, отдельных законодательных систем субъектов, входящих в состав Российской Федерации, не закрепляющих в качестве прямой обязанности субъекта федерации приобретение специальных учебников, учебной и справочной литературы для дошкольных образовательных и общеобразовательных учреждений в целях обучения инвалидов (детей-инвалидов). Таким образом, образовательные учреждения заведомо поставлены в ситуацию потенциальной невозможности обеспечения детей (детей-инвалидов) требуемой для их полноценного обучения литературой;
С точки зрения юридической техники, по мнению группы экспертов, некорректно устанавливать альтернативные нормы для правоприменения. Таким образом, закрепление в правовых актах субъектов, входящих в состав Российской Федерации, гарантий обеспечения «на безвозмездных или льготных условиях» специальной литературой инвалидов (детей-инвалидов) является не целесообразным, без дополнительной регламентации в законодательной системе конкретной условий использования указанных первой или второй схем обеспечения литературой.
Возможные пути обеспечения гарантий прав инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья на обеспечение учебной литературой, а также специальными способами доведения учебного материала сводятся к следующим:
Признание приоритетной, при правовом регулировании в законодательной системе Российской Федерации вопроса об обеспечении обучения инвалидов (детей-инвалидов) на дому, следующую модель. Возлагать обязанности по воспитанию и обучению инвалидов (детей-инвалидов) на дому следует на ближние по территориальному расположению к их месту жительства специальные (коррекционные) образовательные учреждения, реализующие основные общеобразовательные программы или специальные (коррекционные) образовательные программы для детей с ограниченными возможностями здоровья;
Закрепить в отношении образовательных учреждений начального, начального профессионального, среднего общего, среднего профессионального, высшего профессионального образования, финансируемых за счёт расходных обязательств субъектов, входящих в состав Российской Федерации, а также муниципальных учреждений упомянутых видов, обязанность включения в собственный библиотечный фонд специальных учебных пособий и литературу для детей-инвалидов, обучающихся на дому;
Следует признать обоснованной, с точки зрения группы экспертов, и рекомендованной к использованию в нормативно-правовых актах субъектов, входящих в состав Российской Федерации, дифференциацию компетенции специальной (коррекционной) общеобразовательной школы-интерната, предоставляющей специальные учебные пособия и литературу инвалидам, получающим образование в образовательных учреждениях начального и среднего общего образования, и полномочий областных учреждений социального обслуживания, обеспечивающих реализацию упомянутых гарантии прав инвалидов

(детей-инвалидов), обучающихся в учреждениях начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования.
Рекомендуется внесение изменений в отдельный нормативный акт субъекта, входящих в состав Российской Федерации, Постановление Правительства Вологодской области «О порядке воспитания и обучения детей-инвалидов, детей, являющихся ВИЧ- инфицированными, и детей, находящихся на длительном лечении, на дому или в учебном учреждении и компенсации затрат родителей (законных представителей) на эти цели», в части исключения конкурирования смыслов двух правовых норм создает возможность для необоснованного ограничения права детей-инвалидов на использование специальной литературы в процессе обучения;
На уровне правового регулирования субъектов, входящих в состав Российской Федерации, рекомендуется закреплять обязанность по обеспечению инвалидов (детей-инвалидов) специальной учебной литературой разных видов за государственными образовательными учреждениями для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья.;
В нормативно-правовых актах субъектах, входящих в состав Российской Федерации, следует учитывать опыт установления договорных отношений о безвозмездном пользовании специальной литературой между органами государственной власти или местного самоуправления, с одной стороны, и законными представителями детей-инвалидов, с другой стороны. В случаях, исключающих возможность непосредственного ознакомления и подписания законными представителями детей-инвалидов договора безвозмездного пользования специальной учебной литературой, он заключается посредством использования информационно- телекоммуникационной сети «Интернет» или через организации федеральной почтовой связи;
Рекомендуется использовать в процессе законотворчества на уровне субъектов, входящих в состав Российской Федерации, одну правовую норму, определив, с точки зрения создания системы гарантий для лиц с ограниченными возможностями здоровья в области обеспечения специальной литературой и особыми методами доведения до них информации, освобождение от оплаты как единственный вариант правового регулирования;
Практику детализации в нормативно-правовом акте специальных видов учебных пособий, литературы (учебники, учебные пособия как дополнение к учебнику, хрестоматиями, рабочие тетради соответствующего класса, курса обучения) и понятия сурдоперевода (перевод устной речи посредством жестовой речи во время образовательного процесса) следует признать эффективной и заслуживающей нормативного закрепления в правовых актах субъектов, входящих в состав Российской Федерации, для последующего процесса правоприменения;
Использовать в законодательстве субъектов Российской Федерации дифференциацию видов необходимой для процесса обучения инвалидов (детей-инвалидов) научной, учебно-методической, справочно-информационной литературы, а именно, издаваемой на магнитофонных кассетах, электронных дисках или имеющей форму крупношрифтовых, тактильных книг;
Использовать опыт дифференциации размера ежегодной компенсации затрат инвалидов (детей-инвалидов) и их законных представителей на приобретение специальных учебной литературы для учащихся, в зависимости от вида образовательного учреждения: начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального образования;
Рекомендовать органам государственной власти субъектов, входящих в состав Российской Федерации, и органам местного самоуправления рассмотреть практику заключения договоров муниципальными бюджетным учреждениями и государственными бюджетными учреждениями в целях организации библиотечных пунктов, который позволяет совершать регулярный обмен специальной литературы для лиц с ограниченными возможностями здоровья, находящейся в фонде библиотек субъекта федерации;
Использовать в законотворческой деятельности на уровне субъектов, входящих в состав Российской Федерации, нормативных положений об указании на эффективность деятельности органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления в части регулярного информирования лиц с ограниченными возможностями здоровья, проживающих на определенной территории, о наличии специальной литературы в учреждениях библиотечной сети;
Провести разъяснение в системе судов общей юрисдикции о толковании Уставов учреждений библиотечного фонда Российской Федерации, составляемых с учётом нормативных положений федерального закона «О библиотечном деле» от 29.12.1994 г. о реализации прав граждан различных социально-возрастных групп на пользование литературой библиотек, о признании прав инвалидов (детей-инвалидов) на свободный доступ к информации и библиотечным ресурсам данных учреждений.

Руководитель экспертной группы, Белов С.А. к.ю.н., доцент

Другие материалы в этой категории: « Ноябрь 2012 Сентябрь 2012 »
Вы здесь: Главная Отчеты 2012 год Октябрь 2012